工业体制改革：从计划调控到市场化

新中国成立60年来，中国的经济体制经历了一个由计划与市场并存向计划经济转变，再由计划经济向市场经济转变的曲折过程。如果以1978年为界，从1949年新中国成立到1978年，实行了以单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济体制；自1979年至今的30年，是从单一公有制和计划经济向多种经济成分和市场经济转变的时期。与经济体制改革一样，工业体制改革的核心内容是市场化。具体而言，工业体制改革主要包括以下三个相互关联、互为条件的内容：政府转变职能、实现政企分开；企业走向市场，成为自主经营的市场竞争主体；发展市场体系，培育社会中介组织。经过30年的改革，中国成功实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，基本建立了适应社会主义市场经济发展要求的工业体制。在新的历史时期，就工业体制改革看，要继续完成体制完善的一系列改革，适应新时期经济社会发展的要求。

工业体制是经济体制在工业经济领域的具体实现，是规范和调节工业经济活动中各经济主体之间利益关系的制度体系。作为经济体制的重要组成部分，一定时期的工业体制必然反映着当时特定经济体制的特征和要求。新中国成立60年来，中国的经济体制经历了一个由计划与市场并存向计划经济转变，再由计划经济向市场经济转变的曲折过程。与此相适应，工业体制也经历了一系列的变迁和改革。回顾和分析60年来中国工业体制的演变历程及其后果，认真总结其中的经验教训，有助于正确把握中国工业经济的动态特征，加深对中国工业化的理解。

从新中国成立直到1978年，中国实行了以单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济体制。具体地看，这一历史时期又可以分为两个阶段，即1949~1952年为建立计划经济创造条件的阶段和1953~1978年计划经济的形成与调整阶段。在这一体制下，参与工业经济活动的经济主体主要是政府和国营工业企业，因此，工业体制中经济主体之间的关系主要是政府与国营工业企业的关系。

1．国民经济恢复时期工业体制的初步建立：1949~1952年

旧中国是一个经济极端落后的国家，受腐朽落后的生产关系束缚和长期战乱的破坏，生产力的发展落后于世界发达国家百年以上。1949年新中国成立之后，首要任务就是解决旧的生产关系与生产力之间的矛盾，其中，最主要的一个环节就是变革生产资料所有制。1949~1952年的国民经济恢复时期，中国内地实施了新民主主义经济政策，即通过节制资本、统制外贸和实行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的政策，使各种经济成分在国营经济领导下，“分工合作、各得其所”。

实现了新民主主义革命的三大经济纲领后，国民经济主要由国营经济、合作社经济、国家资本主义经济、私人资本主义经济、个体经济5种经济成分组成。在这5种经济成分中，国营经济通过解放区原有公营经济扩张、没收“官僚资本”和“敌产”以及“外资转让”，控制了国家的经济命脉，在国民经济中处于领导地位。1949~1952年，国营工业的产值由36.8亿元增加到142.6亿元，增长了2.9倍；在工业总产值中的比重也由1949年的26.2%迅速上升到1952年的41.5%。[1]

在这一时期，中央政府在经济战线上面临的另一项重要任务是统一国家财政经济工作。这既是消除通货膨胀、争取国家财政经济状况好转、迅速恢复国民经济的迫切需要，也是建立高度集中的计划经济体制的重要环节。1950年3月3日，政务院发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》。这个《决定》的主要内容是财政收支，重点在财政收入。即国家的主要收入，如公粮、税收及仓库物资的全部，公营企业的利润和折旧金的一部分，统归国库；没有中央人民政府财政部的支付命令，不能动支。这样就保证了国家收入的统一使用。经过一年的实践，为了在继续保证国家财政经济工作统一领导、计划和管理的原则下，把财政经济工作中一部分适宜于地方管理的职权交给地方政府，以利于其因地制宜，为此，1951年5 月24日政务院又颁发了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》。

具体到工业经济方面，统一财政经济工作包括两个层次的内容：一是中央政府与地方政府管理工业权限的划分。在这方面，实行统一领导和分级管理。二是国家和企业的关系。其主要特点是：在财政方面，实行统收统支；在物资供应和产品销售方面，开始实行以计划调拨为主的物资供应和产品收购体制；在劳动方面，开始着手建立集中管理的体制；在计划方面，开始对国营企业实行直接计划即指令性计划。[2]

这一时期初步建立起来的工业体制，以在国民经济中居于主导地位的国营工业为基础，符合工业生产发展水平低和工业结构较为简单的实际，适应当时解决财政经济困难的迫切需要。尽管其对企业积极性的发挥也有束缚作用，但积极作用是主要的。

总之，在新中国成立初期的3年国民经济恢复时期，虽然实行的仍然是国营经济领导下的多种经济成分并存、计划管理与市场调节相结合的经济体制，但由于国营经济掌握了国民经济命脉，在财政经济工作中建立起了高度集中的计划经济体制雏形，为1953年以后迅速平稳地向单一公有制和计划经济过渡奠定了基础。

