企业组织结构演进的内在逻辑与中国经济发展息息相关。

改革开放前的将近30年时间里，计划经济管理体制并非一成不变。政府对企业管理权限的收收放放是在原有体制内不断试验的结果，也是导致企业间组织结构调整的重要制度变量。随着“大而全”、“小而全”工业体系的建立，企业组织结构逐渐嵌入条块分割的经济体系内。在经济管理权限不断调整的过程中，企业数量呈现“减—增—减—增”的波浪式发展，企业之间的关系则表现为“散—紧—散—紧”的轮回。无论是企业的“关、停、并、转”，还是试办工业和交通托拉斯，都是政府通过特定组织结构调整以提高经济效率的尝试。然而，以计划手段维系企业之间的经济联系必然造成资源配置的扭曲，使企业的个体效率和整体效率都难以提升，整体表现为“一收就死、一放就乱”。1978年，中国开始对计划经济体制进行市场化取向的改革。尤其是1984年启动工业经济体制改革以后，企业组织结构调整开始显现市场的力量。此后，在政府和市场的双重作用下，企业经历了横向经济联合、改制重组、组建企业集团以及收购兼并，国有企业逐渐实现了战略性调整与布局，所有制形态逐步适应于市场化竞争环境。进入21世纪以来，经济体制转轨基本完成，以市场为导向的企业间组织结构调整成为企业优胜劣汰的必然结果和资源优化配置的主要途径，组织结构调整的动因由内部效率向竞争性效率转变。同时，政府仍然在两个领域发挥着重要影响：一是旨在提高产业国际竞争力的国有大型企业集团组建；二是旨在刺激经济效率的垄断行业企业的横向、纵向组织结构调整。

新中国成立以来，中国企业经历了计划经济、转轨经济和社会主义市场经济阶段。从形式上来看，企业间组织结构在不同阶段都经历了分分合合的演变，但其内在因由和主导力量已悄然发生了变化。每一次重大的组织结构调整都与特定的制度背景和经济目标相关联。要深刻揭示中国企业组织结构演进的内在逻辑，离不开中国经济管理体制和工业化进程演进的大背景。

从企业经营环境来看，中国企业组织结构调整可以1978年改革开放为分水岭分为两大阶段，前一阶段是计划手段主导组织结构调整，后一阶段是由计划主导向市场主导逐渐过渡的过程。根据不同时期组织结构调整的内容和目标，每一大阶段又可以细分为三个小阶段。因此，新中国成立以来，企业组织结构调整的过程大致可以分为六个小的阶段。

1．高度集中的工业管理体制与公私合营：1949~1957年

新中国成立初期，中国基本上沿用了苏联的计划经济管理体制。在改革开放前的将近30年时间里，中央集权的工业管理体制成为企业间组织结构及其调整的基本制度环境。这30年间，经济管理权限经历了“一收一放、再收再放”的过程，中央与地方、政府与企业之间不断分割企业经营管理权。

1949~1957年，为国民经济恢复和工业基础建立时期。这一时期国有资产管理体制的基本特点是“国家所有、集权管理”。在国家“一穷二白”的基础上，中央需要“集中力量办大事”，经济管理权限必然要上收。经过了1949~1952年的过渡时期，我国国民经济有所恢复，但经济实力仍然很薄弱。进入“一五”时期，要调动有限的经济力量进行社会主义工业化建设，必须适当集中全国的经济资源与经济力量。这一时期的首要任务是集中力量建设156个苏联援助的重点建设项目。在艰巨的建设任务和薄弱的经济基础并存的情况下，高度集中的工业管理体制逐步加强；“一五”期间，中央集权的程度大大提高了。这一点，表现在工业经济管理体制的各个方面。①中央政府直接管理的工业企业数量大大增长，由1953年的2800多个增加到1957年的9300多个。②工业生产中直接计划的比重大大增长了。1953年，国家计委统一管理、直接下达计划指标的产品是115种；1956年增加到380多种。③在物资供应方面，由国家计划分配的主要物资品种由1953年的227种增长到1957的532种。[1]④在劳动工资和财务管理方面，加强了国家统一集中管理。这一体制在当时的国民经济基础建设中，有力地调动了全国人力、物力、财力，在短期内发挥了“集中力量办大事”的优势，基本适应了“一五”时期进行重工业为主的重点建设的需要。

