工业资源开发利用的前景展望与战略规划

工业资源是应用于工业领域的所有资源的总和，工业生产就是通过各类工业资源的结合为社会提供工业产品的过程。工业自然资源，如土地、生物、水、矿产等自然界赋予的可用于工业生产的资源，是各类资源的物质基础，为工业生产提供了场所、原材料、动力。中国各类工业资源总量丰富，但是总体分布不均衡，相对拥有量稀缺。新中国成立60年来，工业获得了长足的发展，工业资源开发利用体系总体上经历了从无偿到有偿、从计划到市场、从盲目到科学的发展和变迁，工业资源开发规模迅速扩大、开发利用的效率逐步提高，为工业发展奠定了资源保障和基础。但是由于受计划经济体制的影响，当前还有大量资源类开发企业依然处于国家垄断经营的局面，工业资源开发利用中的不足与问题依然存在。例如，工业资源利用效率偏低造成工业资源的浪费，税收体制和政策对工业资源利用和环境保护考虑不够，资源价格体系不利于工业资源的可持续发展等问题，都对工业资源科学开发利用体系的持续深入推进和工业的进一步发展构成影响和威胁。当前，国际工业发展及资源开发利用出现了一些新环境、新变化，我们必须借鉴他国先进经验，落实科学发展观，加强资源节约和环境保护，顺利推进工业化和现代化建设。

新中国成立60年来，工业资源的开发利用逐渐地从计划走向市场，从盲目走向科学，工业资源开发利用的能力、制度和总体环境都有较大程度的改善。60年工业发展实践，使我们愈发认识到只有转变粗放发展方式，走资源节约和环境友好的工业发展道路，才能够顺利实现中国的工业化和现代化建设长远规划。落实科学发展观，加强资源节约和环境保护，加快转变增长方式，使工业发展目标与资源承载能力相协调，是我们的必然选择。

中国资源的基本特点是总量丰富、分布不均、相对稀缺。新中国成立以来，资源开发和工业发展相互促进，前者为后者提供了原料和动力，后者为前者提供了物质和技术保障。60年来，中国已经从一个落后的农业国逐步转变为部门齐全、技术先进、能力强大的工业大国，工业资源开发利用也取得了巨大成就。

1．工业资源的总体状况

从严格意义上说，资源是在一定时间和技术条件下能够产生经济价值、提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。但从更广泛的意义上，资源不仅包括一切人类所需的自然物，还包括资金、信息、知识和人类自身的体力和智力。工业资源则是应用于工业领域的所有资源的总和，它可以被划分为工业自然资源、工业人力资源、工业资本资源和工业信息资源。[1]工业生产就是通过各类工业资源的结合为社会提供工业产品的过程，工业现代化过程则是逐步提高各类资源的配置和使用效率的过程。[2]工业自然资源，如土地、生物、水、矿产等自然界赋予的可用于工业生产的资源，是各类资源的物质基础，为工业生产提供了场所、原材料、动力等。在工业生产的过程中可以大规模进行开发利用的自然资源主要有四类：土地、水、能源和原料，这也是本文工业资源所指的主要内涵。中国各类工业资源有着鲜明的特性，这些特性也是我们科学制定工业资源开发利用政策的基础。

（1）各类工业资源总量丰富。从总体看，无论是土地资源、水资源，还是矿产资源，中国的工业资源基础储量都比较丰富。中国的国土面积为960万平方公里，城市和工矿业用地规模在2500万公顷左右，水资源总量超过6800亿立方米。同时，中国也是世界上矿产资源总量丰富、矿种比较齐全的资源大国之一。目前已经探明的矿产资源总量较大，约占世界的12%，已发现矿产171种中查明资源储量的有159种，仅次于美国和俄罗斯，居世界第3位。[3]中国能源资源预测总量为4万亿吨标准煤，占世界的4%，探明能源资源总量为8231亿吨标准煤，相当于资源总量的20%。[4]

（2）工业资源的总体分布不均衡。虽然中国国土面积广阔，但工业资源的分布在地区和种类上都不均衡。土地资源西部以山地、高原为主，东部以平原和丘陵为主，全国平原面积仅占国土面积的12%（见表10-1）。中国水资源的地理分布不均匀，[5]呈现南北分布递减的走向，长江流域及其以南地区水资源量占全国80%以上，而长江流域以北地区水资源只占全国的18%，天然降水稀少的地区，其地表径流和地下水可开采量也较少，区域水资源的自然禀赋存在巨大差异。全国能源主体煤炭资源也存在北多南少、西多东少的不均衡分布问题，其中山西、内蒙古等地产量超过全国的40%；各大区域内部分布也比较集中，华东地区煤炭资源储量的87%集中在安徽、山东，中南地区煤炭资源的72%集中在河南，西南煤炭资源的67%集中在贵州，东北地区有52%的煤炭资源集中在黑龙江。[6]矿产资源的分布结构也相对集中。比如，铁矿储量60%集中于辽、冀、晋、川4省，磷矿储量70%集中于云、贵、川、鄂4省。[7]而且较大比例的矿产资源与经济区域不匹配，部分用量大的支柱性矿产中贫矿和难选矿多，开发利用难度大，利用成本高。

