毛泽东的《论人民民主专政》直接指导了新中国政权组建工作

三、新政权的组建

中华人民共和国的成立，宣告了中国新民主主义革命的胜利，也标志着中国由半殖民地半封建社会真正步入了新民主主义社会。

新民主主义的理论构想是共产党领导的中国民主革命经历了两次历史性转折、由毛泽东在30年代末40年代初总结出来的。这一独具中国特色的著名理论指出，革命胜利后所要建立的既不是欧美式的资产阶级专政的资本主义社会，也不是苏联式的无产阶级专政的社会主义社会，而是一个由无产阶级领导的各革命阶级联合专政的新民主主义社会。当然，新民主主义社会是过渡性的社会形态，它的前途必然是社会主义。根据这一理论和当时的形势，1944年中国共产党明确地提出了结束国民党一党专政、成立民主联合政府的主张；1945年毛泽东又在中共七大上专门作了题为《论联合政府》的政治报告。就一定意义上说，正因为“联合政府”的主张深得民心，中共才得以在蒋介石发动的全面内战中迅速打败了国民党。

胜利前夕，毛泽东曾多次论述过如何组建新中国人民政权的问题。他在1948年9月的中共中央政治局会议上指出：“我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不仅仅是工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政。”“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会……不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等。”⁽²⁰⁾这里所说的新政权的性质和构成形式，指的就是新中国的国体和政体。两个多月后，毛泽东在为新华社撰写的1949年新年献辞中向全国人民承诺：即将成立的新中国的中央政府“是一个在中国共产党领导之下的、有各民主党派、各人民团体的适当代表人物参加的民主联合政府。”不久，斯大林的特使米高扬来华，毛泽东对其强调说：“我们中国共产党有一条成功的经验，那就是在各个时期一贯实行的统一战线。”“正因为此，我们要召开政治协商会议，成立联合政府。在这个政府里担任要职的，很多不是我们南征北战的共产党的有功将领，而是那些在艰难困苦的日子里，长期与共产党合作做出了贡献的有代表性的人物，他们中间，有国民党左派，有著名的民主党派领袖，有民族资产阶级的代表人物，有华侨资本家。少数民族中也有这类人物。因此，可以说，我们民主联合政府的组成，与苏联及东欧的社会主义国家组成形式有很大的不同。但是，这个政府的性质和宗旨，仍然是在共产党的领导下，走社会主义与共产主义道路。”⁽²¹⁾6月30日，毛泽东又发表了《论人民民主专政》的著名论文，直接指导了新政权的组建和新中国的建国工作。

中国共产党人关于新民主主义的理论构想和成立民主联合政府的承诺，在中国人民政治协商会议第一届全体会议所通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）和中华人民共和国中央人民政府的人员组成中得到了具体的体现。

《共同纲领》是一部新民主主义的建国纲领，在当时起着临时宪法的重大作用。其中规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”这就表明新中国是一个新民主主义国家，国体为工人阶级领导的各民主阶级的联合专政，而非“无产阶级专政”。《共同纲领》还规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生，各级人民代表大会选举各级人民政府。”“国家的最高权力机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”并规定各级政权机关一律实行民主集中制的原则。这又表明新中国的政体并不允许以党代政、个人高于集体⁽²²⁾。

《共同纲领》包括了中共的全部最低纲领，但却没有明确地把新民主主义向更高级的社会主义和共产主义这个发展前途写进去。其所以如此，正如周恩来指出的，是因为考虑到：“应该经过解释、宣传特别是实践来证明给全国人民看。只有全国人民在自己的实践中认识到这是惟一的最好的前途，才会真正承认它，并愿意全心全意为它而奋斗。”“现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。”⁽²³⁾刘少奇也说：“有些代表提议把中国社会主义的前途写进共同纲领中去，但是我们认为这还是不妥当的。因为要在中国采取相当严重的社会主义的步骤，还是相当长久的将来的事情。”“在中国采取社会主义的步骤，必须根据中国社会经济发展的实际需要和全国最大多数人民的要求。”⁽²⁴⁾由此可知，中共在当时确实要搞一段较长时期的新民主主义。后来由于种种原因，中共过早地放弃了《共同纲领》中的有关规定，急于跨入社会主义，给各项建设带来了一些新的问题。