新中国成立前后的几年时间里，通过没收官僚资本主义工业企业，社会主义国有工业企业大大增加，据统计接收的企业有2858个。与此同时，通过改组、改造，民族资本主义得到了恢复，1949~1952年，民族资本主义工业户数由12.3万个增长到14.96万个。进入“一五”社会主义改造时期，各个行业公私合营获得了普遍发展。到1955年底，全国共有650多户私营企业采用了按行业联营的方式。此时，中央决定将私营工商业的社会主义改造从个别企业公私合营推进到全行业公私合营。到1956年底，资本主义工商业的社会主义改造基本完成（见表39-1、表39-2）。全行业公私合营后解放了生产力，但由于贪多求快，在合并企业过程中出现了管理制度与生产状况不适应等情况。1956年底开始，中央对合营企业按照“大部不动，小部调整”的原则进行了经济改组，主要采取了并厂和联合管理两种方式。到1957年上半年，改组工作基本告一段落，公私合营的企业，经过合并的约占一半以上，采取联合管理形式的约占1/3，其余则为单独管理或迁厂、撤销。[2]经过公私合营和企业改组，企业数量大大减少。

表39-1　1956年私营工业改造情况

资料来源：上海财经大学课题组：《中国经济发展史（1949~2005）》（上），上海财经大学出版社2007年版，第31页。

表39-2　1956年私营商业改造情况

资料来源：同表39-1。

2．“大跃进”期间“全民大办工业”与试办工业与交通托拉斯：1957~1963年

随着“一五”计划的完成，高度集中的行政管理方式的弊端逐渐暴露出来。在“大跃进”期间，中央对工业管理体制改革进行了一次重大尝试。1957年，国务院制定了《关于改进工业管理体制的规定》；同年成都会议又进一步规定，对工业管理体制按照“统一领导、分级管理”的原则进行改革。其主要内容是，调整中央和地方的关系，扩大地方管理企业的权限；调整国家和企业的关系，减少指令性指标，扩大企业的管理权限。受到当时“左”倾思想影响，这次改革存在权力下放过多、过急的问题。从中央到地方、从部门到企业“统一领导、分级管理”的管理模式，造成了人为的条块分割和经济封锁，不仅束缚了企业自身的活力，限制了行业间的协作，也造成了重复建设和盲目生产，使国民经济遭受了不必要的损失。整体来看，这一阶段企业组织结构走过了“先增后减、先分散后集中”的过程。

“大跃进”期间，全党全民大办工业，各个工业部门投入了大量资金进行工业建设，建设施工的大中型工业项目达到2200个左右，工业企业数量骤然增长，1959年末达到31.8万个，其中全民所有制企业11.9万个。增加的企业主要是地方小企业。在地方工业发展中，几乎每个公社都兴办了一批工业企业。到1960年，“小土群”、“小洋群”企业职工人数已经占职工总数的55.2%。1960年，中央上收一部分工业管理权限，决定把一部分转为全民所有制的手工业合作社重新转回去，工业企业数开始逐步减少。1960年减少6.4万个，其中全民所有制企业0.3万个；1961年又减少了3.7万个，其中全民所有制企业2.5万个。“大跃进”结束后，工业生产亟须调整。1962年，工业生产指标大幅度降低，中央下决心关一批企业，并一批，转一批，缩小一批。经过“关、停、并、转”，1962年内，全民所有制企业就由上年年底的7.1万个减少到5.3万个，此后两年继续减少，到1964年末为4.5万个。集体所有制企业数从1963年起急剧下降，到1965年年末降到11.2万个，恢复到了1957年末的水平。[3]

为了贯彻“调整、巩固、充实、提高”的方针，恢复被“大跃进”破坏的国民经济，1961年，中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，将经济管理权限再次集中到中央一级，上收一批不适当下放的企业，加强了集中统一管理，计划的范围再次扩大。同时，《国营工业企业工作条例（草案）》（简称《工业七十条》）颁布，要求进一步明确企业间的协作关系，“凡是需要和能够固定的协作关系，都必须固定下来；固定的协作任务要纳入计划”。试办“托拉斯”，用托拉斯的组织形式管理企业是调整时期工业管理体制改革的一次重大尝试。虽然早在1960年前后，刘少奇就提出了用托拉斯组织管理企业的思想，但直到1963年经济情况明显好转后，才开始启动这项工作。根据中央和刘少奇关于试办托拉斯的指示，1963年底，国家经委召开了全国工业、交通工作会议，对试办托拉斯的问题进行酝酿。1964年8月，中共中央和国务院正式批转了《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》。1964年，中央各部试办了12个工业、交通托拉斯，其中全国性的托拉斯有9个，涉及烟草、盐业、汽车、冶金、化工、医药、地质、仪器等行业；地区性的托拉斯有3个，涉及煤炭、水利电力、航运等行业。此外，还有6个省市试办了11个托拉斯。托拉斯是对公有制企业实现经营权与所有权分离的一种尝试，也就是一种公有制的实现形式。试办托拉斯就是要解决整个国民经济“计划性”和“组织性”问题，提高企业的经济效益。在当时，这一尝试有力地促进了生产的发展，取得了比较好的经济效果。然而，由于组织托拉斯的主导力量仍然是行政手段，而且这种组织形式与原有经济管理体制之间存在诸多矛盾，这决定了当时的托拉斯不可能实现真正意义上的“以经济办法管理工业”的目标。