表10-1　2007年中国国土资源类型

资料来源：《中国统计年鉴》（2008）。

（3）工业资源相对拥有量稀缺。中国是世界上人口最多的国家，人口密度高于世界平均水平，因而各类资源的人均占有量不足，大部分资源的人均消费量低于世界平均水平，与发达国家相比就更低（见表10-2）。目前，人均耕地约为0.1公顷，为世界人均水平的45%；人均水资源拥有量为2186立方米，为世界人均水平的25.4%；人均林木资源拥有量为9.7立方米，为世界人均水平的11.1%。关于能源和矿产资源，除煤炭等少数资源外，中国绝大多数资源都与世界人均水平相差甚大。中国人口占世界的21%，但石油储量仅占世界的1.8%，天然气占0.7%，铁矿石不足9%，铜矿不足5%，铅土矿不足2%。[8]

表10-2　中国主要资源人均占有量在世界144个国家的排序

资料来源：中国的自然资源（http：//www.hw-ts.com/htm l/zszc/200609221742493374.htm l）。

2.60年资源开发取得的主要成就

（1）资源开发推动工业的巨大发展。经过新中国成立初期的积累和努力，20世纪六七十年代具备了工业体系的雏形。改革开放以来，逐步建立了独立完整的工业体系。其中，基础工业，特别是资源开发和加工行业有了较快发展，对经济增长的制约作用全面缓解。从表10-3中可见，无论是能源、原材料还是初级加工产品都大幅增长，原煤、钢铁等产量已处于世界第一位，有力地促进了中国工业和国民经济的发展。

表10-3　1949～2007年中国主要工业产品产量

资料来源：《中国统计年鉴》（历年各卷）。

（2）各类新资源大量发现。新中国成立以来，相继发现和探明了一大批矿产资源。第一，以大庆油田为代表的一大批油气田的发现和建成投产，使中国由一个贫油国转变为世界上主要产油国之一。“十五”期间，还相继探明了塔河、陆梁、西峰、冀东滩海等10余个地质储量超过1.0×108吨的油田，探明了苏里格、普光、大牛地、徐深等多个地质储量超过1000×108立方米的大气田。第二，发现和扩大了白云鄂博稀土金属矿、德兴铜矿、金川镍矿、柿竹园钨矿、栾川钼矿、阿什勒铜矿、焦家金矿、玉龙铜矿、大厂锡矿、厂坝和兰坪铅锌矿、东胜-神木煤田、紫金山铜金矿、羊八井地热田等一批重要矿床。第三，发现和探明了一批重要地下水供水水源地。此外，西部地区矿产资源集中区逐渐显示出良好的找矿前景，在一批老矿山外围或深部找到了新的资源。

（3）资源开发规模迅速扩大。经过60年的努力，先后建立了大庆、胜利、辽河等大型石油基地，大同、兖州、平顶山、“两淮”、准格尔等煤炭基地，上海、鞍山、武汉、攀枝花等大型钢铁基地，白银、金川、铜陵、德兴、个旧等大型有色金属基地，形成了能源与原材料矿产品的强大供应系统。目前，中国原煤、钢、10种有色金属和水泥产量居世界第一位，磷矿石和硫铁矿产量分别居世界第二位和第三位，原油产量居世界第五位。西部石油天然气产量持续增长，煤层气大规模开发利用展开。国土资源部的材料表明，2005年，中国矿产品产量快速上升，原煤产量达到21.9亿吨，原油1.81亿吨，铁矿石4.21亿吨，粗钢3.52亿吨，10种有色金属1635万吨，磷矿石3044万吨，原盐4454万吨，水泥10.60亿吨。2006年中国的钢产量达到4.23亿吨，占世界钢产量的33.8%，居世界首位。[9]

（4）资源科学开发利用水平逐步提高。新中国成立60年来，尤其是改革开放以来，各级政府的发展观念有了更加深刻的变化，科学发展观、自主创新、可持续发展等观念逐渐深入人心。同时，各部门、企业也采取了积极的改革措施，着力提高资源的利用效率。当前，中国物探、化探、遥感、钻探、坑探等矿产资源勘探技术和实验测试、计算技术取得了很大进展，提高了矿产资源勘查的科学技术水平。矿产资源综合利用和回收利用成效明显，资源利用率逐步提高。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出提高资源利用效率的目标，政府有关资源管理部门也从资源产权制度、资源市场化经营及资源补偿机制创新等各个层面，为资源效率的提高营造了更加健康的制度环境。目前废钢的回收率为40%，废旧有色金属的综合回收率为27.70%；铂族和稀有元素几乎全部来源于综合利用；近1/3的硫酸原料由有色金属生产过程中综合回收。一些矿山企业对与煤伴生的瓦斯、油页岩、高岭土、高铝粘土进行综合开发，对煤矸石、粉煤灰进行加工利用，产生了较好的经济效益和环境效益。同时，在各级政府的积极引导下，出现了一批循环经济试点企业和示范园区，循环经济正日益成为节约资源、保护环境、提高资源综合利用效率的主要途径和模式。

