人性化执法”：基于依法治国的社会趋势和共同愿望

论人性化执法^[1]

2004年3月，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定：“国家尊重和保障人权。”这一规定为我国人权保障制度的完善和公民对权利的享有开辟了新的境界，意味着在国家与人关系上，国家决不把人作为客体和手段，而将人作为主体和目的，尊重、保障和实现人的权利。将宪法的这一规定转化为实践，人性化执法就成为必要和必然。人性化执法既坚持合法性原则，又坚持人权原则、人道原则，使法律的秩序价值和人性价值在现实中得到统一，因而对于实现“国家尊重和保障人权”的宪法规定具有关键意义。目前，人性化执法成为我国社会的主流话语之一。消除执法中的非人性化现象，完善人性化执法，更好地保障人权，既是我国执法部门致力的工作，也是理论界探讨的一个主题。

一

当代中国正处于社会转型时期，这是一个从传统人治社会转向现代法治社会的时期，这是一个自然经济社会转向市场经济社会的时期，这是一个从权力主宰一切的社会转向权利主导一切的社会的时期。在这样的时期，新的思想、新的制度、新的行动不断涌现。在这些新生事物中，人性化执法成为人们关注的一个焦点。

所谓人性化执法，是指在执法过程中执法者遵循法律的具体规定，在尊重当事人合法权利的前提下，依据正当的程序进行非歧视的、理性化的执法活动，它集中表现为人文关怀，表现为理解、宽容、尊重、关爱，“绝不是把人从有理性的动物变成畜牲或傀儡，而是使人有保障地发展他们的心身，没有拘束地运用他们的理智;既不表示憎恨、愤怒或欺骗，也不用嫉妒、不公正的眼加以监督”^[2]。人性化执法所制裁、打击的是违反法律规定的行为，对当事人依法享有的权利、对当事人作为“人”的基本需要和利益予以尊重、保护，它将法律的教育功能与惩罚功能结合起来，最大限度地追求执法公正与执法效果的统一。

人性化执法是基于人作为人应当生存和发展的人道主义理念和人作为人的权利应当受到尊重和保障的人权思想而产生和发展起来的。早在文艺复兴时期，人文主义学者对人和人道的颂扬，对神道和封建特权的讨伐，就已经蕴涵着人性化执法的理想。近代的启蒙思想家将人文主义思想发扬光大，他们以人性为出发点，以人权(自然权利)作为探讨国家和政府的基础，以理性作为审核一切事物存在的依据——“一切都必须在理性的法庭面前为自己的存在作辩护或者放弃存在的权利”^[3]，执法也不例外，也要在理性的法庭面前审视自己的合理性和正当性。法律不是神的启示，不是君主的意志，而是人的理性的产物，是人为了保护其生命、自由、财产等权利而订立的契约，因此执法不应该成为压迫人的异己力量，而应该成为满足人的需要、实现人的价值的根本保障。然而，封建法制是维护君权或神权的工具，刑罚残酷，野蛮擅断，严重侵害人权，因而它是非人性的、非正义的，必须“放弃自己存在的权利”——“野蛮、腐朽而又绵延千年的封建法律制度的冰山，在它的光芒的照射下，一朝融解”^[4]，进步的、文明的人性化执法取而代之成为历史的必然。随着资产阶级政权的建立，人性化执法走出学者的书斋，进入实践领域。

人性化执法表达了人类对自身命运的关怀和对美好生活的向往，因此“它并不会随着古典学派远去的背影而被人遗忘，也不会因为实证学派对它的解构而消亡”^[5]。随着人类文明的发展，人性化执法的影响不断扩大，逐渐成为世界性潮流，成为世界人民的共同愿望。1959年在印度召开的国际法学家会议通过的《德里宣言》对法治原则的概括中就包含着人性化执法思想：立法机关的职能在于创设和维护使每个人保持“人类尊严”的各种条件;不仅要为制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人民具有充分的社会和经济生活条件;司法独立和律师自由。