3．“三线”建设、“五小”工业与社队企业发展：1966~1977年

“文化大革命”时期，工业管理体制经历了又一次调整。其主要措施是下放企业，形成以“块块”管理为主的企业管理体制。这次调整，主要是扩大了地方的管理权限，一定程度上促进了地方小工业的发展；在计划缝隙中，农村社队企业获得了发展。但这次调整并没有从根本上改善原有体制的弊端，反而加重了体制的僵化和经济管理的混乱。这一时期，国家对企业间关系的调整显示出随意性；由于地方权限的扩大，各地企业“各自为战”，经济协作性差。在“文化大革命”中，工业企业管理组织和管理制度受到极大破坏。1966~1968年，在夺权风暴和所谓的“斗、批、改”中，工业生产连年下降，许多企业停工、停产。20世纪70年代初期，经过“三个突破”和工业调整，工业生产有所恢复。1974年开始的“批林批孔”运动，使工业生产再次陷于混乱，许多企业处于瘫痪状态。

根据党中央和毛泽东关于加快“三线”后方建设的战略决策，“三线”建设从1965年开始拉开序幕。“三线”建设沿两种方式进行：投资新建和沿海地区企业向三线地区搬迁。新建的项目多采取老工业区、老企业支援新建项目的办法。“三线”建设是我国沿海地区工业生产能力向西部腹地的一次大转移。“三线”建设建成了一批重要的工业项目，如四川攀枝花钢铁厂、甘肃酒泉钢铁厂、成都无缝钢管厂，等等。由于对战争危险的过高估计，“三线”建设规模安排得过大，建设速度要求过快，存在选址不当、人为割断生产的有机联系等问题。

进入20世纪60年代后半期，随着第三个五年计划的执行，为加速实现农业机械化目标，发展地方“五小”的问题被提了出来。以支援农业为目标，“小钢铁、小机械、小化肥、小煤窑、小水泥”的“五小”工业主要在地、县两级布局。“文化大革命”初期，“五小”工业一度受到严重影响。70年代，国家对“五小”工业提供了重要的财政支持，各地迅速建起了“小而全”的工业体系。1970年，全国有将近300个县、市办起了小钢铁厂，有20多个省、市、自治区建起了手扶拖拉机、小型动力机械厂和各种小型农机具制造厂，有90%左右的县建起了农机修造厂。[4]在多因素推动下，小型企业很快发展起来。1976年，全国小型企业数由1970年的19.11万个增加到28.76万个，5年间由年均增长0.74万个增加为1.6万个。1977年，小型企业数上升至31.6万个，占全国工业企业总数的97.97%。[5]

20世纪60年代后期到70年代，随着中国农村经济的发展，农村社队企业开始勃兴。当时，农村劳动力过剩与短缺经济并存，为社队企业的发展创造了客观条件。同时，在当时的经济管理体制中，社队企业属于“体制外”经济力量，工业、农口两不管；由于不受计划指导，社队企业在发展初期就同市场建立了天然的联系，因而在相当长的时间内，表现出比城镇集体企业更强的生命力，逐渐发展成为一支重要的工业力量。1965年底，全国仅有乡办工业企业1.22万个，占全部工业企业总数的7.7%；经过10多年的发展，1978年乡办工业企业上升至16.41万个，是1965年的13.45倍，在全部工业企业中所占的比例为47.1%。[6]

总体来看，改革开放前的将近30年时间里，计划经济管理体制并非一成不变。政府对企业管理权限的收收放放，是中国在原有体制内不断试验的结果，也是导致企业间组织结构调整的重要制度变量。随着“大而全”、“小而全”工业体系的建立，企业组织结构逐渐嵌入条块分割的经济体系内。在经济管理权限不断调整的过程中，企业数量呈现“减—增—减—增”的波浪式发展，企业之间的关系则表现为“散—紧—散—紧”的轮回。

4．经济体制与企业组织结构的市场化改革：1978~1992年

1978年，中共十一届三中全会胜利召开，中国经济社会步入改革开放快车道。经济体制改革成为企业组织结构调整的分水岭，以此为界，企业组织结构调整逐渐从政府主导向市场主导过渡，企业间资源流动逐渐打破条块分割，企业间的战略协作逐渐成为营利性组织追逐利润的天然结果。

