经济转轨下的产能过剩问题：挑战与应对

新中国成立60年来，工业品供求调节方式由集中计划管理体制，经过市场与计划共同调节的“双轨制”，逐渐过渡到市场调节机制，目前市场和市场价格机制已经成为工业品供需调节和价格形成的基础性体制。在新中国成立后的前30年，工业品的集中计划管理体制为集中财力在短短十年内建立相对完整的工业体系起到了重要的支持作用，此后工业集中计划管理体制弊端日益显著。为解决这一弊端，工业品计划管理体制在高度集中与地方分权之间多次调整，但始终未能解决这一问题。1978年以来，在工业品供求调节方式改革上，党和政府在摸索中逐渐探索出通过“双轨制”过渡到市场体制之路。市场经济体制的建立，有效配置了工业品资源，有效引导生产和需求调节，我国工业经济增长质量显著提高，工业品品种极大丰富、工业品质量有质的飞跃。目前，我国工业品市场的主要缺陷是：①资源类工业品市场化程度较低。②市场交易体系还处于初级阶段，交易效率有待提高。③市场体系的价格发现功能相对缺乏。新中国成立60年，工业品生产规模高速增长，并逐渐由计划经济体制下的短缺状态转为市场经济体制下供过于求状态。重复建设和产能过剩问题一直是转轨过程中一个棘手的问题，未来应当推进资源类工业品市场化进程，推进期货市场和大宗商品交易市场的发展；在土地产权、金融体制、财政体制等方面进一步推进改革，发挥市场竞争对企业投资决策的影响。

新中国成立60年来，工业发展取得了前所未有的巨大成就，从新中国成立前的一穷二白到建立完整的工业体系，改革开放后工业更经历了高速发展，工业品产量高速增长，品种异常丰富，质量也得到了前所未有的提高。但是，新中国的工业发展并不是一帆风顺，而是经历了坎坷不平的曲折道路，党和政府不断摸索符合中国国情的社会主义工业化道路。工业品供求调节方式在摸索中经历了几次重大变革。新中国成立后的前10年，模仿苏联建立起工业品生产和配置的高度集中统一管理体制，此后的20年里这一体制在放权（向地方放权）与高度集中管理之间多次调整，陷入“一管就死、一放就乱”的怪圈。改革之初，在“摸着石头过河”的过程中，随着扩大自主权企业试点的推进和乡镇企业、“三资”企业等计划外经济成分的快速发展，1985年1月，开始实行生产资料供应和定价的“双轨制”。在“双轨制”实施的过程中，其体制性缺陷日益显著，随着对市场经济认识的加深，1992年在中共十四大上正式明确提出市场在资源配置中起基础性作用的社会主义市场经济的目标，工业品供给、配置及价格形成市场化改革由此拉开了序幕，随着改革的不断深入，市场机制已经成为调节工业品供求的基本制度，为中国工业健康、高速增长提供了有力的制度保障。

新中国成立60年来，我国工业品供求调节方式的演变，经历了建立高度集中统一的计划管理体制阶段，其中，也经历了计划管理体制内行政分权式的调整。改革开放以后，在经过“双轨制”过渡阶段后，逐步确立市场作为调节工业品供求的基础制度，随着市场化改革的逐步深入，中国已建立起多层次的工业品市场体系。

1.工业品生产分配计划管理体制的形成和演变[1]

（1）国民经济恢复与工业品生产分配计划管理体制雏形的初步形成：1949～1952年。1949～1952年是中国国民经济的恢复时期，在这一时期，逐渐建立了工业品生产和分配的集中管理体制。①在生产计划上，开始对国营企业实行直接计划即指令性计划，此项任务是由政务院财政经济委员会承担。其程序是，首先由中财委提出年度的国营工业生产控制数字，报中央人民政府政务院批准，并责成中央各工业部和各大行政区工业部，根据此数字，分配给所属企业；其次由基层企业开始，自下而上地编制本系统的生产、成本、劳动等项具体计划，逐级审查汇总；由中央各工业部分别审核后，综合送达中财委批准；最后，再按系统逐级下达至基层企业贯彻执行。②在工业品的供应和销售方面，开始实行以计划调拨为主的物资供应和产品收购体制。当时由中央人民政府贸易部承担这个物资调拨和产品收购任务。1950年，对煤炭、钢材、木材、水泥、纯碱、杂铜、机床、麻袋8种主要物资实行计划调拨；到1951年计划调拨的物资增加到33种；1952年又增加到55种。