在我国，虽然新中国成立以来特别是党的十一届三中全会以来，在执法实践中有一些人性化做法，但直到新的世纪，人性化执法的概念才被明确提出。它不是思想家们在空洞的逻辑推演中的意外发现，也不是政治家们毫无依据的奇思妙想，“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系”^[6]。我国的人性化执法是执法为民的基本要求，根源于法治国家建设的实践，立足于消除现实中侵害人权的非人性化执法现象。

人性化执法是执法为民的基本要求。执法为民是我国执法机关的人民性决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会，行政机关、司法机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。可见，在我国，执法机关是人民的执法机关，执法人员是人民的“公仆”。由此出发，执法必须以民为根、以民为本、以人民利益为依归，其宗旨要为民，其理念要安民，其作风要亲民。然而，执法又以国家暴力机器为后盾，如果失去人性化内涵，它就可能陷入任性与专断，甚至将以其赤裸裸的国家强制成为暴政的象征，成为侵害人民利益的异己力量。人性化执法以人权和人道为原则，将人文关怀具体化，“知民情、察民意、体民忧、护民安、保民利”，从而实现执法为民。

人性化执法根源于依法治国的伟大实践。依法治国不是一项简单的行动，而是内涵着丰富的人文意蕴，如秩序、正义、效益、人权等，其中人权是最重要、最核心的价值。从实践看，实施依法治国方略，建立一定的政治制度，维护一定的社会秩序，促进社会经济、政治和文化的发展，保障社会正义，其根本目的在于不断丰富并实现人权，提高人在政治和社会关系中的地位，实现人自身的解放。依法治国的人文意蕴既要求人性化立法，更要求人性化执法，因为执法是依法治国的中心环节。不具有人性化内容、不注重人文关怀，执法必定走向野蛮擅断，严重侵犯人权，导致法律信仰危机，破坏法治的根基，因为“法治表达或者主要表达了社会公众对法的一种神圣的法律情感。这种法律情感的形成不是靠法律的严酷与冷峻，也不是靠外力的强迫、压制与威胁——它们只能使社会公众产生敬畏感而没有神圣性——这种神圣的法律情感是社会公众出自内心的对法的真诚信仰”^[7]。只有实施人性化执法，从人的现实生活出发，把人当成人，以人的标准对待人，尊重人的需要，促进人的全面发展，才能让公民在领略法律所带来的威严与神圣的同时，享受到法律所固有的“温情”与“体恤”，从而不仅感召违法者，使之去恶从善，而且得到社会公众的内心认同，心悦诚服之，依法治国由此获得强大的主体力量。

当前，我国执法状况在总体上是好的，但是也存在着不尽如人意的方面。长期以来，我们将执法建立在“人性恶”的基础上，只重视执法对人性的矫正与鞭挞，忽视它对人性的肯定和张扬，因而失之偏颇，往往以硬、冷、暴的形象展示于人;由于将执法视为国家权力的象征，人权处于执法的边缘而未能进入它的中心，因而难以步出任性与专断的樊笼，权力侵犯权利的现象时有发生。文明的执法理念与落后的执法行为之间的反差警示人们：如果长此以往，不仅公民权利得不到保障，而且法治国家将成为空想。正是在对我国执法现状进行反思的基础上，人性化执法被提出来。施行人性化执法就是要改掉以往执法的“生硬冷酷”的“老面孔”，给予相关公民更多柔性的“人文关爱”，尊重公民的人格、维护其正当权益、体恤其自然需求、顾及其基本生活、保障和实现其基本权利。

二

人性化执法是一种文明的执法方式，它以人为主体和目的，以人权和人道为基本原则，要求每一个人被善待、其内在价值受尊重，每一个人获得必要的生活条件、享有基本的生存保障。人权原则和人道原则使人性化执法克服其他执法片面强调规则治理、秩序价值和抑制人性之“恶”等局限性而形成自己独特内容和特征：不仅是规则治理，而且是对个体生命的关爱、对人的价值和尊严尊重和对人的权利的保障;不仅从人的社会性出发，而且从人的生物性出发，注重对人的心灵的感化和净化;不仅重视普通人的价值，而且关注违法犯罪者的价值——个人即使犯下严重罪行也不丧失内在价值和社会价值，处罚机关负有为其恢复至正常状态下而工作的义务;不仅保障人的权利，而且给人以人道主义关怀。离开人权原则和人道原则，人性化执法就是一句空话。