1.中央人民政府的组建

建国初期，新民主主义国家的中央行政制度，即组织系统（见下页表1⁽²⁵⁾），具有明显的特点和过渡性质。

一是实行两级政府体制。根据人民政治协商会议通过的中央人民政府组织法的规定，在全国人民代表大会作为国家最高权力机关尚未经普选正式产生之前，中央人民政府委员会既主要行使全国人大的职能，又有决定整个国家施政方针等方面的职权，具有国家最高权力机关和最高行政机关的双重性质。中央人民政府组织法同时又规定，政务院为国家政务的最高执行机关，对下统一领导全国各地方人民政府的工作。这样，在中央一级就形成了中央人民政府下辖政务院的两级政府体制。

中央人民政府委员会由中国人民政治协商会议第一届全体会议选举的63名委员组成；毛泽东当选为中华人民共和国中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄（孙中山先生夫人、著名民主人士）、李济深（中国国民党革命委员会主席）、张澜（中国民主同盟主席）、高岗当选为副主席。

另外的56名委员有：陈毅、贺龙、李立三、林伯渠、叶剑英、何香凝、林彪、彭德怀、刘伯承、吴玉章、徐向前、彭真、薄一波、聂荣臻、周恩来、董必武、赛福鼎、饶漱石、陈嘉庚、罗荣桓、邓子恢、乌兰夫、徐特立、蔡畅、刘格平、马寅初、陈云、康生、林枫、马叙伦、郭沫若、张云逸、邓小平、高崇民、沈钧儒、沈雁冰、陈叔通、司徒美堂、李锡九、黄炎培、蔡廷锴、习仲勋、彭泽民、张治中、傅作义、李烛尘、李章达、章伯钧、程潜、张奚若、陈铭枢、谭平山、张难先、柳亚子、张东荪、龙云；其中非中共人士几乎占一半。

表1　中华人民共和国中央人民政府组织系统

除政务院外，中央人民政府委员会还下辖人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署，并设有中央人民政府办公厅。林伯渠当选为中央人民政府委员会秘书长。中央人民政府委员会任命周恩来为政务院总理兼外交部长，董必武、陈云、郭沫若（无党派民主人士，1958年重新加入中共）、黄炎培（中国民主建国会主任委员）为政务院副总理，李维汉为政务院秘书长；毛泽东为中央人民政府人民革命军事委员会主席，朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀、程潜（原国民党元老派、湖南省主席兼战区司令）为副主席，朱德为中国人民解放军总司令，徐向前为总参谋长；沈钧儒（民盟负责人之一）为最高人民法院院长，罗荣桓为最高人民检察署检察长。

二是政务院为国家政务的最高执行机关。这与后来国务院为国家最高行政机关是有所不同的。政务院的组成及其主要成员的人选，由中央人民政府委员会决定和任免。政务院向中央人民政府委员会负责并报告工作；在中央人民政府委员会闭会期间，则向中央人民政府委员会主席负责并报告工作。政务院下设部、会、署、行、院等部门，分管各项行政工作。在政务院与各部、会、署、行、院之间，设有3个指导性委员会（政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会），负责指导、联系有关部门的工作。同时还设有相当于指导性委员会一级的人民监察委员会，作为国家行政监察的最高机关。

政务院的总理、副总理、政务委员、秘书长、副秘书长共26人，非中共人士占14人；如15名政务委员中，就有谭平山、章伯钧、马叙伦、陈劭先、王昆仑、罗隆基、章乃器、劭力子、黄绍等非中共人士9人。在政务院所辖4个委员会和30个部、会、署、行、院副部级以上的人员中，非中共人士约占1／3，并且许多民主党派人士和无党派民主人士担任了正职。如郭沫若为文化教育委员会主任、中国科学院院长，谭平山（属中国农工民主党）为人民监察委员会主任，黄炎培为轻工业部部长，朱学范（属民革）为邮电部部长，章伯钧（属民盟、农工民主党）为交通部部长，李书城（原同盟会发起人之一，民主人士）为农业部部长，梁希（教授）为农垦部部长，傅作义（起义将领）为水利部部长，沈雁冰（著名作家，后重新加入中共）为文化部部长，马叙伦（属民盟、中国民主促进会）为教育部部长，李德全（属民革，冯玉祥夫人）为卫生部部长，史良（属民盟）为司法部部长，何香凝（属民革，廖仲恺夫人）为华侨事务委员会主任，胡愈之（民主人士，后恢复中共党籍）为出版总署署长。当时，他们都有职有权地独立负责各自领导部门里的工作。