（2）社会主义改造与工业品高度集中计划管理体制的建立：1952～1957年。在国民经济恢复时期，已经确立了高度集中的工业经济管理体制。到了“一五”计划时期，这个雏形有了进一步的发展，形成了高度集中的工业经济管理体制。在这过程中，苏联斯大林时期工业管理体制是学习和模仿的模式。在这一体制下，无论就中央政府和地方政府对工业的管理权限来说，或者就国家和企业的管理权限来说，都是高度集中在中央政府手上的。“一五”期间，根据实际经济状况，实行了直接计划与间接计划和市场调节相结合的计划管理制度。在“一五”前期，有关国计民生的工业品生产已经纳入国家的直接计划。但工业生产中的间接计划和市场调节部分仍占有很大的比重。到“一五”后期，工业生产中直接计划的部分大大增长了，而间接计划的部分却大大缩小了。1953年，国家计划统一管理、直接下达计划指标的产品是115种；到1956年，增加到380多种，其产值占工业总产值的60%左右。

“一五”期间，加强了对工业品分配的集中统一管理，将工业品物资分为三类：一是统配物资，是关系国计民生最重要的通用物资，由国家计划委员会组织生产和分配的平衡。二是部管物资，即重要的专用物资，由国务院各主管部门组织生产和分配的平衡。这些列入国家计划分配的物资，均由国家计委或国务院各主管部门统一组织生产和分配。三是地方管理物资，即第一、二两项以外的工业品生产资料，不由国家计划分配，是一部分由地方政府安排生产和销售，大部分自产自销。在工业品价格管理上，第一、二类物资按国家计划价格组织调拨；第三类物资价格由地方或企业自行规定。“一五”期间，国家直接分配工业品物资的种类也迅速增加。1953年，计划分配的物资有227种，其中一类物资112种，二类物资115种。到1957年，计划分配物资增长到532种，其中，一类物资231种，二类物资301种。

到“一五”后期，伴随着生产资料私有制的社会主义改造的基本完成，以及社会主义工业建设对于财力、物力的需要和财力、物力供应不足的矛盾的发展，这种高度集中的工业经济管理体制进一步强化了。对工业品生产和分配的计划、管理权力更进一步集中在中央政府手中，地方政府和工业企业就没有多少活动余地。“一五”期间，在把有限的财力集中用于建设有关国计民生的重点项目，加速工业和整个国民经济的发展方面，工业品生产和分配的高度集中管理体制体现了其优越性。

（3）“大跃进”时期工业品计划管理体制的调整：1958～1960年。“一五”期间逐步建立起来的工业品生产和分配集中管理体制，随着社会主义改造的基本完成和社会主义建设的巨大进展，已逐渐不能与新的形势相适应，统得过多、管得过死的缺陷日益明显地暴露出来。1957年，国务院制定了《关于改进工业管理体制的规定》。1958年3月成都会议又进一步决定，对计划、工业、基本建设、物资、财政、物价、商业和教育等方面的管理体制，按照统一领导、分级管理的原则进行改革。

具体在工业品的生产和分配管理上有以下两点：①在工业品的计划管理方面，实行在中央领导下的以地区综合平衡为基础、专业部门和地区相结合的计划管理体制。实行这一规定后，1959年，国家计委管理的工业产品从1957年的300多种减少到215种，按产值计算占全国工业总产值的58%。②工业品的分配体制改革的主要内容是，增加各省、市、自治区人民委员会在物资分配方面的权限，实行全国统一计划下的，以地区管理和地区平衡为主的工业品物资调配制度。实行这一制度后，1959年，统配、部管物资减少到132种，比1957年的532种减少了3/4。对保留下来的统配、部管物资，也由过去的“统筹统支”，改为“地区平衡，差额调拨”，中央只管调出、调入。在分配供应方面，除铁道、军工、外贸、国家储备等少数部门外，不论中央企业还是地方企业所需物资，都由所在省、自治区、直辖市申请、分配和供应。

（4）调整时期工业品计划管理权限的重新高度集中化：1961～1965年。在“大跃进”期间的改革中，由于过于强调中央与地方行政管理权限的划分，扩大地方管理工业的权限，过多过急地下放权限，在宏观上却缺乏一套有效的控制办法。因此，产生了很多的弊病，使经济生活出现混乱的局面，激化了各方面的矛盾，加重了“大跃进”期间经济失调现象。其后，被迫重新恢复集中统一的管理体制。

对于工业品计划管理权限的重新高度集中化体现为：①加强工业品生产计划的集中统一管理。强调“全国一盘棋”，加强综合平衡工作。改变“大跃进”期间自下而上编制计划的程序，实行“两下一上”的程序，即先由国务院自上而下地下达控制数字，然后自下而上编制计划草案，最后由国务院批准自上而下的传达。调整时期扩大了计划范围，国家计委管理的工业产品从215种恢复和增加到400种左右，其产值占工业总产值的60%左右。②重新实行工业品物资流通高度集中统一管理。具体措施有，建立全国统一的垂直领导的物资管理系统；统一管理工业品物资的销售工作；统一设置和管理中转仓库；扩大工业品物资管理范围。1963年统配、部管物资恢复为516种，其中统配物资为256种，部管物资为260种。