人权是人作为人应该享有的权利，是一个人为满足其生存和发展需要而应当享有的权利。人权对人具有极为重要的意义——失去人权就意味着失去做人的资格。人权对人所具有的重要意义要求保障和实现人权。自近代以来，人权成为宪政建设的主题，人权与宪政的结合，是近、现代政治的显著特征。现代国家大都在宪法中确认了基本人权原则，但基本人权原则不能仅仅停留在纸面上，还必须贯彻在行动中。将人权作为执法的基本原则，人性化执法成为必要和必然。

将人权作为执法的基本原则，人性化执法成为必要。这种必要性在于人性化执法是人权实现的根本条件。众所周知，人权有三种形态，即应有权利(道德权利)、法律权利和实在权利，这三种权利具有不同的价值：人权作为应有权利为立法提供了指导，而人权作为法律权利是人权由观念到现实的转化的第一步，只有将法律权利转化为实在权利，人权才能被公民真正地享有，人权才能切实实现。在从应有权利过渡到实在权利的过程中，即在人权的实现过程中，执法具有根本作用，如果说立法为人权的实现提供了一种可能性与资格，那么执法为人权的实现提供了现实性和保障。然而，实践已经证明，执法并不必然保障人权实现。非人性化执法不仅不能保障人权，反而造成对公民权利的侵害——刑讯逼供、游街示众、超期羁押，这些发生在并不遥远的过去、即使在今天也没有绝迹的非人性化执法事件，严重侵犯了当事人的健康权、人格尊严权、人身自由权等权利。只有人性化执法才是人权实现的根本保障，才能使人们切实地享有人权，因为人性化执法以人为本，以人为主体和目的，依据法律设定的程序和方式运作执法权，从而能有效地防止执法权的滥用而导致对公民合法权益的侵害，能有效地“保证政府权力受到控制，以便政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值”^[8](在这些价值中，当然包括人权)。

将人权作为执法的基本原则，人性化执法成为必然。这种必然性表现在三个方面：(1)人权是基于人的需要、人的利益而产生的，“人权是人实现利益的手段，并且是最可靠最有效的手段”^[9]。以人权为原则，执法必然人性化，给人以人文关爱，关注人的欲望、人的需要、人的利益。(2)人权是人性化执法的应有之义，“人性化执法一个最基本的含义就是执法者的权力是受制约与监督的，它的底线是每一个公民的合法权利。非经法院审判定罪，任何人都不应该被视为罪犯，都应受到平等对待。即使面对罪犯，也应该尊重他的人格和法定权利”^[10]。(3)人权是人性化执法的重要保障。人权为执法权的运作设置边界，保证执法公正、文明，防止执法权异化而导致恶政。正如一些学者所指出的：“公共权力如果为人权而设、为人权而运作，便可避免恶政。人权的主流精神始终是防止和抵抗公权力走向恶政。”^[11]相反，执法行为如果超越人权设置的边界，必然造成公众不幸和政府腐败，“不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因”^[12]，这一点早在1789年法国《人权与公民权利宣言》中就已载明。

人性化执法不仅以人权为基本原则，而且以人道为基本原则。所谓人道，是指以人为中心和目的、把人本身当做最高价值从而把任何人都首先当做人来关爱和善待的价值理念、思想体系和行为模式，正视人的需要和本能，珍重人的尊严和价值，以同情、友善、理解、宽容为基本表征。人道早期寄生于宗教思想之中，但神治和人治不仅没有实现宗教的人道理想，反而导致对人性的摧残和人的价值的践踏。人类对人性关怀和人道待遇的渴望，引发了人文主义学者和近代启蒙思想家的人道理念，催生了理性主义法治思想。资本主义制度的建立和发展，使人道走出学者的书斋，成为法治实践的原则，带来了人性化执法的曙光。随着文明的发展和进步，人道在今天已经成为全人类共同追求的价值目标，人性化执法将它作为基本原则。