上述中央人民政府的所有组织机构的人员组成和各部门负责人的确定，都经过了中国人民政治协商会议的充分讨论和协商。可以说，中央人民政府集中了中国共产党和各民主党派、人民团体、少数民族、国外华侨以及其他爱国民主分子的代表人物和专家学者，是名副其实的“民主联合政府”。它的建立，不仅兑现了共产党人许下的诺言，显示了中国共产党立党为公的宽广胸怀，而且由此正式形成了符合中国国情的中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。

三是采取中央集权与分区管理的方式。建国初期，为适应当时形势发展的需要，加强中央对各解放地区的集中统一领导，巩固人民政权，中央人民政府将全国分为6个大行政区，实行大行政区的行政区域管理体制。开始，在华北和东北两大行政区内设立人民政府，在西北、华东、中南、西南4大行政区内设立军政委员会，作为大行政区的政权机关。其中，华北人民政府早在1948年8月已经成立，以董必武为主席。1949年12月2日，中央人民政府委员会决定，任命高岗为东北人民政府主席，彭德怀、饶漱石、林彪、刘伯承分别为西北、华东、中南、西南军政委员会主席。1952年11月，中央人民政府又决定将大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会，代表中央人民政府领导、监督所辖省、市、自治区政府，贯彻中央政策，实施民主建政工作，进行各种社会改革运动，恢复和发展国民经济。直到1954年6月，为加强中央对省、市、自治区的直接领导，减少组织层次，中央人民政府乃决定撤销大行政区一级的行政机构。

需要指出，中华人民共和国的国家政体，是议行合一的政体。它通过民主集中制的原则以实现国家立法、司法、行政的统一。很明显，它不同于西方资本主义国家的三权分立制。这种议行合一的政体，来自于战争年代根据地和解放区政权建设的经验，是与我国的人民代表大会和人民政府都由人民选举并向人民负责相一致的。但在法制不健全的情况下，它缺乏行之有效的制约机制和监督机制，主要依靠执政党的良好作风提供保障。

2.地方各级人民政权的组建

随着各地旧政权的被摧毁，中央人民政府根据《共同纲领》的规定，立即领导各族人民建立地方的各级人民民主政权。(www.xing528.com)

地方政权的建立有一个逐步过渡、准备和完善的过程。在人民解放军初解放的地方，一律实施军事管制，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组成军事管制委员会。军管会是在战争尚未结束情况下首先建立的地方人民政权的特殊形式，具有强烈的军事色彩和临时过渡性。它的任务主要是肃清反革命残余势力，维护革命的社会秩序，建立中共党的组织和基本群众组织，恢复生产。军管时间的长短，一般根据各地的社会状况以及军管任务的完成情况而定。

在实行军事管制制度的同时或稍后，通过自上而下委任的方式，组建各级人民政府，并使权力逐步由军管会向人民政府转移。由于当时还不具备召开普选的人民代表大会的条件，因而决定先由群众团体推荐和军管会、政府邀请若干人士为各界代表，召开各级的各界人民代表会议（乡村称农民代表会议），作为引导人民参政议政的过渡形式，逐步代行人民代表大会的职权。在各界人民代表会议休会期间，设立协商委员会作为常设机构，以协助人民政府贯彻实施代表会议的决议。随着各方面条件的具备，经人民直接或间接选举的代表日渐增多，人民代表会议开始代行人民代表大会的职权，包括选举产生同级人民政府的负责人员。