（5）“文化大革命”时期工业品计划管理体制改革与教训：1966～1976年。经过调整时期的重新高度集中化，工业品生产和分配的计划管理体制更加集权，积极的方面，是有利于国民经济的调整，较快渡过了困难时期；消极的结果，是又把经济给管死了，不利于调动地方和企业的积极性。为了改善这一局面，党和政府推行工业管理体制改革，工业品的计划管理上改革的措施主要有：①改革工业品生产的计划管理体制。实行在中央统一领导下，自下而上，上下结合，“块块”为主，“条”、“块”结合的体制，在地区和部门计划的基础上，制定全国统一的计划。②工业品物资管理权的下放，实行物资分配大包干。国家统配和部管物资的种类，由1966年的579种减少到217种，其中，国家统配物资由326种减少到49种，部管物资从253种减少到168种。对部分重要工业品物资试行“地区平衡，差额调配”，即在国家统一计划下，实行地区平衡，差额调拨，品种调剂，保证上缴的“大包干”办法。

这次改革，从积极的意义上看，主要是扩大了地方的管理权限，特别是扩大了地方的财权，壮大了地方的财力，有利于发展地方工业，繁荣地区经济。从消极方面来说，这次改革的结果，工业体制中原有的弊病不但没有任何实质性的改善，而且在僵化以外增加了乱与散这两方面的问题。

（6）工业品生产与分配计划管理体制的历史作用与缺陷。工业品生产和分配的计划管理体制，在新中国成立初期，在“一穷二白”的条件下，集中财力迅速建立起相对完整的工业体系起到了重要的历史作用。尽管有国外学者认为，计划经济能够通过精密计算从而有效配置经济资源，但也会因交易成本过高而缺乏效率。至于现实中由官员作出资源配置决策和执行这种决策的命令经济，其效率低下更是自不待言。

2.工业品生产分配“双轨制”改革与演变

（1）“摸着石头过河”与“双轨制”的初步形成：1977～1984年。在改革开始的时期，中国领导人在实践中应用了放权试点式摸索的策略。在工业品的生产、分配和定价上出现了一个“双轨制”的特殊时期。在工业品生产、流通和定价上实行“双轨制”，即在工业品的计划调拨和行政定价的“计划轨”之外，允许物资买卖和协商定价的“市场轨”。1979年，国务院转发的《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》开始允许企业按照“议价”自销超计划产品。1984年5月10日，国务院颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》指出，在产品销售方面，地方小钢材和生铁，属于国家计划内的部分，企业可自销5%～10%；自找原材料生产的，企业可以自销；机电产品，凡国家安排原材料生产的产品按国家分配计划执行，地方安排原材料生产的产品由地方分配，企业“找米下锅”生产的产品，企业可以自销。而在价格方面，按规定允许企业自销的产品，除化肥（氮肥）价格不浮动外，其余自销产品价格允许在20%的幅度内实行上下浮动。随着国有企业计划外生产和交换范围的日益扩大，1984年非国有企业工业总产值已经占到全国工业生产总值的31%。[2]

（2）工业品流通和分配管理中的“双轨制”：1985～1992年。1984年10月，中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》明确提出，社会主义经济是有计划的商品经济。并指出价格管理体制的不合理是导致价格体系不合理的重要原因，因此，强调“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”。提出，逐步缩小国家统一定价的范围，适当扩大有一定幅度的浮动价格和自由价格的范围，使价格能够比较灵敏地反映社会劳动生产率和市场供求关系的变化，比较好地符合国民经济发展的需要。1985年1月，国家物价局和国家物资局发出《关于放开工业生产资料超产自销产品价格的通知》，允许企业按市场价出售和购买“计划外”的产品，自此开始正式实行工业生产资料供应和定价的“双轨制”。其具体办法是，对那些在1983年以前有权取得计划内调拨物资的国有企业，仍然根据1983年调拨数（即“83年基数”），按照调拨价供应所需的生产资料；超过“83年基数”的部分，则按照市场价格从市场购买。

在此期间，商业部系统由国家进行计划管理的商品，由1978年的274种，逐渐减少到1991年的12种，取消了日用工业品指令性计划的商品。1991年末，国家统一分配的生产资料已经由256种减少到30种，有分配物资的政府管理部门转为物资经营企业，并出现了经销、代销、联销、经济协作等多种经营形式。在价格方面，取消工业生产资料属于企业自销和完成国家计划超产部分的出厂价格不高于国家定价20%的限制，从而把商品定价推到了完全市场调节，这部分的供需由市场价格来调节，正式形成了生产资料“双轨制”。[3]