坚持人道原则，是人性化执法的基本要求。人性化执法立足于人性，而人性的基本要求是人道待遇，是人类基于良知而在行动中表现出善良与仁爱。传统的执法建立在“人性恶”的基础上，这种执法具有片面性，它“虽然有助于遏止人性趋‘恶’，但由于过分强调对恶的人性矫治的必要，疏忽了对善良人性的鼓励，尤其是忽视了法治所应当确立的人道价值目标”^[13]。其实，人性是复杂的，人在现实中“既作为对社会存在的直观和现实享受而存在，又作为人的生命表现的总体而存在”^[14]，既有“食色性”等自然需要，又有“名权位”等社会需要，既有感情、欲望等非理性因素以及由此引发的攻击、侵略、嫉恨等兽性，又有理性、意志等理性因素以及由此产生恻隐、羞耻、感恩等善性。人性化执法克服了传统执法的片面性，它建立在对人性科学认知的基础上，正视现实的人性冲突，以人的标准对待人，不对人们提出人性所不能承受的苛求，在对人性缺陷进行制度性弥补的同时对人性中善的因素给予肯定与张扬，既防止人性“趋恶”，也鼓励人性“向善”。

人道原则在人性化执法中有多方面表现：既给予守法者浓情关怀，又给违法者友善和仁爱、保障犯罪嫌疑人和罪犯的人道待遇的权利;既关爱人类个体生命、维护人类个体的生存空间，又关注人类个体所享有的尊严、荣誉、人格等;既同情和扶助弱者——关心他们的身体健康、帮助他们解决实际困难，又珍视重视人的价值——“不得无故杀人”、“不得侮辱他人”的规范在任何时候都应遵守，禁止残酷的、不人道的、贬低人格的待遇。其中，对犯罪嫌疑人和罪犯的人道待遇具有特别重要的意义，正如有人指出的：“考察一个国家对于公民权利的保障状况，首先要看这个国家对于处于相对弱势的公民权利的保障。受到刑事追究的犯罪嫌疑人和正在受到刑罚处罚的服刑人员相对处于一个更加弱势的地位，对于他们权利的保障如何，不仅体现了一个国家的司法文明程度，更体现了一个国家实现刑罚之目的。”目前，我国《宪法》、《刑法》、《监狱法》以及我国加入的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》都有关于对犯罪嫌疑人人道待遇的规定，包括被告人的人格尊严不受侵犯、保证被告人的身体待遇和完整、有病得到及时救治、改良监狱、保障被告人的基本生活、减少和控制死刑的适用、不得法外定罪和法外用刑、在合理期限内受到审判或者释放，等等。对每一个被告人而言，不管他是否实施了犯罪，也不管他的罪行有多大，他都有权得到人道待遇。

三

人性化执法已经成为各地执法部门的共识，各地执法部门采取灵活多样的方式彰显人性化执法的人文内涵，人性化执法成为我国法治建设中一道亮丽的风景。然而，也应看到，执法中也存在着非人性化现象，如刑讯逼供、滥用强制措施、超期羁押，对群众的求助要求，态度冷淡、推诿、拖延，弄权渎职等，这些现象侵害了公民合法权益，阻滞了法治建设的前进步伐，必须加以消除。消除执法中的非人性化现象，全面实施人性化执法，不是一项简单的工作，需要从多方面入手，做出长期而艰苦的努力。

首先要完善人性化立法。立法在这里是广义的，是指从中央到地方一切国家机关制定和变更规范性文件的活动。立法有重要意义，“国无法而不治，民无法而不立”，这是被历史反复证明了的道理。就人性化执法而言，人性化立法是前提和基础，只有所执之“法”具有人性化内容，其诉求的价值观念以及法律秩序合乎人道，有助于人的生存和发展，执法的人性化关怀才有依据和保障。对此，有学者指出：“当出于怜悯，将弃婴抱回家，倾之心力予以抚养，最终却因‘违法’而不受保障，谁还愿去救助那些因遭遗弃行将夭折的小生命？所以，立法之初，特别是制定关切民生、人权的法律时，应该多考虑人性既有‘私’的一面，又有‘公’的一面，法的价值诉求既有秩序的稳定性，又有秩序的人道性。”^[15]