2．计划经济体制下传统工业体制的形成和调整：1953~1978年

从1953年开始，随着大规模经济建设的进行，中国走上了快速推进工业化和向苏联模式的社会主义经济过渡的道路。其结果，一是在经济落后、资金和人才短缺的条件下，为了加快工业化步伐，选择了一条实行进口替代和压缩消费的优先发展重工业战略。二是为了保证上述战略的实施和“一五”计划的完成，加快了社会主义改造的步伐。[3]1956年以后，中国基本形成了以单一公有制和行政性计划管理为特征的计划经济体制。在工业方面，与计划经济体制相联系的，是以全民所有制和集体所有制两种公有制形式的企业为基础，包含了两种关系，即政府与企业的关系和在管理国营企业方面的中央政府与地方政府关系，高度统一、集中管理、计划调控的工业体制。

这种工业体制具有以下基本特征：①所有制结构以公有制为主体。1956年，国家所有制工业产值占工业总产值的比重上升到54.5%；集体所有制工业产值比重上升到17.1%，基本上是社会主义性质的公私合营工业产值的比重上升到27.2%，私营工业和个体工业的产值比重合计仅占1.2%。②实行计划经济，国家有计划地统一调节生产、流通、分配和消费，排斥市场机制的作用。企业权力高度集中在各级政府工业管理部门手中，企业生产什么、生产多少、为谁生产，完全听从来自其主管部门的指令性计划。③政府工业管理部门对企业兼有行政管理和资产管理双重职能，逐步形成了按行政隶属关系划分的“条条”所有与按地方行政区划“块块”所有的分割格局。一方面，各“条条”与“块块”按照企业所属行业、地区、经营性质或所有制性质，实行归口管理；另一方面，对国营企业资本的管理、运营、监督的具体责任并不清晰。[4]这些反映计划经济体制基本特点的工业体制一直延续到20世纪70年代末，尽管其间进行过多次行政性权力下放或上收的调整。

高度集中的计划经济体制的形成过程，也是其问题逐渐暴露的过程。国家与企业的关系始终难以处理好，是这种体制的重要弊病。具体而言，从政府与企业的关系看，似是企业的管理权限太小；从中央政府与地方政府的关系看，又似是地方政府管理工业的职权太小。正是在这种历史背景下，中央提出了改进计划经济体制的问题。1956年毛泽东发表了《论十大关系》；1957年由陈云主持制定的关于工业、商业和财政管理体制的3个改进方案，就试图通过下放权力、规范地方和企业的行为来解决地方和企业权力过小的问题。其中，为了适当地扩大地方管理工业的权限，在《关于改进工业管理体制的规定》中提出了一系列具体的措施。[5]这是改进计划经济体制的第一次尝试，具有重要的历史意义。但是，由于历史条件和认识水平的限制，也存在很大的局限性：从本质上看，这个方案只是对中央政府和地方政府管理经济权限的调整，是行政性分权，不是对计划经济体制的根本改革。另外，方案涉及的调整也只是针对国营经济的管理体制，尚未涉及整个国民经济管理体制和多种经济成分的发展等问题。

经过1953~1957年的“一五”时期，计划经济体制已基本确立。其后，在高度集中的计划经济体制下，工业体制随着经济形势的变化又经历了多次调整。一是在1961~1965年的经济调整时期，为了贯彻以调整为重点的“八字方针”，克服“大跃进”时期造成的严重经济困难，1961年1月，中共中央正式颁布了《关于调整管理体制的若干暂行规定》。工业体制调整的指导思想是强调全国一盘棋，实行高度的集中统一，以克服工业生产中的分散、无序状态。二是从1964年开始试办托拉斯，在工业部门按照专业化协作原则，建立了一些全国性和地区性公司，探索逐步减少行政管理的办法；改进企业管理体制，按照工业“七十条”要求国家对企业实行“五定”，企业对国家实行“五保”，并建立党委领导下的厂长负责制。三是在1966~1976年的“文化大革命”时期，针对经济调整时期中央政府集权过多带来的问题，又进行了一次工业体制调整，扩大了地方的管理权限，特别是扩大了地方的财权，有利于发展地方工业，繁荣地区经济。但这次改进的结果，原有工业体制中的弊病不但没有实质性的改善，而且增加了经济生活的混乱。

综上所述，从“一五”计划后期到1978年改革开放前，计划经济体制下的工业体制虽经过多次调整，但在指导思想上始终未能突破单一公有制和指令性计划体制的框框，而局限在行政性分权的范畴内，结果陷入了“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。而且调整的方法往往带有强烈的政治运动色彩，不适应经济管理体制改进的要求。因此，随着时间的推移，工业体制的僵化特征愈加明显，弊病也暴露无遗。

