公共参与：中国城市治理研究新方向

在传统以政府为主要关注点的城市治理研究框架下，近些年国内研究开始逐步关注市场与公民社会的重要作用，尤其是公民意识觉醒下的公共参与问题研究，并集中于公共利益的界定与实现公共参与的途径两方面。

“公共利益（common good）”有别于“公众利益（public interests）”。根据学者梁鹤年的分析，此二者的差别来源于“共”与“众”之别，进而涉及东西方文化的差异，“小我”与“大我”的社会表现。“公众利益”是不同私利之间竞争妥协的结果，是纯政治性、制度化的产物。西方国家以私利为本，公利为用。而“公共利益”是服务于整体目的的理性追求，是“大我”。中国具有实现“大我”的现实基础与文化背景，运作上应以求同为本，存异为用［32］。基于此来理解公共利益似乎又过于虚无缥缈，经过长久“公”“私”利益之辩，有学者系统归纳了公共利益的属性，包括：①开发性与非排他性；②主观性与广泛性；③可变性与层次性三方面［33］。而公共利益的重要特征是具有社会分享性，即不同主体在社会分享过程中是无差异的。同时，公共利益的社会分享既有自愿的，又有强迫的［34］。2011年，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，中央政府以列举的形式对公共利益作出界定，排除了在实际操作中以公共利益为旗号的非法侵占等活动，提高实施层面的可操作性。然而，过于具体地限定公共利益的范围反而导致公共利益的界定更加模糊，内涵与外延的同时扩大在实际操作中难以实现。从历史上看，公共利益的界定应该伴随该国的经济社会发展的不同阶段，呈现动态且不断完善的过程。

公共参与实现路径上，国内学者日益聚焦于公民社会价值作用，逐步认识到公共参与只是治理的特定阶段与形式，有效的良性治理是臣属型与参与型的“公民文化”［35］。现阶段，我国社会公共参与组织培育尚不健全，单位参与、社区参与、社会组织参与均未占据主导地位，参与人数不足三分之一［36］。一方面，由于NGO组织受到体制、资金、人员等限制，公共参与只能在有限范围内发挥部分社会治理职责；另一方面，由于现状制度设计缺陷、监督主体地位及权限不平等等原因，公共参与机制在公共决策中甚至面临失效风险［37］。基于此，一批学者就如何促进参与路径展开讨论，罗小龙等依托自组织治理网络提出在城市规划管理体系中建立城市规划公众参与委员会组织，将民众、专家、行业代表、官员等按比例纳入［38］。孙施文基于公共参与主体随管理者及对参与本质理解的差别，从公共参与制度客体上提出程序性的制度设计，包括：使成员中每一分子自由表达意见、保持各意见之间的平等性、使不同意见汇聚为整体所接受的一致意见［39］。(www.xing528.com)

我国的治理研究继承、发扬西方传统治理研究的思路与方法，并结合我国行政管理体制，探索中国的特定治理内涵与模式。随着西方城市政治学与政治经济学的引入，近些年南京大学、中山大学、中国社科院等研究机构针对协作型治理、参与式规划的核心内涵展开一系列研究，表现为对公共参与实施路径的探索。