（1）国民经济整顿与工业结构调整：1978~1984年。为贯彻落实十一届三中全会精神，1979年4月中央工作会议召开，正式提出了“调整、改革、整顿、提高”的方针，国民经济的全面调整随即展开。前两年主要是降低工业生产速度，压缩一些基本建设项目。这两年中，调整、改善了重工业结构，对长线产品进行了控制，增产了一批适销对路的产品，“关、停、并、转”了一批高消耗、质量差、产品不对路、长期亏损的企业。但这两年也出现一些新问题，主要表现为小企业盲目建设、重复投资问题更加突出，新建项目与简单再投资之间的矛盾有所加剧。1981年起，中央对国民经济进行了进一步调整，坚决把不具备生产条件的建设项目和重复建设的项目停下来，继续实施企业的“关、停、并、转”，严格控制投资规模。这一时期，全国的商品市场逐步从“卖方市场”向“买方市场”过渡，消费者开始有选择地购买商品，企业之间的竞争逐渐加强。这意味着企业间组织形态的演化与产业结构的变化已经隐现出市场的力量。这一时期，经过“产、停、并、转”和整顿提高，各项经济指标有了明显改善。这一阶段，主导企业组织结构调整的仍然是各级政府，原因在于市场体制还没有形成，国有低效企业不能实现有效退出。在产权制度不改革的情况下，政府作为国有企业的“婆婆”，仍然是决定企业命运的责任人，企业的“关、停、并、转”自然也需要政府发号施令才可以实施。

（2）横向经济联合、组建企业集团与企业兼并热：1984~1992年。1984年10月，中共十二届三中全会提出有计划的商品经济的概念，中国从此进入以国企改革为中心环节的城市经济体制改革阶段。这一阶段，国有大中型企业的改革主要是实行承包经营责任制；国有小型企业实行租赁经营责任制；少数有条件的大型企业实行了股份制试点，组建企业集团。股份制的推行，将企业所有权与经营权适当分离，大大缩小了政府干预经济活动的范围和程度，企业组织结构调整开始显现市场机制的作用。总体来看，这一时期影响企业组织结构调整的重大制度创新是企业与政府共同作用的结果。

为打破部门、地区之间的界限，各种形式的横向经济联合在20世纪80年代初开始兴起，各种类型的经济协作区也获得了空前的发展。早期的“横向联合”是“自发”、“自愿”选择的结果，它本质上是企业在自负盈亏前提下追求经济利益的自然选择。企业之间的联合主要是建立在契约而不是行政命令的基础上。随着经济联合体的发展，现实中也出现了一些违背经济规律进行企业联合的情况。1986年，国务院发布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》（以下简称《规定》），进一步明确了发展横向经济联合的原则和目标。经过数年时间，在加工企业和原材料工业企业之间，生产单位和科研单位、大专院校之间，沿海企业和内地企业之间，各种经济类型的企业之间，以及技术先进与后进的企业之间，包括联营、合营或者资金、技术等方面的联合，都获得了发展。这些有计划的、自愿互利的经济联合体，有效地改善了资源配置效率，提高了企业的技术和管理水平，使工业生产持续稳定增长。然而，这一时期的企业调整与改组也存在一些问题，一是“大而全”、“小而全”的问题没有得到根本解决。二是虽然《规定》特别强调不允许以经济联合为名组建各种类型的行政性公司，但是在权力下放过程中，仍然出现了一大批行政性公司，束缚了企业的发展。三是一些技术落后的小企业重新出现，与大企业争资源，影响了国民经济效益。为进一步规范经济联合体的发展，从1987年开始，正式以官方的形式致力于推动企业集团的组建和发展。1987年，国务院先后发布了《关于大型工业联营企业在国家计划中实行单列的暂行规定》和《关于组建和发展企业集团的几点意见》，后者对企业集团的含义、组建企业集团的原则以及企业集团的内部管理等问题第一次做出了明确规定。在此后的两三年时间里，全国掀起了企业集团发展热潮。统计显示，1987~1989年的3年间，经地市级以上政府批准并经工商部门注册的企业集团达1630个。[7]

到了20世纪80年代中后期，某些行业已经告别了“短缺经济”时代，经济的条块分割所带来的重复建设导致了生产的相对过剩。随着市场竞争机制的逐步形成，一些长期资不抵债或微利经营的劣势国有企业面临“退出”或“盘活”的问题。在这种情况下，企业兼并成为资源优化配置的有效手段，企业之间的收购兼并迅速升温。1989年2月，国务院体改办、财政部和国家计委发布《关于企业兼并的暂行办法》，明确提出企业兼并的目标是实现生产要素的优化组合，使企业兼并有利于优化产业结构、产品结构和企业组织结构。事实上，到1989年下半年，企业兼并的势头已经有所减缓，跨地区兼并更为困难，兼并的形式也由多样化变为资产无偿划拨为主，有些省市出现了行政性“拉郎配”的现象，导致一些企业合并拖累了主体企业。这一时期，企业兼并是政府引导企业通过竞争机制实现资源优化配置的重要手段，是政府解决低效资源退出的有效途径，然而，在现实中行政手段对经济活动的过度干预造成了新的低效问题。需要指出的是1988年，经过修宪，私营经济确立了合法地位，一些“红帽子”企业结束了遮遮掩掩的历史。次年底，全国第一次工商登记，私营企业如雨后春笋般冒出来，达到了9.06万户。但是在市场经济体制建立之前，私营企业与国有企业之间仍然存在要素流动的鸿沟。