新中国成立60年来，工业资源开发利用政策体系总体上经历了从无偿到有偿，从计划到市场，从盲目到科学的发展和变迁。工业资源开发利用的效率不断提高，为工业发展奠定了资源保障。

1．从计划走向市场

新中国成立后，逐步确立了高度集权的计划经济体制，资源利用和管理体制正是在计划经济体制下形成的。以矿产资源勘探和开发为例，国家中央财政核算拨付地质勘查资金，交由各地质勘查主管部门组织地质勘查队伍，对矿产资源进行勘查；经地质勘查获得的地质资料和矿产储量成果，无偿地、毫无保留地上缴国家；国家计划部门及各矿业开发部门，根据国家制订的中长期规划和年度规划，来制定矿产资源开发计划并纳入国家总的计划中。

计划经济体制可以把有限的资源按政府的意愿积聚到最急迫发展的行业，并在很短的时期内迅速建立起较完整的工业体系。但计划经济体制没能建立可持续的资源开发与利用机制，一方面，国家对企业统收统支，企业的资源利用成本难以反映其社会价值，导致资源利用效率低下；另一方面，资源开发和加工企业不能从生产和技术创新中获得足够的利益，缺乏竞争压力，因而造成严重的供给效率低下。1978年，伴随着经济体制改革，工业体制以及工业资源的开发利用也开始了市场化改革。国家开始积极塑造国有企业独立的市场经济生产者地位，同时也积极促进非国有工业的发展，工业发展的现实对工业管理体制以及工业资源开发体制提出了新的要求，土地出让、水资源开发利用和矿产资源开发的体制也开始进行改革。

同样，以矿产资源勘探和开发为例，首先，1986年颁布了《矿产资源法》并于1996年进行了修正，逐步完善了矿产资源有偿开采的具体形式。同时，在有限的范围内放开了探矿权和采矿权的流转，为矿业权二级市场的产生提供了制度上的支持，使矿产资源市场化程度大为提高。其次，国家出台了一系列的法律法规和规范性文件，[10]对矿业权转让的审批、转让的条件、转让的程序、手续等进行了明确规定，矿业权有偿取得和依法转让变成现实，矿业权市场的培育也在真正意义上成为可能。市场化改革之后，由政府提供资源勘察和开发资金的单一投资渠道已逐步向多元化投资渠道转变，对于工业资源尤其是矿产资源的开发形成了多种经济成分并存的格局；在借鉴国外经验的基础上政府大多使用“招、拍、挂”的方式来出让开采权；国有大中型企业的改革持续深入，不按市场规律盲目生产和出口矿产品的势头有所遏制；鼓励外商来华投资勘察矿产资源和鼓励国内企业到国外进行矿产资源风险勘探与开发方面取得了进展。这一切都为国民经济可持续发展和安全运行提供了资源保障。

2．从无偿走向有偿

从1949年中华人民共和国成立起，在很长一段时间内实行“资源无价”政策。公有制经济决定了中国国内各种资源都属于国家所有，国家可以无偿占有或使用，也可以无偿拨付给企业或组织。例如，对矿产资源实行的是无偿开采制度，企业在通过申请审批等程序取得了资源的经营权以后，除了缴纳少量的资源税以外，基本上可以无偿使用。但是资源无价是难以体现资源的市场价值的，生产核算中没有把资源计入成本造成了资源的过度开发、无效利用以及严重浪费，同时也给工业资源的管理体制带来严重弊病。

1982年1月，国务院发布了《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，条例中规定参与合作开采海洋石油资源的中外企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费，资源的有偿开采使用开始进入议题。1984年9月18日，国务院颁布的《中华人民共和国资源税条例（草案）》规定，自1984年10月1日起征收资源税。1986年3月19日，六届全国人大常委会第十五次会议通过并公布了《中华人民共和国矿产资源法》，明确规定了国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。1994年2月，以《矿产资源补偿费征收管理规定》实施为标志，结束了矿产资源无偿使用的历史。1996年又对《资源法》进行了修改，开始实行探矿权、采矿权有偿转让制度。2005年以来，国家还先后提高了煤炭、石油和天然气资源税的税额标准。