（3）“双轨制”的历史作用及存在的问题。中国的价格体制与供求调节体制的改革是通过“双轨制”完成的。这是中国经济改革的一个重要特点。一般而言，价格双轨制中的“市场”价格在很大程度上反映了增量需求和增量供给的变化，在引导和调节方面增量供求起到了良好的作用。“双轨制”保证了从计划调节到市场调节的平稳过渡，避免了经济的剧烈震荡，由此使得发展和并行改革不悖。也正是这种增量改革，使中国在改革过程中避免了苏联、东欧国家转型中经济急剧下挫和社会严重对立等弊端，实现了供需平衡调节。正是“双轨制”缓解了改革中的利益冲突，使得改革可以继续推行。“双轨制”是改革过程中的务实选择。在改革的过程中，大部分商品的价格逐渐放开，但是少数重要工业生产资料价格市场化程度低，“计划部分”比重很大，严重影响这部分生产资料品的配置效率。“双轨制”在实施中也造成了广泛的“寻租”环境，埋下了腐败蔓延的祸根。如果不能及时地通过进一步的市场化改革消除这一祸根，就有可能酿成严重的社会政治问题。因此，到20世纪90年代初期，进一步地市场化成了中国改革的主旋律。

3.工业品供需调节市场体制的确立与发展

（1）工业品供需调节市场体制的确立：1992～2000年。1992年，中共十四大明确了社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标，要“建立社会主义市场价格体制”，要“发挥市场在资源配置中的基础性作用”，工业品供需调节和价格机制的目标模式也毫无疑问是要确立市场和市场价格机制。1993年中共十四届三中全会又通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中与工业品供需调节市场体制改革紧密相关的内容有：①发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，必须培育和发展市场体系。当前要着重发展生产要素市场，规范市场行为，打破地区、部门的分割和封锁，反对不正当竞争，创造平等竞争的环境，形成统一、开放、竞争、有序的大市场。②推进价格改革，建立主要由市场形成价格的机制。现在大部分商品价格已经放开，但少数生产资料价格双轨制仍然存在，生产要素价格的市场化程度还比较低，价格形成和调节机制还不健全。深化价格改革的主要任务是：在保持价格总水平相对稳定的前提下，放开竞争性商品和服务的价格，调顺少数由政府定价的商品和服务的价格；尽快取消生产资料价格双轨制；加速生产要素价格市场化进程；建立和完善少数关系国计民生的重要商品的储备制度，平抑市场价格。③改革现有商品流通体系，进一步发展商品市场。在重要商品的产地、销地或集散地，建立大宗农产品、工业消费品和生产资料的批发市场。严格规范少数商品期货市场试点。国有流通企业要转换经营机制，积极参与市场竞争，提高经济效益，并在完善和发展批发市场中发挥主导作用。根据商品流通的需要，构造大中小相结合、各种经济形式和经营方式并存、功能完备的商品市场网络，推动流通现代化。[4]自此，工业品供需调节与价格形成机制的全面市场化改革全面推进。

1993年，在前几年连续大力度价格改革的基础上，放开了钢铁产品及部分统配煤炭的价格，大中城市先获放开和调整日用工业品的价格，生产资料工业品双轨价格逐渐向市场并轨。1993年，国务院机构改革，撤销国家物价局，在国家计划委员会设立价格管理司和价格监督检查司，负责价格调控、管理和价格检查的职能。1997年《价格法》颁布实施后，以法律形式确立了由市场价格形成为主的价格形成机制。1988年，通过市场定价和配置的商品只占到生产资料销售总额的40%，而到1992年，这一比例已经上升到73.8%，到1997年这一比例上升到81.6%。到2000年，已经初步实现了双轨制向市场价格和市场调节体制的转轨，市场机制在工业品的价格和配置中的主导地位基本确立。

（2）工业品市场化改革的进一步推进：2001年至今。2001年12月10日，中国正式成为世界贸易组织第143个成员国，通过履行“入世”承诺，中国的市场化程度稳步提高，工业品市场化程度也有稳步提高。2003年10月，中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，加快建设全国统一市场。强化市场的统一性，是建设现代市场体系的重要任务。大力推进市场对内对外开放，加快要素价格市场化，发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，健全产品质量监管机制，严厉打击制假售假、商业欺诈等违法行为，维护和健全市场秩序。[5]这些措施的实行，在很大程度上推动了工业品市场化改革。到2006年，占生产资料销售总额92.1%的商品都是由市场调节供需和定价。[6]在市场组织建设上，随着市场化改革的不断深入，我国发展了多层次、多形式、多功能的工业品批发市场，初步形成了由期货市场、即期现货批发市场、中远期现货（交易所）批发市场、电子商务交易市场等共同组成的市场体系。[7]