5．深化国有企业改革与国有企业战略性改组：1992~2000年

（1）建立现代企业制度与国有企业资产重组。1992年党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，国有企业改革进入了建设现代企业制度的创新阶段。其明显特征是建立以产权为纽带的母子公司结构、建立和完善企业法人治理结构的大规模重组和随后的改制上市。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向。以此为标志，国有企业改革由“放权让利”进入了“制度创新”阶段。十四届三中全会还指出，“发展一批以公有制为主体，以产权联结为主要纽带的跨地区、跨行业的大型企业集团，发挥其在促进结构调整，提高规模效益，加快新技术、新产品开发，增强国际竞争能力等方面的重要作用”。这意味着，在确立市场经济体制以后，组建国有大型企业集团的主要目标已经从提高经济效益上升到提升产业国际竞争力层面。1994年，《公司法》颁布实施，自此，公司制改造成为了国有企业改革的重要目标。通过合资、兼并、拍卖、租赁、破产等多种方式，那些效益低、亏损大、无前途的企业得以淘汰和改造，达到了优化国有资产结构和提高国有企业效益的目的。一批国有企业及企业集团先后实行政企分开、政资分开的改革，按照有关规章制度进行了资产重组，保留优良的经营性资产，将非优良的资产、非经营性资产剥离。有竞争力的核心资产在国内外资本市场上市，实现了企业制度的创新；被剥离的企业资产作为存续企业也进行了改制重组，有些还成为上市公司，重新焕发了生机。

（2）“抓大放小”与国有企业战略性改组。1995年开始，国有企业改革思路开始发生重要转变，“整体搞活”逐步取代了“单个搞活”，占据主导地位。按照这一思路，1995年9月，党的十四届五中全会明确指出，要搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰。“抓大放小”是国有企业改革实践的又一重大突破。1997年9月，江泽民在十五大报告中指出，要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。2000年11月，中央经济工作会议提出，国有经济布局的战略性调整要与经济结构的战略性调整结合起来，抓大要强，放小要活，发展一批主业突出、管理水平高、竞争能力强的大型企业集团。再次对“抓大放小”方针进行了阐释。会议还提出，要加快垄断性行业的改革步伐，引入竞争，增强活力。

6．垄断行业改革与中央企业重组：2000年以来

（1）垄断行业改革与中央企业重组。“十五”期间，我国垄断行业垂直一体化的垄断经营格局开始打破，市场竞争格局开始形成，标志着我国垄断产业的改革与重组迈出实质性步伐。“十五”期间，各行业纷纷结合自身的具体情况，经过企业兼并、重组，各行业都形成了一批大型企业集团。大规模的企业重组对相关行业产生了重要影响。企业之间的联合重组采取了多种不同的形式，其中最引人注目的有两种形式：一是企业之间的战略联盟；二是跨国界进行的企业兼并收购。2006年底，国务院国资委发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确了中央企业的重组目标和国有资本所应集中化的重要行业和关键领域。2007年，党的十七大提出，要深化国有企业公司制、股份制改革，优化国有企业布局和结构，增强国有经济活力、控制力和影响力。在操作层面上，国有企业通过联合、兼并、改组等多种方式逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，而一般竞争性行业逐步退出。1998年，全国国有工商企业共有23.8万户，而到2006年，国有企业户数减少至11.9万户，正好减少了一半。[8]从中央企业来看，2003年国资委成立以来，已有77家中央企业进行了41次重组，企业数已从196家减少到2009年5月的138家。根据有关安排，到2010年，通过整合重组，中央企业将减少到80~100家。

（2）股权分置改革与上市公司收购兼并。2005年4月29日，中国证监会发布了《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，股权分置改革试点工作启动。改革后有望形成国有股份为主的非流通股转让市场的市场议价机制，为非公有制企业收购、兼并国有企业提供了法律保证。但在现实中，私营企业收购国有企业遇到了许多问题和障碍。2006年8月，证监会发布《上市公司收购管理办法》（以下简称《办法》），对上市公司收购制度做出了重大调整，以培育和监管股权分置改革后证券市场在全流通下的并购行为。该《办法》所确立的以市场化为导向的上市公司收购制度，必将推进上市公司并购重组活动，有助于形成证券市场对上市公司的优胜劣汰机制，加快上市公司收购兼并的步伐。目前，随着上市公司股改的推进，已有大量企业实现了全流通，上市公司的收购兼并将通过资本市场进一步优化资源配置。2008年8月1日开始实施的《反垄断法》，对调整企业收购兼并行为，促进产业结构合理化，以及防止外资的“产业损害”性收购，有着极其深远的意义。在该法的引导下，有利于企业规模经营和地位提升而又不构成垄断，将成为企业收购兼并的重要原则。