改革开放前的土地使用制度是以行政手段配置资源为特征，无偿、无期限、无流动的粗放型使用模式。对于工业用地也是采取国家制定计划进行划拨，由企业无偿使用的制度。这种模式压抑了土地对经济特有的调控作用，经济价值难以体现；造成了城市土地的利用效率不高，用地结构不合理，功能布局混乱的顽疾。伴随着中国工业化和城市化进程的加快，从20世纪80年代开始，中国土地使用制度向着“有偿、有期限、有流动”的方向改革。1982年，深圳土地拍卖市场开创了国有土地使用权有偿使用的先河。进入90年代后，土地制度改革进程加快，土地市场逐步形成，市场配置土地资源的基础性作用初步得到发挥。1994年的工商税制改革，对土地经济行为的税收调节体系开始启动，土地价格市场化形成机制开始稳步推进。各级政府还进行了有益的探索，创造了许多具有创新意义的制度安排。如从1996年起，在上海、杭州、南通等城市逐步创新发展的土地收购储备制度，在推动土地出让方式转变，建立公平、合理的土地市场秩序方面取得了良好的成效。

3．从盲目走向科学

由于计划经济条件下，资源类产品价格既不反映资源的稀缺性，也不反映开发过程中的劳动成本，因此资源开发领域存在着一定的盲目性。而在改革开放后的一段时间内，由于资源产权和使用权的管理不当的情况下市场化经营又导致了资源开发的过度竞争和盲目转让。以采矿业为例，在计划经济体制下采用的是无偿申请审批方式供应采矿权，采矿权由地矿计划管理部门无偿转让给矿山生产企业，经营者在取得矿业权时无须交纳矿业权价款，因此，在进行矿产品定价时基本上未考虑资源和勘探成本，使得工业资源的定价带有较大的随意性，无法体现资源的市场价值。而在改革初期，由于产权和经营体制不完善，形成了布点密、规模小、数量多、矿业权供给不合理的局面。随着科学发展观的不断贯彻和落实，以及资源市场和管理体制的完善，才正在逐步形成科学的定价、转让和开采等一系列规范和合理性为框架，资源开发越来越倾向于科学。

此外，针对资源综合利用水平低，工艺装备水平落后，耗能高，污染严重的现状，1983 年1月起，国家科委、国家计委和国家经委联合组织全国2000多名专家进行了全国性的技术政策论证工作，于1985年出台了国家科委蓝皮书第7号《材料工业技术政策》，明确提出了8项技术政策：加强地质勘探和矿山建设；对资源必须综合利用；认真开发和推广先进技术；提高矿产品质量，满足用户要求；提高装备水平；提高生产过程的自动化水平；降低能耗，合理利用能源；认真搞好环境保护，加强安全生产。这些政策基本确定了资源利用的技术方向，同时也使得人们以更加科学的眼光来进行工业资源的开发利用。

由于受计划经济体制的影响，当前中国资源产权体系仍不健全，还有大量资源类开发企业依然处于国家垄断经营的局面，还不能满足工业资源科学开发利用体系的持续深入推进和工业进一步发展的要求。

1．资源消耗量大

随着经济发展和工业化进行不断推进，工业对资源的需求不断增长。中国已经成为世界上最主要的矿产和金属的消费国（见表10-4）。除铀以外，铝、氧化铝、煤、铜、金、铁矿石、铅、镍、锡、锌等矿产消费都超过了美国和日本，其消费量占世界的比重分别为22.5%、24.5%、36.9%、21.8%、7.8%、35.7%、24.8%、15.2%、33.2%、28.6%。2006年主要矿产品煤炭、石油、铁、铜、铝的消费量分别为23.7亿吨、3.20亿吨、4.04亿吨（生铁）、361万吨（精炼铜）、865万吨（精炼铝），占世界消费量的比重分别为38.6%、9.0%、46.6%、21.1%和25.4%。[11]更为突出的是能源消费的持续快速增长（见图10-1），目前，中国已经成为仅次于美国的世界第二大能源消费国，能源消费总量占世界比重超过15%。

表10-4　2005年中国主要矿产资源消费国际对比

资料来源：中宏数据库。

图10-1　1952～2007年中美能源消费总量比较

注：美国数据原单位为BTU，这里统一按1000BTU= 3.5万吨标准煤折算。
资料来源：《中国统计年鉴》（2007），《中国工业、能源和交通统计50年》，美国EIA数据库。

2．资源利用效率低

由于经济结构和技术等多方面的原因，中国各类工业资源的综合利用率较低。2002~ 2006年，中国GDP年均增长率10.4%，而同期能源消耗年均增长达到12.9%；GDP和工业增加值占世界同一指标的比重均不到10%，但是消耗的标准煤、钢材和水泥却分别约占全世界消耗量的30%、26%和50%，单位产出的资源消耗强度远高于世界平均水平。

据相关部门估算，中国矿产资源的综合回收率平均不超过50%，总体上综合利用率约为20%，其中，有色金属矿产资源综合回收率为35%，黑色金属矿产资源的综合回收率仅为30%，比发达国家约低20个百分点。目前，综合利用较好的国有矿山仅占30%左右，全国20多万个集体、个体矿山基本上没有综合利用。[12]同时，全国现有2000多座金属矿山库存尾矿约60亿吨，每年新增排放固体废弃物约3亿吨，而平均利用率只有8.3%。