（3）目前工业品市场存在的问题。中国工业品市场发展取得了巨大的成就，市场价格在迅速反映供需变化、调节供需平衡方面体现出了效率优势。但是，目前我国工业品市场还存在两个比较根本性的缺陷：资源类价格改革滞后。目前，我国能源、矿产资源等价格形成完全没有实现市场化，国家有一定的干预。同时，价格构成不全，没有体现资源产品本身的价格，不反映资源稀缺的程度。一是资源产品价格偏低，比价关系不合理，导致市场机制在资源配置中的基础性作用得不到充分发挥，资源产出效率低。二是加剧资源供求紧张的矛盾。既影响资源生产的积极性，又导致不正常投机性资源需求快速增长，也使资源性产品出口大幅增长，最终造成国内资源供给不足，加快环境污染。三是资源类产品价格扭曲带来国际收支失衡和汇率上升的压力。[8]中国的市场交易体系还处在初级形态，交易效率还有待提高，市场体系的价格发现功能相对缺乏。虽然全国城乡已经建立9万个各类市场，但绝大多数市场还处在初级形态，期货交易品种很少，缺少场外交易机制，大宗商品中远期现货交易市场规模小，在发展中存在交易制度、监管制度上的缺陷，影响交易的效率。中国是部分资源类产品的进口大国，也是相当多制成品的出口大国，各类商品在国内市场流通中的交易量很大，但在绝大多数产品领域，由于缺乏现代交易方式，如期货和大宗商品交易方式，导致市场缺乏价格发现功能。这不仅为地方保护主义和市场分割提供了条件，也使我国在国际贸易中丧失许多重要产品定价话语权，如石油、铁矿石等大宗进口产品。[9]

1.工业经济增长历程与各阶段的发展特征

新中国成立60年来，特别是改革开放以来，中国工业平稳快速增长，工业增加值由1952年的119.8亿元，增加到1978年的2029.4亿元（1952年可比价），是1952年的16.94倍。经过改革开放30年，2008年工业增加值增加到53445亿元（1952年可比价），是1952年的446.12倍，新中国的工业发展取得了巨大成就，60年平均增长率为11.5%，多数年份工业增加值的增长速度都高于GDP的增速。

分阶段来看，1949～1978年，中国工业经济发展取得了巨大的成就，在“一穷二白”的基础上，建立了完整的工业体系，工业增加值在GDP中的份额也由1952年的17.6%，提高到1978年的44.1%，工业化进程取得了巨大的成就；1952～1978年，工业增加值平均增速为11.5%，远高于同期GDP平均增长率的6.14%，工业经济在这期间经历了高速增长。但是，我们也必须看到在计划管理体制和政治运动的冲击下，这一期间的工业增长呈现出剧烈波动的特征，“大跃进”期间甚至还出现非常极端的波动；同期，GDP平均增长率虽为6.14%，但是经济严重失衡，人民生活水平改善有限，生活用品匮乏，增长质量差。这表明，在集中计划管理体制下采取倾斜式发展工业的方式，虽然能在很短的时间内建立相对完整的工业体系，但是增长经历多次波动，导致严重的经济失衡以及人民生活水平提高极为缓慢。

改革开放后的30年里，中国工业增加值增长了26.17倍，年平均增长速度为11.5%，虽然平均增速与改革开放前相比，并没有显著变化，但是增长质量却显著提高：工业经济增长显著倾向于平稳增长的特征，增速的波动显著减小，各类工业品供不应求的局面迅速逆转；严重的经济失衡问题有所改观，1978～2008年，GDP的平均增长率为9.76%，增速远高于改革开放前的6.14%。改革开放30年来，工业改革极大地解放了生产力，令世界为之惊叹（见图8-1和图8-2）。

2.工业品供求特征的变化趋势——从短缺到过剩

图8-1　新中国成立60年GDP与工业增加值指数

资料来源：《新中国成立55年统计资料汇编》，中经网统计数据库。

新中国成立60年，中国工业发展取得前所未有的成就。改革开放前30年，在半封建半殖民地落后农业国家的基础上建立起完整的工业体系，基础工业品产量高速增长，并基本实现了自给，原煤、原油、水泥、钢产量和发电量，分别从1949年的0.32亿吨、12万吨、66万吨、16万吨和43亿度提高到1978年的6.18亿吨、10405万吨、6524万吨、3178万吨和2566亿度，分别增长了18.3倍、865.7倍、97.8倍、197.6倍和58.7倍。改革开放以后，主要轻工业品如棉纱、棉布、化纤、鞋、电视机、冰箱等产量逐年增加，基本上满足了中国这个拥有世界最多人口的巨大消费市场；以移动电话、电子计算机为代表的电子消费产品，在20世纪90年代以后从无到有，生产规模迅速扩大，目前已经发展成为全球规模最大的微型PC和移动电话生产国；生产资料如煤炭、钢铁、水泥自90年代以来，陆续跃居世界第一，目前在世界总产量中占有相当的比重。经过几十年的增长，我国已经成为全球制造业的中心。例如，汽车工业的迅猛发展，我国已成为世界上第二大汽车制造国；广东东莞市已成为世界电脑资讯产品重要基地。其生产的电脑磁头、机箱及半成品占有全球40%的份额，电脑驱动器占30%的份额，电脑整机所需的零配件95%以上都可以在东莞配齐。