专栏39—1

工业和信息化部国家发展和改革委员会财政部关于深化电信体制改革的通告（节选）

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二、深化电信体制改革的指导思想、主要原则和目标

深化电信体制改革的指导思想是：以发展第三代移动通信（以下简称3G）为契机，合理配置现有电信网络资源，实现全业务经营，形成适度、健康的市场竞争格局，既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设。

深化电信体制改革的主要原则是：把握一条主线，适应电信技术发展趋势和全业务经营的需要，通过深化改革，促进电信业持续健康发展。抓住两个中心环节，一是科学合理设计电信竞争架构；二是坚持自主创新。做好四项工作，一是促进资源优化配置，避免重复建设，实现国有资产保值增值；二是着力培育具有核心竞争力的世界一流电信企业；三是维护行业稳定，确保国家信息安全和特殊通信保障；四是兼顾各方面利益，既要保障国家利益和企业利益，又要维护消费者和境内外投资者的合法利益。

深化电信体制改革的主要目标是：发放三张3G牌照，支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体，电信资源配置进一步优化，竞争架构得到完善；自主创新成果规模应用，后续技术不断发展，自主创新能力显著提升；电信行业服务能力和水平进一步提高，监管体系继续加强，广大人民群众充分分享电信行业发展改革的成果。

基于电信行业现状，为实现上述改革目标，鼓励中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。

三、配套政策措施

（一）大力支持自主创新。一是结合新一代宽带无线通信重大科技专项实施，积极参与国际第四代移动通信技术标准制定。二是鼓励有关部门、企事业单位优先使用自主创新产品。三是引导金融机构加大对自主创新的支持，优先支持重点研发、制造企业在资本市场融资。四是政府有关部门利用对外优惠贷款、无偿援助及其他外贸出口政策推动自主创新产品的国际化发展。五是国有资产管理部门将自主创新作为考核电信运营企业的重要指标，科学、合理确定相关电信运营企业的网络建设和经营指标。

（二）加强电信行业监管。针对重组后新的市场架构，将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局向均衡发展，建立和完善与之相适应的监管体制。通信行业管理部门将制定更加严格的行业监管政策，对变相阻碍、破坏互联互通、网间漫游的，给予企业经济处罚，对责任人给予行政处罚。鼓励移动通信运营商相互开放网间漫游业务，漫游结算等价格由政府制定。逐步扩大企业的自主定价权。(www.xing528.com)

（三）促进行业协调发展。进一步推进电信运营企业建立和完善现代企业制度。以业务融合为切入点，积极推进三网融合，鼓励业务交叉竞争。积极支持应用软件开发、内容提供等信息服务行业发展。引导中外电信运营企业发挥各自优势，扩大和加强在研发和国内外市场开拓的合作，实现互利共赢，共同发展。

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工业和信息化部　国家发展和改革委员会　财政部

二○○八年五月二十四日

从历史研究的视角来看，总结中国企业组织结构60年演进的基本特征，有助于人们理解转轨经济过程中中国企业组织结构调整在经济活动中的角色和功能性变化，有助于政府在市场经济环境中引导企业走向适配性组织结构的调整。概括而言，中国企业组织结构演进的基本特征包括以下五个方面：

1．企业组织结构变动的主导力量由政府逐渐过渡到市场

在经济管理体制改革以前的30年时间里，政府这只操纵经济活动的“有形之手”，以计划指令的形式决定着生产经营活动的各个方面。企业的创立和终止都不是自主行为，与其他企业建立关联更非自主选择。从企业合并来看，有服务于社会主义改造的公私合营，有以提高生产组织化程度为目的的组建托拉斯，有以调整比例失调为目的的“关、停、并、转”，这些措施都是政府为调和经济基础和上层建筑之间的矛盾而进行的调整行为，是一种温和的改革。有些调整在短期内取得了良好的效果，然而，事实证明当上层建筑对生产率提高形成终极制约时，温和改革的效果便不能持续。由此，体制方面的突破性改革成为生产力发展的必然选择。当计划体制对企业的束缚稍稍放松，市场的自发作用机制便开始发挥作用，20世纪80年代初期企业之间自发的横向经济联合便是市场发挥作用的证明。之后，随着改革的推进，越来越多的领域开始显现市场的主动调节作用。虽然，政府的退出会出现经常性反复，如组建企业集团过程中的“拉郎配”现象，但总的趋势是政府对经济活动的直接干预越来越少，市场经济主体的战略性重组和并购日益活跃。

2．企业组织结构调整的动因由内部效率向竞争性效率转变

在计划体制下，中国的经济发展是封闭的、内向的，对于整个国家而言，所有的企业都处于一个封闭的系统之内，企业的效率高低不是竞争的结果。在这样的系统之内，企业之间的组织结构调整能够得到社会化生产和规模经济的收益，但由于信息极不充分，这种调整很容易出现偏差并导致系统失灵。而且，在封闭的系统之内，难免出现“零和困境”。例如“三线”建设为西部工业基础的建立奠定了基础，却也影响了沿海工业的发展。改革开放以来，中国的市场逐渐向外国开放，在获得资金和技术输入的同时，企业也暴露在开放的竞争环境之中，企业组织结构调整的目标不仅是提高产业的整体经济效率，还要提高中国企业在国际竞争中的地位，提高企业在竞争中获取外部资源的能力。因此，调整企业组织结构的重要目标就是提高整个产业的竞争性效率，改善因规模不足而导致的先天性竞争弱势。鉴此，组建有竞争力的大型企业集团一直是确立市场经济体制以来的重要导向。