从1950年1月起，在中央人民政府公布的地方各界人民代表会议组织通则和地方各级人民政府组织通则的指导下，全国各地掀起了民主建政的热潮。到1951年10月，即新中国成立两周年之际，全国28个省、8个相当于省的行署、154个市和2068个县中，有27个省、8个行署、146个市和2038个县召开了各界人民代表会议，其中有17个省、69个市、186个县的人民代表会议代行人民代表大会的职权，通过民主选举的办法产生了省、市、县人民政府的主席、副主席、市长、副市长、县长、副县长，以及人民政府的委员。在东北、华北等老解放区，人民直接选举的会议代表已达80%～90%。到1952年底，除台、港、澳地区外，全国所有的省、市、县、区、乡都召开了人民代表会议，省、市、县人民代表会议代行人民代表大会职权的已分别增至19个、85个、436个，绝大部分乡的人民政府委员会已由乡人民代表会议选举产生。从领导体制上看，建国初期虽然采取大一统的中央集权模式，不过当时的中央集权还没有达到后来那样高度集中的程度，地方的权力相对来说是比较广泛的。

在中央人民政府的领导下，新中国地方各级人民代表会议的召开和各级人民政府的建立，改变了旧中国分裂混乱的局面，实现了中国大陆真正意义上的统一，扩大了人民民主统一战线，加强了人民民主专政，巩固了人民革命成果，为经济恢复和大规模建设提供了可靠的保障。

3.实行民族区域自治

中国是一个统一的以汉族为主体的多民族国家。除汉族外，还有壮、蒙古、回、藏、维吾尔、苗、彝、布依、朝鲜、满等50多个少数民族。他们约占全国总人口的6%，居住面积约占全国总面积的60%，大部分在边疆地区。

在过去的岁月里，由于反动统治阶级实行民族歧视、民族隔离和民族压迫政策，我国各民族之间存在相当程度上的隔阂、对立和不平等；某些少数民族内部的矛盾和纠纷也时有发生。同时，各少数民族因种种原因，经济、社会、文化发展比较落后，有的尚处于刀耕火种、结绳记事的原始社会末期。如何正确地解决民族问题，是新中国面临的又一个重大问题。

中国共产党解决民族问题的一贯主张和基本政策就是实行民族平等和民族区域自治。早在抗日战争时期，陕甘宁边区就进行了建立蒙、回民族的自治政府的初步实践。1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中规定：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区。”1947年5月1日，内蒙古人民在中共领导下建立了省一级的内蒙古自治区（以乌兰夫为自治区政府主席）。这就为解放后进一步在全国推行民族区域自治树立了成功的榜样。

筹建新中国的中国人民政治协商会议第一届全体会议（代行全国人民代表大会职权），不仅有10多个少数民族的代表出席，而且会议通过的《共同纲领》还明确规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助……反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”从而以国家立法的形式将民族平等和民族区域自治的基本政策和根本制度正式确定下来。

为了增进了解，沟通感情，中央人民政府从1950年起先后派出四个少数民族访问团到西南、西北、中南、东北、内蒙古等地访问少数民族。各少数民族也派出参观团到北京等地参观访问，并应邀参加国庆观礼。1951年5月，政务院发出指示，要求对历史上遗留下来的带有歧视和侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联等必须禁止、更改、封存或收管。

1952年8月，中央人民政府发布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《民族区域自治实施纲要》），对民族区域自治的实施、原则、办法和少数民族享有的自治权利作了具体的规定。在《共同纲领》和《民族区域自治实施纲要》的指导下，陆续建立了一大批民族自治区域。当时就其辖区的行政地位而言，分为相当于省，介于省与县之间，相当于县、区、乡等五种形式，但都一律称为自治区。到1953年3月，全国建立了相当于县级和县级以上的民族自治区共47个，如桂西壮族自治区、西康省藏族自治区、云南省西双版纳傣族自治区、延边朝鲜族自治区、海南苗族黎族自治区等。另有宁夏回族、甘肃回族、新疆维吾尔族等地的自治区也在筹建中。

实行民族区域自治制度，使少数民族根据本民族的特点自己管理自己的内部事务，保证了他们在国内的平等地位，调动了他们建设祖国的积极性，加快了少数民族地区的经济文化发展，对祖国的统一和各民族的团结具有重要意义。