图8-2　新中国成立60年工业增加值占GDP比值

资料来源：中国2008年统计公报，中经网统计数据库。

（1）计划经济体制下中国工业品生产与需求——投资饥渴与短缺经济。1949～1978年，中国建立起完整的计划经济体制，在这一体制下，中国具有强烈的发展意愿，优先发展工业特别是优先发展重工业成为这一期间发展政策最为重要的特征。为了获取发展工业特别是发展重工业所需的资本，采取工业农业产品“剪刀差”的方式，压低农副产品价格抬高工业品价格，这严重挫伤了农副产品生产者的积极性，导致这类产品长期短缺。在优先发展重工业的思想下，有限的资本和资源优先投入到重工业的发展中，对于直接关系到人民生活的轻工业则投入长期不足，生产能力与人民需求之间有很大的差距，生活用工业品长期供不应求。虽然，重工业生产的生产资料产量有非常快速、显著的增长，但是由于计划经济体制下泛滥的投资饥渴症，[10]对于生产资料的需求总是大大超过其生产能力，并表现为在计划过程中投资品的供应紧张。在社会主义计划体制下，短缺现象是非常普遍、相当严重和长期持续的，短缺经济是新中国成立后的前30年里经济运行和工业品供求的一个基本特征（见表8-1）。

表8-1　1949～1978年主要工业产品产量

资料来源：中经网统计数据库。

（2）改革开放后工业品的生产与需求——从短缺到过剩。1978～2008年，随着工业品市场化改革的逐步推进和深入，市场机制已经成为工业品配置的基础性制度。在市场机制的作用下，工业品生产极大丰富，市场的供求关系发生了重大变化。自1992年以来，逐步告别“短缺”时代，先是工业消费品市场出现相对过剩，此后用于满足“吃、穿、用”需求的各类工业品商品供求关系已经从短缺为主要特征的“卖方市场”转变为绝大多数商品供大于求的“买方市场”。对于多数生产资料工业品而言，供不应求的短缺时代已经过去，大多数工业品市场都处于供大于求的状态（见表8-2）。

表8-2　1978～2008年主要工业产品产量

资料来源：中国2008年统计公报，中经网统计数据库。

自20世纪80年代以来，“重复建设”、“过度竞争”、“过度投资”和“产能过剩”等相类似的问题，一直困扰着经济政策部门。[11]有关部门认为“重复建设”、“过度竞争”、“产能过剩”等类似问题，会导致产业组织恶化、企业利润下降、亏损增加、加大金融风险、严重浪费资源，使资源环境约束矛盾更为突出，经济结构不协调的问题更为严重，影响国民经济持续、健康、协调发展。

1．20世纪八九十年代的重复建设问题(www.xing528.com)

在改革开放初期，重复建设主要集中在初级产品的加工方面，各地盲目建设一些小烟厂、小酒厂、小棉纺、小丝厂、小化肥等。然而，自20世纪80年代中期以来，重复建设逐步延伸到以家电为代表的机电产品和高档耐用消费品，先是自行车、缝纫机、收录机等“老三大件”，然后是彩电、冰箱、洗衣机等“新三大件”，继而又扩展到空调器、吸尘器、录像机、摄像机、排油烟机、电淋浴器、电饭煲、VCD机、摩托车、小轿车等各个领域。20世纪90年代以来，各地的重复建设开始进入基础设施和支柱性行业。根据1995年第三次全国工业普查的资料，在285种主要工业品中，生产能力利用率大于85%的只有25种，占8.8%；生产能力利用率在75%～85%的只有42种，占14.7%；而生产能力利用率在75%以下的有218种，占76.5%，其中生产能力利用率不到50%的有90种，占31.6%。这说明，当时有3/4以上的工业产品存在严重的重复建设问题，当时存在严重重复建设的行业有电冰箱、电话单机、汽车、钢材、内燃机、金属切削机床、房间空调器等行业。

2．21世纪以来工业产品市场中的产能过剩问题

2003年，钢铁工业投资增长92.6%，水泥行业投资增长121.3%，电解铝工业投资增长96.6%。引起各方高度重视，政府有关部门以及许多学者认为，这三个部门存在比较严重的盲目投资和低水平重复建设问题。2003年11月19日，国家发改委、国土资源部、商务部、环保总局和银监会共同制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》。2003年12月23日，国务院办公厅签发《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》，督促各相关部门执行。以上《意见》认为，钢铁行业、电解铝行业和水泥行业存在比较严重的盲目投资和低水平重复建设，2005年这三个行业将出现严重的产能过剩和市场过度竞争。

2004年，国务院及有关部门相继出台了《国务院办公厅关于清理固定资产投资项目的通知》、《国家发展和改革委员会关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》、《政府核准的投资项目目录（2004年）》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》，采取严格的项目审批、供地审批、贷款核准、强化市场准入与环保要求、清理违规项目以及目录指导等措施进一步严格控制这三个行业的投资，避免可能出现的产能过剩。同年，还出台了《中华人民共和国国家发展和改革委员会公告2004年第76号》，采取严格具体的准入条件，治理电石、铁合金和焦化行业的低水平重复建设和盲目扩张趋势。