人性化立法将法律的规则性与法律的价值性统一起来。法律具有规则性，它是国家制定或认可的具体规定权利义务及法律后果的行为准则，通过国家强制力保障实施，通过告诉人们哪些行为可以做、哪些行为禁止做、哪些行为必须做而规范人们的行为。法律的规则性表明“法律恰恰是免除一切情欲影响的神祗和理智的体现”^[16]，但并不意味着法律不通人性、不近人情。法律既是一种规则体系，又是一种价值体系。作为一种价值体系，法律“旨在满足人类对于公平正义、仁爱诚信的永恒价值诉求，将安全、自由、平等、人权和民主与宽容等世道人心的常识、常理与常情，熔铸为规则之身”。可见，法律“不仅包含着人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰”^[17]，这样的法律为人性化执法提供法律依据，而且将保持长久的生命力。

盘点近年来的中国立法，可以发现，保障个人权利和尊严已经成为立法关注的焦点，一系列具有人性化内容的规定纷纷出台。公安部发布《公安机关办理行政案件程序规定》，首次在公安执法程序中明确排斥非法证据的效力;陕西省人大常委会通过了关于《修改〈陕西省社会治安综合治理条理〉的决定》，规定凡是公民同犯罪分子作斗争而负伤、致残的，由负伤、致残人员所在单位或者当地政府负责安排医疗、劳动和生活;新的《税收征管法实施细则》规定，执法部门在采取保全或强制措施时，不得查封、扣押纳税人及其所抚养家属维持生活的住房和用品;新的宪法修正案规定：国家尊重和保障人权……这些规定使人性化执法基本上“有法可依”。但是，不能到此止步，还必须进一步完善人性化立法。要在地方立法成熟的基础上将其转化为全国性的法律规定，要使人权原则、人道原则不仅成为宪法的基本原则，而且转化为民法、刑罚、诉讼法等法律的具体内容。只有当人性化立法达到比较完善的状况、并且当人性化的法律规定转化为每一个执法者的执法行为的时候，才可以说中国进入了人性化的法治时代。

其次要实现人性化执法的“刚柔相济”。人性化执法必须具有执法的刚性，即必须严格按照法律规定办事，对于违法犯罪行为，“罚它没商量”，只有这样，才能保障法律的威慑力进而保障法律的至上权威。人性化执法如果缺乏执法的刚性，则必将失去其应有的权威，一些人就会无视法律规定追求自我私利而发生堕落，造成对社会秩序的破坏。(www.xing528.com)

但是，人性化执法的权威不但体现在其威慑力上，更体现在其感召力上。现代法治的价值取向是“以人为本”，在不违反法律具体规定的全体下，法律的执行可以采取一些灵活的方式，以此体现法律的人文关怀。北京市海淀区公安分局在治安处罚以外运用公开调解程序，南京等地的执法者积极试行“未成年人避开制”，深圳等地的执法者试行在给犯罪嫌疑人戴上手铐的同时，还在外面加上一个手铐罩，使其在熟人面前留点面子;杭州市交警对确有紧急事由的违章车辆如婚丧车辆、载有急救病人的车辆等，优先放行，事后再做处理……这些充满人文关怀的执法方式，感动了许许多多的百姓，被人比喻为“如庭前迟桂般养眼怡人”^[18]。