3．企业组织结构调整的主要方向由促进要素流动向促进要素优化组合演进

计划经济管理体制的块块管理和条条管理使行政区代替了经济区，各种要素的分配和布局是通过僵化的条块管理体制实现的，企业之间的经济联系被人为割裂了。随着经济体制改革的推行，20世纪80年代的经济协作区和横向经济联合是对计划体制的一次重大改革。随着经济协作的发展，地区、部门、企业之间开始打破封锁，生产、流通、科技领域的要素开始流动起来。当初的经济联合作为一项重大的制度创新表现出了巨大的生命力。然而，市场机制还没有从根本上建立起来，全国范围内的经济性匹配还不可能实现。随着改革的逐步推进和市场体制目标的确立，企业之间合作、重组的地域跨度不断增加，企业之间的“强强联合”和“以强并弱”都有所发展，企业之间的选择范围更大，手段更加市场化。企业间组织结构调整的方向过渡到以提高生产效率和市场地位为目的的要素优化组合。

4．企业之间的组合关系从单一的行政性合并发展到多元化联结

在计划体制下，企业间合并的主要形式是行政划拨，行政命令代替了市场契约，企业之间的关系比较单一，分与合之间泾渭分明，没有中间的合作状态，企业间组合以合并为主。在市场经济环境中，企业之间的关系更加复杂，有契约性战略联盟，有股权合作，有松散的行业联合体，也有紧密的母子公司结构。企业之间的纵向和横向联合更加动态化和柔性化。企业间组合关系既有多个小企业合并为大企业集团的情况，也有大企业拆分为多个企业的情况。这一转变，既包含了政府塑造市场竞争环境的努力，也显示了市场经济体制对企业进行适应性组织结构调整的激励作用。

5．政府主导组织结构调整的范围逐步缩小，但仍然在国有经济部门发挥重要作用

从中国企业组织结构调整的演进历程来看，政府主导组织结构调整的范围正在逐渐缩小。新中国成立初期，政府对所有企业都采取了集中统一管理的方针，以建立以全民所有制为主的社会主义经济体系。“文化大革命”时期，个体商贩和私营业主纷纷被以“割资本主义尾巴”、“打击投机倒把”等名义清理过渡；集体企业也部分地被“过渡”为全民所有制企业。改革开放以来，国家对国有企业实行了“放权让利”的改革，乡镇集体企业也获得了空前的发展，私营企业逐渐获得了合法地位。政府对国有企业的直接干预逐渐减少，对乡镇集体企业和私营企业则采取了引导的方针，及至后来国有企业和集体企业采取租赁制和承包经营责任制，政府进一步缩小了对国有企业和集体企业的经营干预。国有企业改革的深入是不断推进“政企分开”的历程。在国有企业股份制改造完成、国有企业改革进入攻坚阶段后，政府主导企业组织结构调整的范围集中到两个方面：一是旨在提高产业国际竞争力的国有大型企业集团组建；二是旨在刺激经济效率的垄断行业内企业的横向、纵向组织结构调整。

1．全球化背景下发展大企业集团仍将是产业竞争力提升的重要手段

经过20年的改革与发展，中国已经形成了一批具有一定国际竞争力的大企业集团，这些企业集团的组建与发展对提高中国企业规模经济水平和带动产业经济结构调整起到了积极的促进作用。然而，与国外跨国公司相比，中国企业集团的总体规模仍然偏小，综合管理能力和创新能力仍然偏弱。在不同企业集团之间，企业规模与经济实力相差悬殊，有相当数量的企业集团仅为数亿元资产规模；部分企业集团管理体制尚不健全，内部组织结构仍然不合理。今后，要提高中国企业在国际市场的竞争力，需要积聚创新资源，培育大企业集团。另一方面，企业集团的组建和发展要以市场为导向，以企业为主体，以存量调整为重点，在市场竞争中壮大实力。

2．集群式组团发展将成为中小企业组织结构演化的重要趋势

经过30年的发展，以民营经济为主力的中小企业产业集群获得了持续发展。近年来，江浙沿海一带的中小企业集群发展迅猛，带动了当地经济发展，缓解了就业压力。企业的组团发展既能获得规模经济的好处，又能发挥小企业灵活机动的优势。这些企业组团参展、组团创牌、组团出口、组团建立海外销售终端，甚至组团对外投资，充分发挥了群体优势。企业之间这种既紧密又松散的组织结构，提高了企业对抗外部风险的能力，也增强了集群企业在外部交易中的谈判能力，是小企业赖以发展的重要组织载体。目前，各地纷纷出台了促进产业集群发展的指导意见，给予产业集群各种配套政策，产业集群必将获得更快的发展。今后要解决的主要问题是产业集群的差异化定位和创新能力提升问题。

