中国城市区域治理的尺度重构与政治经济逻辑

摘要　系统回顾西方尺度理论，尤其是尺度生产（尺度重构与尺度政治）理论，借此阐释中国城市区域治理形成的尺度逻辑。研究发现，中国城市区域包括城市群与都市区两个地理尺度；治理尺度是以行政权力为核心，形成自上而下的行政权力金字塔；治理尺度的动态重配以及与地理尺度相耦合的过程是中国城市区域治理的尺度建构的本质；改革开放后，中国宏观政治经济在“去中心化—再中心化”过程中持续动态调整；中国城市区域的产生是国家空间选择性的结果，来克服以城市为基础的资本积累模式的体制危机；城市群治理以柔性尺度重构为主，都市区治理以刚性尺度重构为主；城市区域内部产生复杂的主体间的尺度博弈。

关键词　尺度重构；尺度政治；城市区域；治理

1990年后，中国城市区域主义成为推动国家、区域与城市经济发展的主要地域空间模式。2000年开始，新一轮“城市群热”推动独立城市单元转向城镇群体组合（城市群）模式发展，借此重新寻求全球经济与城市体系下的资本再地化。2015年以来，以“长江中游城市群”“川渝城市群”“中原城市群”“粤港澳大湾区”等为代表的新一轮地域空间重构，既是改革开放后自上而下行政分权的制度产物，也是中央政府主导的国家竞争力提升的战略表征。此外，这些城市区域具有地理尺度的多样性，有省域范围内的，如“珠三角”及“中原城市群”，也有跨省联合的巨型城市区域，如“长三角”与“中三角”，更有跨越不同制度边界的，如“粤港澳大湾区”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（http://www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/con-tent_2640075.htm）中突出强调城市群是推动城镇化的主体形态［1］。2019年初颁布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（http://www.gov.cn/gongbao/con-tent/2019/content_5370836.htm）进一步标志着跨越不同制度边界的经济社会系统协同发展的深化［2］。由此可见，城市区域主义不仅是地理尺度的重构，也是社会政治经济关系的再安排。(www.xing528.com)

中国城市区域主义的政治经济逻辑，是当前人文地理学、城市经济学及城市政治学研究的热点问题。而“尺度”“尺度重构”“尺度政治”等理论成为解译中国城市区域治理的重要工具。Wu指出中国城市区域主义的产生是特定尺度生产的结果，即改革开放后行政分权导致地方经济增长的同时，在区域层面出现管制失灵，城市区域主义被用作克服管制失灵的危机管理策略［1］。同时，这一尺度生产的过程被描述为以中央政府主导的自上而下和以地方政府发起的自下而上的协同性尺度建构［3］。

借鉴西方尺度理论，本文从尺度重构的角度解释中国改革开放后行政权力运作的逻辑，即中央与地方权力动态调整与迁移。这一尺度逻辑有助于理解城市区域治理的相关要件，如地方政府发展主义（local state developmentalism）及城市区域主义（city-regionalism）等。进而，系统探究国家空间选择理论下中国城市区域的尺度逻辑，探索中央与地方间博弈的根源与历史演变及城市区域产生的国家战略意义。最后，借助尺度政治理论，剖析个案，探索不同区域尺度内，各主体间尺度博弈内涵及共同致力于创造的治理秩序。通过梳理中国城市区域治理的尺度逻辑，本研究旨在为中国城市区域发展及跨界合作提供理论与政策启示。