当然，人性化执法的“柔”有一个“度”的问题，人文的关怀不能滥用。有学者说得好：“每一个人应该具有一种内在的自我价值，即一种独立的自主价值。这不应该理解为极端的个人主义，这种个人主义可以导致一种完全的自我中心说，从而反过来导致无人格的集体主义。在责任和信念方面的个人自由，必须用宽容的态度加以承认，但这绝不是说人们可以利用自由来做不道德的事，或从事暴力和犯罪活动，从而践踏人类的秩序。”^[19]人性化执法不是要拿原则做交易，不是要牺牲法律的尊严，不是要纵容违法犯罪行为。对于违法犯罪行为，人性化执法必定依据法律规定予以制裁，做到“有法必依、执法必严、违法必纠”。在执法中，“罚不当罚”是错误的，“当罚不罚”同样是不正确的。假如滥用人文关怀，包庇、纵然违法犯罪行为，这样的执法就人性化执法的异化，就是非人性化执法。

再次要更新执法观念，树立文明的执法理念。思想是行动的指南，只有进步的思想才会产生的进步的行动，人性化执法要求有文明的执法理念。然而，在现实中，尽管社会主义市场经济的发展、社会主义政治文明的进步，为执法者带来了执法为民、法律平等、以人为本等全新的思想，但由于传统文化的积淀，一些执法者头脑中还残留着些许陈旧的观念，将人作为手段而不是目的，主张国家权力为本、国家利益至上，轻视个人权利和个人利益。法律工具主义影响是如此深远，以至即使普通民众也对“执法如山、铁面无私、法不容情、高举‘达摩克利斯之剑’”等语词耳熟能详。以这样的观念为指导，执法就成为毫无人情味的、冷冰冰的国家强制，权力侵犯权利的现象时常发生。一些执法者随意抓人，甚至搞刑讯逼供，轻视、甚至随意限制和剥夺法律赋予当事人、行政处罚相对人以及犯罪嫌疑人的合法权利等，一个重要原因就在于缺乏文明的执法理念。

实行人性化执法，必须更新执法观念，树立文明的执法理念。第一，转变“人”的观念，提倡人文关怀。执法者应将过去颠倒了的关系重新颠倒过来，确立“人是目的而不是手段”的理念，在执法中以人为目的，保护个人的权利，尊重个人人格，满足个人基本需要。第二，摒弃“权力本位”观念，确立“权利本位”思想。执法者应正确处理国家与公民、权力与权利的关系，坚持以民为本，做到“权(力)为民所使、情为民所系、利为民所谋”，合理、合法地使用权力，保障公民权利。第三，用法律人文主义取代法律工具主义。法律工具主义忽视了法律的人文价值意蕴，与人性化执法不相适应。与人性化执法相适应的是法律人文主义，因为它重视法律在保障人权、实现人的价值方面的作用，把人权视为法律的终极价值，把法律当做实现人权的根本保障。

【注释】

[1]本文刊载于《华中科技大学学报·社会科学版》2004年5月，系李龙教授与其博士生杜晓成合著。

[2]斯宾诺莎：《神学政治论》，商务印书馆1963年版，第272页。

[3]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第719页。

[4]张宏生、谷春德：《西方法律思想史》，北京大学出版社1992年版，第206页。

[5]李峰：《对刑法正当性的诘问》，载《上海市政法管理干部学院学报》2001年第2期。

[6]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第32页。

[7]姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。

[8]［英］维尔M J C：《宪政与分权》，三联书店1997年版，第1页。

[9]张文显：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第97页。

[10]晓来：《关注南京人性化执法》，载《东方卫报》2003年9月11日。

[11]张文显：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第97页。

[12]中国人民大学法律系国家法教研室、资料室：《中外宪法选编》，人民出版社1982年版，第279页。

[13]叶才勇：《论法治与人性的关系》，载《政法论丛》2003年第3期。

[14]马克思：《1844年经济学哲学手稿》，人民出版社1979年版，第80页。

[15]叶才勇：《论法治与人性的关系》，载《政法论丛》2003年第3期。

[16]刘海琦：《人性化执法：感化与宽容》，中国普法网，http：//www.legalinfo.gov.cn，2004-2-18.

[17]［古希腊］亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1983年版，第163页。

[18]［美］哈罗德·J.伯尔曼：《法律与宗教》，三联书店1991年版，第28页。

[19]田小雨：《执法呼唤人性化》，《上海法制报》2002年12月6日。