2005年，国家发改委等认为钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、电石、汽车和铜冶炼7个行业产能过剩问题突出，水泥、电力、纺织和煤炭存在潜在产能过剩，并给出以下数字说明部分行业的严重的产能过剩问题：钢铁行业目前（2005年底）产能为4.7亿吨，而今年产量只有3.4亿～3.5亿吨，产能过剩1.2亿吨。还有在建产能7000万吨，拟建产能8000万吨，如果在建和拟建的项目全部建起来，钢铁工业的产能将超过6亿吨。电解铝行业电解铝年需求量为600万～700万吨，而目前产能已高达1030万吨，闲置生产能力260万吨，目前在建的产能还有112万吨。铁合金行业现有生产能力2213万吨，企业开工率只有40%，但是即便如此，目前仍有在建产能116万吨，拟建产能123万吨。焦炭行业国内市场需求只有2亿吨，产能却达到了3亿吨，而且各地还有在建和拟建产能各3000万吨。电石行业市场需求为800万吨，产能为1600万吨，有一半能力放空，在建的产能还有484万吨。产能过剩问题引发各界高度关注。2005年底，国务院及发改委把治理这些行业的产能过剩当作来年宏观调控工作的重点。

2006年3月，国务院颁布的《关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》认为，部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，并已经出现产品价格下跌，库存上升，企业利润增幅下降，亏损增加、加大金融风险等后果，成为经济运行的一个突出问题。如果不抓紧解决，资源环境约束的矛盾就会更加突出，结构不协调的问题就会更加严重，企业关闭破产和职工失业就会显著增加，影响经济持续快速、协调、健康发展。国务院把推进产能过剩行业的产业结构调整作为2006年工作重点之一。2006年6月，国务院发布《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目意见的通知》，加强对固定资产投资的调控、从严控制新开工项目，以避免相关行业产能过剩进一步加剧。2008年，钢铁、铜冶炼、电解铝、铅锌冶炼等行业，随着前期大量投资项目的投产，以及国际和国内市场的萎缩，又出现了比较严重的产能过剩问题；2009年，随着国际和国内经济形势进一步恶化，这些行业的产能过剩问题将更为严重（见图8-3和表8-3）。

图8-3　2001年以来中国炼钢产能利用率变化情况

资料来源：中经网统计数据库，2009年产量为作者估计值。

表8-3　2007年中国部分产能过剩行业生产能力利用状况

资料来源：《中国统计年鉴》（2008），中国统计出版社2008年版。

未来工业的健康持续发展，需要中国工业品市场的进一步完善，以避免工业品供给出现严重的产能过剩。

完善中国工业品市场，需要从以下三个方面推进市场改革：①推进资源产品价格改革，建立反映市场供求状况、资源稀缺程度的价格形成机制。继续深化资源性产品的价格改革，坚持市场化的改革取向，逐步理顺资源性产品价格关系，用价格杠杠使生产企业和消费者节约使用资源，提高资源效率，使整个经济运行走上资源节约型轨道。一是坚持市场化取向，在具有竞争潜质的领域，要通过引入竞争机制，放松政府对资源价格的直接管制，让价格在市场竞争中形成，充分发挥价格信号调节市场供求，优化资源配置的作用。二是对煤炭等资源产品价格要反映安全费用、资源补偿费用等成本因素，水、电、油、气等基础产品价格应尽快理顺，要如实地反映市场供求情况。②积极推进期货市场的发展。期货市场由于竞争性、信息的公开性、参与的广泛性、交易规则的公平性，使其大大提高了交易效率，有很强的价格发现功能。目前，中国期货交易的品种相对还比较少，大量基础工业品缺乏有效的价格发现市场，不能给生产和需求者提供相对即时、有效的供求变化信息。因而，大力培育期货市场在未来是非常必要的。③大力推进和规范大宗商品交易市场（交易所）的发展。大宗商品交易所（交易市场）是对期货市场、现货市场最为重要的补充。由于现代工业中产品品种异常巨大，绝大部分品种不能成为期货交易的标的物。大宗商品交易市场因其采用现代化、电子化的交易手段，交易规则接近期货交易，参与者广泛，在价格发现、市场信息的集中和发布上亦具有比较高的效率。21世纪以来，我国大宗商品交易市场有了比较大的发展，但是由于其规模较小、交易规则存在缺陷、信息不透明以及市场操纵和管理体制上的缺陷，其价格发现和信息形成、发布功能未能得到很好的体现。中国应该大力培育大宗商品交易市场，进一步规范其交易规则和交易制度，对市场操纵行为进行严格监管，推动大宗商品交易所的规范化建设。