2007年，中国万元GDP用水量为231立方米，万元工业增加值用水量为131立方米。工业用水的重复利用率为40%左右，仅为发达国家平均水平的一半。[13]按照《2000/2001年世界发展报告》提供的数据，1999年中国每方水产出的GDP为1.9美元，仅为美国的10%、日本的4.2%、德国的4.1%。若按购买力平价计算，中国单方水产出GDP为美国的41.7%、日本的23.4%、德国的20%。[14]与世界先进水平相比，中国主要产品的单位能耗普遍高于发达国家，总体能源利用率大约只有30%。

3．税收体制和政策对工业资源利用和环境保护考虑不够

中国的税收制度，在环境保护方面发挥了一定作用，但还存在涉及资源利用和环境保护的税种过少，现有涉及资源和环境的税收调节力度不够等问题。目前中国只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税涉及资源和环境问题，而且在一定程度上存在着税率过低，差距过小，对资源的合理利用起不到调节作用的情况。而且税法执法不严，矿产资源企业尤其是中小型资源开采企业多采少报问题较严重，使税收保护资源和环境的作用打了折扣，资源回收率低、安全与环境得不到保障，企业偷逃税比较普遍。

4．资源价格体系不利于工业资源的可持续发展

目前中国的资源价格体系，是一个不完全的资源价格体系，既没有反映资源的供求和稀缺状况，也没有纳入企业本应该承担的社会环境成本，资源价格十分低廉。目前，水价格是国外水价的1/10~1/3；燃油税率是美国的1/10，市场上的汽油价格不到日本和欧洲一些国家的一半；国内煤炭价格比国际市场便宜50%（见表10-5）。矿产资源价格扭曲低价，助长了开发企业“采厚弃薄、采富弃贫、采易弃难、采大弃小”行为，对矿产资源进行“吃菜心”式的掠夺性开采，资源破坏严重。据统计，中国矿产资源的总回采率仅为30%，比国外低了20个百分点，煤炭的回采率平均为35%，一些乡镇煤矿回采率只有15%甚至不到10%。[15]而且矿产资源价格扭曲，还导致资源利用的低效率。中国虽然资源总量很大，但是人均资源占有量却很低，资源进口不可避免。近年来进口量大幅上升，而资源浪费状况严重又加剧了中国对国外矿产资源的依赖。

表10-5　1997～2005年商品煤、电煤与国际煤价比较

资料来源：李盛霖等著：《资源价格改革——总体思路，推进战略与配套措施》，中国市场出版社2006年版，第231页。

1．工业资源开发利用的国际经验和发展趋势

美国、英国、德国以及日本等主要的工业化国家在进行工业资源开发利用中积累了丰富的经验教训，而且当前全球工业发展及资源开发利用出现了一些新情况、新变化，吸取这些经验教训并且注意环境的动态变化，对于中国的工业资源合理开发利用具有较大的借鉴意义。

（1）自然资源开发利用的可持续发展观逐渐形成。人类社会对自然资源的开发利用，已由原先的“掠夺式”转向“可持续利用”的战略轨道，自然资源开发利用的可持续发展观逐渐形成，并且将在较长一段时间内成为工业资源开发利用的指导思想。从当前世界工业发展的总体状况看，各国都在实行严格的有关资源开发利用和环境保护的管制政策，对浪费资源和破坏环境的行为进行限制和处罚，而且经济发展水平越高的国家有关资源利用和环境保护的标准也越高。一些国家的政府（如美国、日本等）开始定期发布“长期能源供需预测报告”，向社会提供能源供需信息，并评估国家政策，使企业能及时明确政策走向，开发政府提倡的技术，利于新能源技术的普及和推广。(www.xing528.com)

（2）自然资源开发利用方法和手段日益现代化。信息时代，知识迅速更新换代，不断为自然资源的开发利用提供新理论和新方法。尤其是随着世界各国对战略性资源的竞争以及当前资源短缺的总体趋势，各类新型的资源开发利用技术日益增多。新能源与可再生能源技术、生物技术、新材料技术等广泛应用，以及系统分析方法、生态调控、景观生态调控、生态包袱理论和资源流动研究深入开展，使自然资源监测和开发的科学基础更加雄厚，使自然资源动态监测和预报成为可能。日益现代化的资源开发方法和手段，大大提高了自然资源开发利用的速度、质量、深度与广度，加速了自然资源开发的现代化进程。

