改革开放后中国政治经济变迁：去中心化与再中心化的相伴相生

改革开放后，中国的政治经济经历了从改革前的“高度中心化”到“去中心化-再中心化”并存的转变，表现为中央政府对地方政府及市场与社会的权力下放与回收的过程［18，31］。中央与地方关系是国家治理的恒久主题。改革开放使得中央与地方关系发生重大转变。改革开放前中央财政赤字紧缩，国民经济的颓势亟待扭转［32］，经济全球化作为主流趋势，为中国摆脱计划经济的尾大不掉、资源浪费及效率低下等发展危机提供了重要契机。中央政府采取一系列经济社会体制改革，打破高度集中的体制桎梏，积极向地方政府及市场与社会“放权让利”［32］。在“去中心化”过程中，各级政府获得大量行政事权，包含财政、金融、项目审批和企业管理等［33］，中央与地方的权力结构发生本质转变。地方获得相对自由的经济发展空间，为外来企业在土地使用、税收、基础设施等方面提供优惠条件［34］。

然而“去中心化”并非意味着中央政府这一权力尺度的消解。为维持其治理权威，中央政府采取了一系列措施重塑权力，有显著的“再中心化”特征。一项权力的下放，必然伴随着后续的调适政策。如1988年土地管理改革，包括三个发展阶段：第一阶段是地方政府获得土地管理权，但同时受到垂直架构的土地部门监督管理；第二阶段是中央采用土地审批介入地方土地管理体系；第三阶段则通过自上而下的干部任免以“再中心化”实现权力监督［35］。此外，部分“权力下放”性政策也带有权力“再中心化”的特征，如近年来推行的国家级新区政策。一方面，中央通过营造新的空间尺度和下放部分权力，推动地方经济增长；另一方面，这些新区作为权力“飞地”引导国家权力向地方渗透并介入地方发展，强化了中央的治理权威与对地方的控制［36］。(www.xing528.com)

“去中心化”与“再中心化”是相伴相生的过程。在促进国民经济发展的背景下，中央政府通过“去中心化”的权力尺度下移使地方政府获得部分发展事权和政策优惠。同时，中央政府也构建“晋升锦标赛”［37］来刺激地方政府积极发展经济，并引发城市间对资本、劳动力、资源及政策优惠的有序或无序争夺。为此，中央政府制定了相关管制政策，既规制企业型政府引致的城市间无序竞争，也再塑中央政府在资源分配中的主导地位。权力的尺度框架是以中央政府为主导的，即一系列“体制回归”，权力在“条（部门）”与“块（行政区）”间的调配由中央政府统筹安排［38］。因此，“去中心化—再中心化”的权力尺度重构背后隐含着中央政府对“经济发展”和“治理权威”的双重诉求，决定了“去中心化-再中心化”持续动态的演变。