国家空间战略转型为城市区域发展

伴随“去中心化-再中心化”过程，空间层面的实践表现为国家空间选择性，即从“城市”到“城市区域”的治理尺度的重配。本质上，国家空间选择是国家选择性地赋予特定空间以相应的发展优先特权。其中，国家空间在狭义上指基于地域所建构的空间组织及其演变的地理表征；广义上是国家机构为管理社会关系和影响自身地理内涵所采用的领域化、地方化等形式的方法策略［10］。

改革开放至21世纪初，中央政府从“全国一盘棋”的国家空间选择转向重点发展大城市，如优先设置的经济特区与沿海开放城市［39］，旨在以此将城市作为经济发展的战略要点［40］。地方政府则以城市尺度为空间载体，以管理权力的下放为政策红利，积极发展地方经济，参与全球竞争。地方政府不断积累资本，实现企业型政府转向；空间上则急欲突破现状建成区，以土地财政为驱动，强化城市扩张［41］。同时，条状分割的行政体系决定了水平层面的城市之间各自为政，“行政区经济”与“地方主义”盛行［42］。由地方企业化发展导致的环境破坏、恶性竞争、重复建设等问题也随之而来。(www.xing528.com)

面对以上危机，中央政府调整了国家空间选择战略，进入以城市区域为主体的发展阶段（21世纪初至今）［1］。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中将城市群作为城乡区域发展的主导推动力［1］；2014年颁布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》聚焦于健康可持续、区域协调的城镇化发展［1］。因此，城市区域逐渐成为重要的国家空间选择。中央政府希望通过选择城市区域作为国家空间战略的载体达到促进经济发展和改进管制的双重目标，而地方政府则旨在通过城市区域的构建获得更多空间资源及提高城市竞争力。空间上，中央政府允许地方政府通过行政合并形成更大范围的都市区。但政策上，仅在空间规划上支持宏观城市区域的发展，并未下放实际权力以推进区域合作，反而另行建立具有一定行政权力的新区［42］。