3．企业组织结构的虚拟化、网络化趋势将更加明显

知识经济时代，复杂环境中的创新成为企业获得持久生命力的根本。一是企业所需的创新要素越来越社会化，创新越来越依赖于企业与外部主体的互动。企业要获得创新所需的外部资源与能力，必须不断与其他创新主体和知识源建立关联。二是企业要应对不断变幻的外部环境，就必须提高企业的适应能力和快速反应能力，必须保持组织的战略柔性和敏捷性。因此，介于市场和科层之间的契约联盟和信任联盟不断发展，适应了企业创新发展的需要。今天，企业组织结构的虚拟化、网络化趋势将更加明显。而且，随着信息技术的发展，企业之间的网络组织、虚拟组织受地域和国别的影响越来越小，企业建立创新网络关联的跨度越来越大，因而，网络组织将更加国际化、动态化和开放化。

4．以提高自主创新能力为目的的“产、学、研、官”联盟将获得深入发展

目前，提高企业自主创新能力、建设创新型国家已经成为中国的基本战略。在这一战略目标下，为企业建立创新资源自由流动的制度环境，已成为政府推动创新体系建立的重要抓手。有些地方政府建立了信息共享平台和联合研究服务平台，推动“产、学、研”联盟的发展。一些高校、技术研究机构也在积极行动，推动创新体系的建立和完善。例如2008年上海的东华大学和上海科学技术开发交流中心等开始牵头构建“长三角纺织产业协同创新联盟”，以吸引纺织行业产、学、研机构加盟，通过加强区域合作和协同创新，提高长三角纺织业的整体竞争能力。这一创新联盟计划2009年构筑完成，截至2008年底，已吸引了200多家中小企业参与。[9]可以预期，在政府推动和各主体参与下，以提高企业自主创新能力为目的的“产、学、研、官”联盟将获得深入发展。

5．战略性收购、兼并将不断增加，并购主体将更加多元化

在当前国际国内经济形势下，企业的战略性收购、兼并日益活跃。据上海产权市场交易信息显示，2008年，全国以上下游生产要素优化整合为目的的纵向并购交易明显活跃，同比增长228.32%；有利于行业结构战略性调整的横向并购也同比增长93.58%。在大型企业并购业务方面，中央企业尤为活跃，2008年，中央企业产权交易出让和受让合计成交金额同比增加1.94倍。[10]过去几年，外资并购中国企业出现了大量经典案例，这些并购对产业结构、产业竞争态势构成了重大影响。近年来，外资并购中国企业的对象已经从大型国有企业延伸到民营企业；面对国际竞争的威胁，内资企业之间的并购已经成为企业迅速做大做强的战略工具。随着国际金融危机的加剧，一些外资企业正陷入债务危机之中，撤资的概率增大，这为内资企业提供了收购或回购外资企业的机会。在政策方面，大型企业并购又成为2009年信贷重点。在多种因素的综合作用下，中国企业的战略性收购将持续升温。

参考文献：

汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1986年版。

国务院工业普查领导小组办公室、国家计委经济研究所编：《中国工业现状》，人民出版社1990年版。

上海财经大学课题组：《中国经济发展史（1949~2005）》（上），上海财经大学出版社2007年版。

中国企业集团促进会编：《国有企业改革政策演变》，中国财政经济出版社2003年版。

黄速建、金书娟：《中国国有资产管理体制改革30年》，《经济管理》2009年第1期。

黄速建：《国有企业改革的实践演进与经验分析》，《经济与管理研究》2008年第10期。

[1]汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1986年版，第108~110页。

[2]汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1986年版，第93~96页。

[3]参见《中国统计年鉴》（1984），中国统计出版社1984年版，第193页。

[4]汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1986年版，第285页。

[5]国务院工业普查领导小组办公室、国家计委经济研究所编：《中国工业现状》，人民出版社1990年版，第394～395页。

[6]上海财经大学课题组：《中国经济发展史（1949～2005）》（上），上海财经大学出版社2007年版，第325页。

[7]中国企业集团促进会编：《国有企业改革政策演变》，中国财政经济出版社2003年版，第146页。

[8]黄速建、金书娟：《中国国有资产管理体制改革30年》，《经济管理》2009年第1期。

[9]参见徐敏：《长三角纺织业将构筑创新联盟》，《解放日报》2008年11月15日。

[10]《中国企业并购显现四大趋势》，新浪网“投资中国”，http://www.gov.finance.sina.com.cn/zsyz/2009-03-03/110262. html，2009年3月3日。