4.人民团体和基层群众组织

在新中国成立前夕，一些人民团体已经恢复、统一或建立。这些人民团体主要有：中华全国总工会，由中共中央政治局委员、书记处书记刘少奇任总工会执行委员会名誉主席，以陈云为主席，李立三为副主席、党组书记，朱学范（属民革）为副主席，刘宁一为副主席、党组副书记；中国新民主主义青年团，由中共中央政治局委员、书记处书记任弼时任团中央委员会名誉主席，中央常务委员会名誉会长，书记冯文彬，副书记廖承志、蒋南翔。1952年设立团中央书记处，书记有冯文彬、廖承志、蒋南翔、李昌、荣高棠、宋一平；中华全国学生联合会，主席谢邦定；中华全国民主青年联合总会，主席廖承志；中华全国民主妇女联合会由何香凝任名誉主席，主席蔡畅，副主席邓颖超、李德全、许广平（属中国民主促进会，鲁迅夫人）；中华全国文学艺术界联合会，主席郭沫若，副主席茅盾（沈雁冰）、周扬。在中共的领导下，这些团体既是群众自己教育自己的学校，又是党和政府联系各界群众的桥梁和纽带，真正成了人民民主政权的坚实基础和有力支柱。它们对于推进各种政治运动、民主改革和经济文化建设发挥了极其巨大的作用。不过发展到后来，它们的独立性日渐薄弱，且滋长了一种机关化、行政化作风，难于正确反映自己所代表的群众的意愿。同时需要指出，从新民主主义青年团、民主青联、民主妇联等的名称来看，中共的初衷确实是要搞一段较长时期的新民主主义，而并不急于过早地跨入社会主义。

除了上述的人民团体外，建国后还成立了广泛的基层群众组织。如在农村土地改革运动中，农民普遍建立了自己的组织——农民协会。1950年7月14日政务院第41次会议通过了《农民协会组织通则》。它规定农会是农村中土改的合法执行机关，其任务是团结雇农、贫农、中农及农村中一切反封建的分子，遵照人民政府的政策法令进行土改并组织生产，保障农民经济利益和政治权利。与此同时，在农村还普遍建立了农民的武装组织——民兵。农会和民兵对于巩固新生的政权和完成土改，其意义非同寻常。再如在城市，1952年开始建立街道基础上的居民委员会，到1954年基本定型。居委会的职能是：向街道居民宣传执政党和政府的政策与法令；协助公安机关维护街道治安，向政府反映居民的思想情况及活动；调解、处理邻里之间和家庭内部的纠纷，帮助困难家庭提供社会救济；组织居民开展文化和娱乐活动等。

正是通过以上各种人民团体和基层群众组织，中共将广大人民置于自己的领导之下。尤其是农民协会和城市居委会的建立，更使党的领导深入到最基层的各个角落。这样，党的每一个号召、每一项政策，政府的各种法令，都能从上到下迅速地得到贯彻，从而有效地巩固了人民民主政权。

5.党是真正的权力中心

权力关系是一种普遍的社会现象，无需讳言。新中国在建立和巩固人民民主专政的国家政权的过程中，逐步形成了国家权力机构的三大组织系统，即国家立法权力系统（全国和地方各级人民代表大会，建国初期其职权由中国人民政治协商会议和地方各级人民代表会议代行）、国家行政权力系统（中央和地方各级人民政府）、中共党的领导权力系统（中共中央和地方各级党委，以及国家机关中的党委和党组）。与此同时也逐步确立了领导、管理国家事务的一系列原则、方式和制度，如在国家事务中实行党的一元化领导的原则，即统一领导党政军民工作；各级国家机关设立党委制和党组制；重大司法案件的党内审批制度；分口领导方式和纵横双重领导方式等。除了国家机关外，中共还在全国所有的部门，包括军队、企事业单位、人民团体、群众组织、学校、城乡普遍建立了党的组织。由此，中国共产党加强了自己在各个方面的领导作用。事实表明，中共由在野党变为执政党后，已成为领导新中国的核心力量，是国家真正的权力中心。

建国初期开始形成的这种领导体制，基本上沿用了战争年代政权建设的经验，在许多方面也采用了苏联的一些做法，大体上可以概括为党的一元化领导的集权制模式。这种模式对于推动国民经济恢复、完成各项民主改革、快速向社会主义跨越是卓有成效的。但同时也存在不少问题，其中有些问题在以后相当长时期内都没有得到有效解决，成为我国政治体制尤其是领导体制产生严重缺陷和弊病的重要因素。