（3）资源节约与充分利用的要求越来越高。工业发展过程中的资源和环境约束本质上是一个工业竞争力的问题。从西方国家工业发展的历程看，工业技术路线总体上是沿着从耗费资源损害环境向节约资源保护环境升级的方向不断进步的。随着各类资源的短缺以及环境问题的日益严重，世界各国都开始注重资源节约和充分利用，各种资源重复利用的技术不断得到发展。构建节约资源和环境友好的政策体系，彻底转变过度消耗资源与环境的工业发展方式，已经成为各国的一致选择。例如，日本多数工厂企业通过技术措施使工业用水排水系统达到循环使用，形成封闭系统，实现“零排放”，极大地压缩了排污，有助于排入水体的污染的浓度和总量小于水体的环境容量，这对于水源紧缺、供需矛盾突出的城市具有重要的经济价值和社会意义。美国自1926年就开始了利用回收水，20世纪80年代开始有近30家工厂连续使用处理后的城市污水，年约3亿立方米。美国制造工业的水重复利用次数，1985年为8.63次，2000年则翻倍达到17.08次。2000年美国制造工业的需水量不但不增加，反而比1978年的需水量减少45%，因而美国工业总需水量由1975年的2033亿立方米降至2000年的1528亿立方米。[16]

（4）积极开发利用新资源或寻求资源新用途。科学技术进步既可以减少能源和资源的消耗，增加产量，提高产品质量；又可研制新材料和材料使用技术，探寻新的勘探技术，寻找替代产品，这对解决资源危机、能源危机将起重要作用。世界主要国家都在加紧研究有可能成为新一代主力能源技术的氢能、天然气水合物、核聚变发电等前沿技术。随着太阳能、风能、水能和海洋能等恒定资源的开发及相伴的现代技术的发展和近代技术的吸收重组，人类社会将大规模地开发利用非耗竭性资源，以现代存量技术合理利用可更新的土地和生物资源、保持生命系统的可持续性和节约使用不可更新的矿产资源。可以预见，谁在这场新资源的寻找竞赛中处于领先地位，必将有效地增强其未来的工业发展竞争力。

（5）国际环境益发复杂多变。世界各国都认识到了资源对于工业乃至经济发展的重要意义，对战略性资源的争夺日益激烈。仅在1999年，世界上约有1/3的国家发生了与资源相关的战争和冲突（见表10-6）。因此，如何在复杂多变的国际形势下保证本国的资源安全和经济发展已经成为一个无法回避的重要问题。

表10-6　一些典型的资源争夺与冲突

续表

资料来源：中国科学院国情分析小组：《两种资源两个市场（国情研究第八号报告）》，天津人民出版社2001年版。

2．中国工业资源开发利用的总体战略

（1）科学发展观应成为工业资源开发利用和工业发展的指导思想。未来在考察中国的工业发展和工业资源开发利用问题时，必须从实际出发，贯彻科学发展观，在综合考虑工业增长、资源节约与环境保护的前提下，合理利用工业资源。要坚持科学发展观，在工业发展和工业资源开发过程中强调资源和环境的长期承载能力，要求工业发展与资源和环境承载能力相协调，按照新型工业化道路的要求，彻底转变把经济发展和资源、环境割裂开来的传统发展方式。树立资源安全观，正确认识资源的有限性及技术进步的无限性，坚持可持续发展，利用与保护结合，开发与节约并重。

（2）进一步增强价格和税收机制对工业资源开发利用的调节作用。新中国成立60年来，我们在资源的有偿开发使用方面做出了不懈的努力，未来要更进一步发挥价格机制对工业资源开发利用的调节作用，使价格机制真正能反映市场供求从而反映资源的稀缺性。要通过价格和税收机制的双重调控，进而引导企业正确的资源观念以及科学合理的开发工业资源的意识。依靠价格机制基础上工业技术的不断进步，保证资源开发利用路线的可持续延伸，是工业资源问题的核心内容。[17]中国的经济特征决定了国家对工业资源的宏观调控是必不可少的，但同时要尽可能充分发挥市场在资源定价中的作用，逐步全面放开政府对资源的价格管制。要逐步改变资源行业的垄断局面，实现资源开发和供应主体的多元化：允许和鼓励民营资本参与资源开发行业；提升资源行业的市场适应能力，使市场机制在资源交易市场中发挥有效的调节作用。要加快推进中国资源定价机制的国际化步伐，理顺各种资源之间的比价关系，使其能够真正反映资源的价值、开发利用的前景和市场交易状况。

同时，还要充分发挥税收的调控作用。对于不同类型的工业资源，可依据中国的储量与使用量、全球储量与使用量的比例，以及现有可替代技术和产品的成熟程度，制订出不同税率的矿产资源税。以税率反映不同资源的稀缺性程度，从而鼓励对自然资源的节约、替代技术和产品的研发和生产。此外，还要考虑资源开采过程对环境的破坏以及恢复的成本，综合考虑产量及环境的影响程度开征生态补偿税，提高开发和利用不可再生资源的税收，整合和加强各种与资源利用和环境保护相关的税种，优化税收结构。

（3）经济和工业发展目标应建立在资源承载能力的基础上。合理的经济发展速度是保证工业资源安全供给的关键要素。必须在综合考虑中国人口、资源、环境、技术和社会实际需要的基础上，确定合理的经济发展速度，提高经济运行质量。经济和工业发展目标应建立在资源承载能力的基础上，走可持续发展的新型工业化道路，要依靠科技进步，提高工业资源质量水平，增加新品种，提高资源的经济利用价值。要在考虑资源承载能力的前提下进行经济结构调整，重新审视区域资源和环境承载能力，制定地区产业结构和产业布局调整方案，逐步调整与资源条件不相适应的经济结构，立足自然资源优势，发展特色生态工业，使国民经济布局与水资源空间分布相协调。

