古代官制演变：从内史到三公

汉朝的制度，大概是沿袭秦朝；秦朝的制度，又沿袭三代以前。这种制度，虽未必有什么精意存乎其间，然而去古还近，大概积弊是一天深一天的。制度是一层层地，不管理论堆积起来的；所以愈到后世，愈不切于事实，愈不合于理论。秦汉的制度，确有优于后世之处；况且后世的制度，又都是沿袭秦汉而渐变的，不明秦汉的制度，就连后世制度的真相也不能明白，所以研究秦汉时代的制度颇为紧要。

变封建为郡县是从秦朝起的，咱们现在就从秦汉时代的官制讲起。

秦和西汉，中央政府最高的官是丞相，或称相国。有时仅置一人，有时分置左右丞相。后汉则以太尉（天公），司徒（人公），司空（地公），分部九卿，称为三公，是用古代三公、九卿的官制（参看第一篇第八章第三节）。太尉在前汉，为中央政府最高的武职，和丞相对掌文武，仿佛像宋朝的二府。此外又有御史大夫，掌副丞相。前汉的宰相，往往从御史大夫递升。这三种，都是中央政府最高的官。

此外又有太常（秦名奉常），掌宗庙礼仪；光禄勋（秦名郎中今），掌宫殿掖户；卫尉，掌宫门卫屯兵；太仆，掌舆马；廷尉（中间曾改名大理），掌刑辟；大鸿胪（本名典客，又曾改名大行令。又有典属国一官并入），掌诸归义蛮夷；宗正，掌亲属；大司农（本名治粟内史），掌谷货；少府，掌山泽之税，谓之九寺六卿，是中央政府分掌庶务的。

带兵的官，通称校尉。而司隶校尉，主督察大奸，兼有警察的性质，权最重（带北军的中尉，主徼循京师，后改为执金吾）。

治京师的官，秦朝称为内史。汉景帝时，分置左内史。武帝时，改内史为京兆尹，左内史为左冯翊，又把向来的都尉，改为右扶风，分治内史的右地。京兆尹、左冯翊、右扶风，谓之三辅。后汉时，改京兆尹为河南尹。(www.xing528.com)

外官仍分郡县两级。郡有太守，县的户数，在一万以上的称为令，不满一万户的为长，其下都有丞、尉。十里一亭，有长；十亭一乡，乡有三老、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼掌徼循，禁盗贼（列侯所食的县，唤做“国”。皇太后、皇后、公主所食的唤做“邑”。有蛮夷的唤做“道”）。

秦朝又有一种监御史，是中央政府派他出去监郡的。汉朝省去这个官，由丞相派史出去“刺郡”。武帝时，把天下分做十三部，十二部各置刺史，一部属司隶校尉。——以六条督察所部（一、强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二、二千石不奉诏书，遵承典制，背公向私，侵渔百姓，聚敛为奸。三、二千石不恤疑赦，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥戮黎民，为百姓所嫉，山崩石裂，妖详讹言。四、二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五、二千石子弟，怙恃荣势，请托所监。六、二千石远公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令）。出于六条以外的，便不问；往来巡行，并无一定的治所。后汉以后，权渐重而位亦渐尊。然而还不过是中央政府派出去的督察之官。这时候的郡，什么事情都和中央政府直接。所以秦汉时代，实在是个“两级制”。到灵帝中平五年（公元188年），因各处纷纷盗起，列郡不能镇压，改刺史为州牧；简九卿等官，出去充任，于是其权大重；而中央政府，又不久解纽，诸州牧各自据土，纷纷占据地盘，就俨然变做三级制了。

爵分二十级：（一）公士，（二）上造，（三）簪袅，（四）不更，（五）大夫，（六）官大夫，（七）公大夫，（八）公乘，（九）五大夫，（十）左庶长，（十一）右庶长，（十二）左更，（十三）中更，（十四）右更，（十五）少上造，（十六）大上造，（十七）驷车庶长，（十八）大庶长，（十九）关内侯，（二十）彻侯（后来因避汉武帝的讳，改为通侯），也都是秦制用以赏有“功”、“劳”的人。

秦汉官制的特色：一、这时候的中央政府，宰相是个副二天子，治理天下的；九卿等官，也各有独立的职权，都是分治天下众务的，不是天子的私人。到后来，纷纷任用什么尚书、中书、侍中做宰相；把九卿的职权，也夺归六部；于是所任用的，全是天子玩弄之人，君权愈扩张无限。二、是外官阶级少而威权重，和后世大不相同。这个有好处，亦有坏处。三、则这时候去古还近，地方自治的意思，还有存留。《汉书·高帝纪》：“二年五月癸未令……举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令、丞、尉，以事相教。”可见得这时候，对于三老等官视之甚重，和后世名存实亡的，大不相同。这其中也有许多方面的因果关系，且待后文讲到后世制度的时候，比较详论。