刚柔尺度重构：跨级权力重配，城市等级关系优化

中国城市区域的尺度重构包括3种主要形式，即行政合并、区域规划和建立跨管制权的合作伙伴关系和区域机构［1］。前者是刚性的尺度重构，而后两者是柔性的尺度重构。

3.3.1　城市群治理：柔性尺度重构

中国城市群治理的尺度构建以柔性尺度重构为主。为推进和巩固城市区域的发展，区域规划成为广泛采用的战略抓手，如2019年相继颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》与《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》［2］。城市群空间规划在不改变行政组织框架的基础上，将政府的发展意图充分体现。但是，根据规划制定者的不同而存在较大差异。由中央政府推出的自上而下的区域规划在于协调区域发展和管理，而地方政府主导的自下而上的区域规划则着眼于提升自身的竞争力和加强全域控制［43］。

此外，城市群治理依赖于区域机构的管理，如城市政府间联席会议与合作小组等［44］，及合作伙伴关系，如地方政府合作设立的管委会与伙伴小组等管理跨境合作产业园［45］等。这些柔性尺度调整手段避免改变正式行政权力架构带来的巨大制度成本，临时性地建立相关权力协调机制，可以灵活高效地缓解城市群治理的碎化。

3.3.2　都市区治理：刚性尺度重构(www.xing528.com)

都市区治理的尺度重构实质上是国家权力关系的重构，表现为刚性尺度重构，如行政级别调整。刚性尺度重构主要是跨越行政等级的权力重新配置，如市与县之间。中国城市包括4个等级性尺度关系：省部级城市、副省级城市、地级市、县级市。前两级城市尺度变动较少，其中副省级城市在1994年设立，旨在促进大城市的经济发展［18］；1997年，重庆市由副省级市晋升为省部级的直辖市。而后两级城市的行政级别变动较大，包括自下而上的地方探索和自上而下的中央推广。

以“市管县”为例，该模式在20世纪50年代早期由杭州、兰州等城市推行，并于1959年得到中央政府的认可而在全国大范围推广。此后，中国行政区划分别经历了1961年“地区行政公署管理县”的旧模式的重启与1982年“市管县”模式的再次兴起［46］。这种尺度重构导致了地域空间重构，通过兼并周边下级县以增加土地资源和扩大税基等。由于其损害了被兼并县的利益，因此被批评为“市刮县”。包括之后的“撤县设区”也是如此，如地级市通过采取吸纳周边县、镇和工业园的方式来强化自身的发展地位［12］。而“省带县”是省级政府跨越地级市赋予县级市部分行政权限的尺度调整。江苏省的“省带县”实践中，甚至将国家权力下放至部分实力较强的乡镇尺度［12］。

此外，都市区层面的柔性尺度调整也时有发生，如直接编制市域空间规划以协调市县矛盾。而刚性行政区划调整往往最直接，效果显著，所以市县矛盾多付诸行政区划调整。但行政区划调整也存在政府行政框架整合不完全、制度上路径依赖等问题［47］。