（4）通过多种途径缓解工业资源供给和需求之间的矛盾。随着经济总量的不断扩大，对资源的需求必将大幅增加。据中国国家信息中心的预测报告，2010年，中国能源需求将达21.6亿~23.2亿吨标准煤，2020年中国短缺的矿产资源将增至39种，2030~2040年中国工业用水将达到2500亿立方米，供需矛盾十分严峻。为了保障能源需求的增长，未来20年需要进行大规模的能源基础设施建设，石油、天然气等仍需大量进口。要确保经济实现长期、稳定、持续发展，并能应付可能出现的大规模战争等不测因素，就必须有足够的资源储备，因此，未来我们需要通过多种途径缓解工业资源供给和需求之间的矛盾。一方面，要珍惜和节约资源，提高资源利用率，并积极寻找替代资源，同时控制战略性资源的开发量并限制出口，限制乃至停止稀缺资源的出口；另一方面，要有长远的战略眼光，要在世界范围内考虑资源的组合和配置，积极参与国际石油、矿产经济的合作与竞争，充分利用国外富矿资源，使资源来源多样化，以减轻国内经济发展对资源需求的压力。同时，还要以全球视野高度重视科技进步，继续坚持走引进消化吸收再创新的路子，加快发展煤炭清洁利用、先进核电站、可再生能源规模化开发、节能环保等先进适用技术，促进相关产业的发展，缓解资源和环境约束。

（5）完善资源开发和环境保护的法规体系。建设资源节约型社会是一场深刻的社会革命，需要完善的法律法规和制度保障，要通过法制建设，构筑与建设与资源节约型社会相适应的制度保障体系。实行有利于发展方式转变、科技进步和资源节约、保护环境的政策体系，是解决资源和环境问题的重要保障。要大力加强工业污染防治和生态环境保护，严格执行已制定的相关法律，进一步建立和健全环境管理机构，完善环境保护政策体系。产业政策和技术政策应鼓励发展和应用环境友好的产业和技术，促进企业的合理分工；财政政策、税收政策和金融政策应该发挥导向功能，把工业资源引向资源利用效率高、环境友好的产业和企业。各类政策之间要相互衔接，紧密配合，避免各类政策在资源和环境方面的冲突。

专栏10—1

矿产资源有偿使用制度改革60年

从新中国成立到改革开放前的30年中，中国的矿业一直实行完全的计划经济管理体制。伴随着改革开放的步伐，中国的矿业管理体制从注重找矿到统一管矿，从无法可依到依法管理；矿产资源开发秩序从无序到有序；矿产资源的开采和矿业权的取得，从无偿到有偿。中国矿业逐渐走出了一条从国家出资勘查、国家组织开发、国家负责经营和销售的计划经济模式成功转向繁荣的市场交易、多元化资本运作的社会主义市场经济模式的道路。

改革开放前的中国矿业30年

改革开放前的中国矿业体制呈现出几个明显特征：第一，国家对矿产资源管理是分散的，按矿类或矿种，或产品和生产技术专业等分设了不同的产业经济管理部门，这些部门分治管理矿业生产经营。第二，矿业的整体链条，从地质勘查到矿产开采，再到冶炼加工最后经营销售，是分割开的。第三，政企不分、政事不分、事企不分、矿产资源所有权和使用权不分。第四，矿产资源使用是无偿的，探矿权、采矿权的概念根本不存在。因为体制原因，矿产资源的合理利用不可能得到保障。一方面，各个产业部门只管对口的资源，部门利益对于矿产资源合理利用，构成了极大的障碍；另一方面，法制不健全，管理跟不上。计划经济时代，资源勘查工作缺乏统一的规划与管理，部门之间做了许多不必要的重复工作；不重视综合勘查、综合开采、综合利用，矿产开发利用的采、选、冶、综合回收利用率都不高。到1978年，中国矿业总产值只有242.6亿元。

改革开放后的中国矿业30年

改革初期的中国矿业体制建设领域发生了两件意义深远的大事。1982年5月，五届全国人大常委会决定将地质部改为地质矿产部，随后设立了矿产开发管理局，各省地质矿产局也相应设立了矿产开发管理处。1986年3月，新中国第一部《中华人民共和国矿产资源法》明确规定了矿产资源属于国家所有，国家对矿产资源实行有偿开采。

20世纪90年代以来，中国矿产资源有偿使用制度出现较大推进。1994年，《矿产资源补偿费征收管理规定》正式实施，宣告了中国无偿开采矿产资源历史的结束。1996年8月，矿法修正案正式颁布，明确认可了探矿权采矿权在市场上的流通。1998年2月，《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》等法律法规和规范性文件对矿业权转让的审批、转让的条件、转让的程序、手续等进行了明确规定，矿业权有偿取得和依法转让变成现实，矿业权市场的培育在真正意义上成为可能。1998年国土资源部成立，并于1999年和财政部联合出台《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》，规定在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资源，均须按规定交纳探矿权采矿权使用费、价款。