长期以来，有关部门以包括市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等行政管制政策来治理“重复建设”、“产能过剩”。上述政策由于存在根本性缺陷导致许多不良的政策效应。[12]合意的治理政策应该针对这些体制上的根本性弊端：①改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。②改革现有土地管理制度，明晰土地产权，杜绝地方政府通过低价供地为企业投资提供补贴的行为。③进一步硬化银行预算约束、理顺地方政府与银行的关系，通过市场手段提高企业投资中自有资本金比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。由于转轨经济体制中的根本性弊端导致了“重复建设”，治理政策必然会触及到深层次的经济、政治体制改革，根治“重复建设”需要政策部门有进一步推进经济与政治体制改革的决心。

专栏8—1

《钢铁产业调整与振兴规划》中治理产能过剩的目标和主要措施

由于盲目投资严重，产能总量过剩。截至2008年底，中国粗钢产能达到6.6亿吨，超出实际需求约1.6亿吨以上。控制总量、淘汰落后产能以治理产能过剩问题，成为钢铁产业调整与振兴规划中的一个重要组成部分。振兴规划以“控制总量与优化布局相结合。按照沿海、沿江、内陆科学合理布局和与资源环境相适应的要求，结合淘汰落后、企业重组和城市钢厂搬迁，在控制总量的前提下，调整优化产业布局”作为治理产能过剩的基本原则。

钢铁产业调整与振兴规划，针对严重的产能过剩问题，提出以下治理目标：①总量恢复到合理水平。2009年我国粗钢产量4.6亿吨，同比下降8%；表观消费量维持在4.3亿吨左右，同比下降5%。到2011年，粗钢产量5亿吨左右，表观消费量4.5亿吨左右，工业增加值占GDP的比重维持在4%的水平。②淘汰落后产能有新突破。按期淘汰300立方米及以下高炉产能和20吨及以下转炉、电炉产能。提高淘汰落后产能的标准，力争3年内再淘汰落后炼铁能力7200万吨、炼钢能力2500万吨。

为完成这一目标，钢铁产业调整和振兴规划拟采取以下措施：严格控制新增产能，不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目，所有项目必须以淘汰落后为前提。2010年年底前，淘汰300立方米及以下高炉产能5340万吨，20吨及以下转炉、电炉产能320万吨；2011年底前再淘汰400立方米及以下高炉、30吨及以下转炉和电炉，相应淘汰落后炼铁能力7200万吨、炼钢能力2500万吨。实施淘汰落后、建设钢铁大厂的地区和其他有条件的地区，要将淘汰落后产能标准提高到1000立方米以下高炉及相应的炼钢产能。

资料来源：《钢铁工业产业调整与振兴规划》，中经专网。

参考文献：

汪海波：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1986年版。

吴敬琏：《中国经济50人看30年——回顾与分析》，中国经济出版社2008年版。

裴长洪：《中国对外开放与流通体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版。

洪涛：《中国商品交易市场30年——商品交易市场体系与模式创新》，经济管理出版社2009年版。

任兴洲：《建立市场体系——30年市场化改革进程》，中国发展出版社2008年版。

裴长洪、彭磊：《中国流通领域改革开放回顾》，《中国社会科学》2008年第6期。

亚诺什·科尔内：《短缺经济学》，经济科学出版社1986年版。

亚诺什·科尔内：《社会主义体制——共产主义政治经济学》，中央编译出版社2007年版。

江飞涛、陈伟刚等：《投资规制政策的缺陷与不良效应——基于中国钢铁工业的考察》，《中国工业经济》2007年第6期。

[1]汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1986年版。

[2]吴敬琏主编：《中国经济50人看30年——回顾与分析》，中国经济出版社2008年版。

[3]裴长洪主编：《中国对外开放与流通体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版。

[4]参见中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

[5]参见中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

[6]任兴洲主编：《建立市场体系—30年市场化改革进程》，中国发展出版社2008年版。

[7]洪涛著：《中国商品交易市场30年——商品交易市场体系与模式创新》，经济管理出版社2009年版。

[8]任兴洲主编：《建立市场体系——30年市场化改革进程》，中国发展出版社2008年版。

[9]裴长洪、彭磊：《中国流通领域改革开放回顾》，《中国社会科学》2008年第6期。

[10]亚诺什·科尔内著：《短缺经济学》，经济科学出版社1986年版。

[11]这几个概念描述的基本上是同一现象，它们之间差异在于描述现象时侧重点上有所不同。“过度投资”等概念侧重在现象的前端即生产能力的过度投入上；而“重复建设”和“产能过剩”侧重在产能的大量闲置上；“过度竞争”和“恶性竞争”侧重在激烈的价格竞争和企业亏损增加这方面。

[12]江飞涛、陈伟刚等：《投资规制政策的缺陷与不良效应——基于中国钢铁工业的考察》，《中国工业经济》2007年第6期。