进入21世纪后，国土资源部按照国家经济高速发展对矿产资源供应的需求，出台了一系列的政策规定，推进了矿产资源有偿使用制度改革的深入。2003年，国土资源部发布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，规定了新设探矿权采矿权招标拍卖挂牌的条件和程序。2005年下发的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》，重新调整了中央和地方的审批权限，对部、省两级国土资源主管部门审批颁发勘查许可证、采矿许可证的权限进行重新规范。2005年8月国务院发出《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，把矿业权管理置于规范矿产资源开发秩序主要任务中的第一条。2006年，为进一步规范矿业权市场，完善探矿权采矿权招标、拍卖、挂牌管理办法，国土资源部发出《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》。2007年，中央地勘基金管理中心成立。2008年3月，为了维护地质勘查市场秩序，保证地质勘查质量，国务院又发布了《地质勘查资质管理条例》。

资料来源：赵凡：《中国矿业改革30年——从计划走向市场的矿产资源使用制度建设》，《国土资源》2008年第12期。

参考文献：

白永秀：《中国经济改革30年：资源环境卷》，重庆大学出版社2008年版。

陈佳贵、黄群慧：《工业自然资源配置与中国工业的现代化》，《经济管理·新管理》2004年第2期。

郭克莎等：《加入WTO后的中国工业》，经济管理出版社2003年版。

国家发展改革委宏观经济研究院课题组：《2020年中国水资源保障程度分析预测与对策建议》，《宏观经济研究》2004年第6期。

国家统计局课题组：《积极缓解能源约束努力实现有序发展》，《统计研究》2005年第6期。

金碚：《中国工业化的资源路线与资源供求》，《中国工业经济》2008年第1期。

赵凡：《中国矿业改革30年——从计划走向市场的矿产资源使用制度建设》，《国土资源》2008年第12期。

周叔莲、刘戒骄：《中国工业发展中的资源和环境问题研究》，载《中国社会科学院学术咨询委员会集刊》2007年第3辑。

[1]史忠良：《工业资源配置》，经济管理出版社1997年版，第10页。

[2]陈佳贵、黄群慧：《工业自然资源配置与中国工业的现代化》，《经济管理·新管理》2004年第2期。

[3]赵凡：《中国矿业改革30年——从计划走向市场的矿产资源使用制度建设》，《国土资源》2008年第12期。

[4]国家统计局课题组：《积极缓解能源约束努力实现有序发展》，《统计研究》2005年第6期。

[5]根据水利部《2001年中国水资源公报》的数据：人均水资源在3000立方米以上的地区，属于不缺水地区，包括江西、福建、广西、新疆、海南、云南、青海和西藏；人均水资源在1700～3000立方米的地区，属于轻度缺水区，包括浙江、湖南、贵州、广东和四川；人均水资源在1000～1700立方米的地区，属于中度缺水区，包括重庆、吉林、内蒙古、黑龙江；人均水资源量在500～1000立方米的地区，属于重度缺水区，包括辽宁、陕西、安徽、甘肃和湖北；人均水资源量在500立方米以下的地区，属于极度缺水区，包括天津、北京、河北、宁夏、山西、河南、上海、山东和江苏。

[6]高建、董秀成：《基于民本和谐观的中国能源战略研究》，《中国能源》2007年第3期。

[7]白永秀：《中国经济改革30年：资源环境卷》，重庆大学出版社2008年版，第51页。

[8]潘岳：《直面中国资源环境危机》，《环球日报》2004年2月6日。

[9]中国社会科学院工业经济研究所：《中国工业发展报告》（2008），经济管理出版社2008年版，第34页。

[10]1998年2月，国务院以240、241、242号令的形式，分别颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》，国土资源部也于2000年11月颁布了《矿业权出让转让管理暂行规定》。

[11]马建明、崔荣国：《中国能源和资源效率低下的原因浅析》，中宏数据库，2008年9月3日。

[12]张久铭：《中国矿产资源安全及其战略对策》，《市场透视》2007年第10期。

[13]周叔莲、刘戒骄：《中国工业发展中的资源和环境问题研究》，载《中国社会科学院学术咨询委员会集刊》2007年第3辑。

[14]国家发展改革委宏观经济研究院课题组：《2020年中国水资源保障程度分析预测与对策建议》，《宏观经济研究》2004年第6期。

[15]祝遵宏、傅斌：《资源型地区可持续发展需要资源税制改革》，《开放导报》2008年第6期。

[16]《国外城市节水的做法》，成都市城市节约用水办公室网站，http://www.cdswo.com/htm/gf.htm#2。

[17]金碚：《中国工业化的资源路线与资源供求》，《中国工业经济》2008年第1期。