3．对计划经济体制下工业体制的基本评价

要对计划经济体制下的工业体制作出全面评价，就不能忽视这种体制产生的历史背景，即不仅要分析这种体制的实际运行绩效，而且必须考察其与当时国情的关系。

从1949年新中国成立伊始，就面临着快速推进工业化和赶超发达国家的巨大压力，制度变迁正是在这种背景下探索的结果。为了迅速改变中国贫穷落后的面貌，仅用了3年的时间，就奇迹般地在战争废墟上恢复了国民经济，并在此基础上开始了大规模经济建设。但是，这个时期由于朝鲜战争爆发等外部因素的影响，国家安全受到严重威胁，加之国内落后的工业和众多的人口，使得建立独立工业体系和提高积累率成为促进经济发展的两个重要因素。在这种复杂的国内外环境条件下，新中国最终选择了优先发展重工业的赶超型发展战略，而这种战略模式的要求与中国的社会主义目标相结合，使中国走上了实行单一公有制和计划经济体制的道路。[6]

根据马克思主义经典作家的论述和设想，计划经济应建立在资本主义经济高度发达基础上，而公有制和计划经济体制的主要任务，是要解决生产社会化与生产资料私人占有这一资本主义社会基本矛盾及其导致的“无政府”状态。中国计划经济体制的优势，表现为有利于最大限度地动员社会资源，加速工业化步伐，实现赶超战略。从这个角度观察，在20世纪50年代建立起来并持续了20多年的计划经济体制，适应了当时中国追求高速工业化和建立独立工业体系的需要，在经济基础十分薄弱的条件下，保证了高积累和优先发展重工业，迅速形成了相对独立完整的工业体系。[7]但是，这种计划经济体制束缚了广大人民的积极性和创造性；同时自上而下的指令性计划管理不可能及时准确地获得制定方针、政策和计划所需要的信息。因此，在计划经济体制下，中国经济虽然得到较快发展，但其发展是粗放的。

进一步看，这种工业体制的制度安排，能够依靠政府的作用和集中力量办大事的优越性，通过强大的社会资源动员能力，人为抑制轻工业的发展，有效地实现了稀缺资本的高度集中，在封闭运行的环境下用较短时期建立起重化工业的基础，加快了落后大国的工业化进程。但从长期看，传统计划经济工业体制的社会运行成本巨大，经济效率低下，资源配置扭曲，产业结构失衡，在其推动工业发展的同时，也付出了十分沉重的代价。

自1979年至今的30年，是中国从单一公有制和计划经济向多种经济成分和市场经济转变的时期。1978年12月中共十一届三中全会做出改革开放的决策以后，随着非公有制经济的不断发展，所有制结构向多元化转变，政府的角色也逐渐发生了重大转变。特别是1992年中共十四大确立了建立社会主义市场经济的改革目标以后，经济体制改革的步伐进一步加快，已基本形成了市场经济体制和多种经济成分共同发展的格局。

在整个经济体制改革中，工业一直是改革的关键环节和推进力度最大的产业部门。与经济体制改革一样，工业体制改革的核心内容是市场化。具体而言，工业体制改革主要包括以下三个相互关联、互为条件的内容：政府转变职能、实现政企分开；企业走向市场，成为自主经营的市场竞争主体；发展市场体系，培育社会中介组织。改革的目的是要重新界定政府的功能与作用，进一步明确和理顺市场经济条件下工业经济活动的主体——政府、企业和中介组织三者之间的基本经济关系。

1．政企关系的变化

转变政府职能，实现政企分开是工业体制改革的一项重要任务。政企分开包括两方面的内容：一是将政府的公共管理职能与企业的经营管理职能分开；二是将政府对国有资产的监督管理职能与出资人职能分开。改革开放以来，政企关系的调整经历了从政府向企业放权让利到深层次的政企关系制度建设的变化。1978~1992年，政企关系调整的基本思路是政府向企业放权让利，将本来属于企业的一些权力归还企业；1993年以后，政企关系调整的重点进入到探索建立国有资产管理体制的阶段。

工业体制的改革是从政府下放权力也即扩大企业自主权开始的。改革开放初期，简政放权与搞活企业成为工业体制改革的主要内容。1978年10月，四川省率先在6家地方国营企业进行扩大企业自主权的试点。1979年5月，国家有关部门在京津沪三市选择首都钢铁公司等8家大型企业进行试点，在利润分配、生产计划、产品销售等方面给予这些企业部分自主权。同年7月，国务院在总结试点经验后，出台了以扩大国营企业经营自主权为核心的5个文件。1980年9月，国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，决定从1981年起把扩大企业自主权的工作在国营工业企业中全面推开。1984年5月，国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，明确提出国营企业可以拥有生产经营计划权和产品销售权等10项自主权。1992年7月，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，正式授予企业生产经营决策权等14项经营自主权。经过10多年的放权让利改革，国有企业有了自己独立的经济利益，内在动力得到一定程度的提高，但仍缺乏有效的约束、制衡和监督机制。

国有资产管理存在的突出问题是：各级政府既行使公共管理职能，又行使出资人职能，而国有资产的监督管理职能分散在多个政府部门，各自的责任边界并不清晰，实际上无人对国有资产的保值增值真正负责。着眼于解决这些问题，政企关系调整的重点开始转向探索建立国有资产管理体制的阶段。

进入20世纪90年代，中央开始鼓励地方进行出资人代表行使所有者权能的改革试验。1993年以后，上海和深圳等地通过设立国有控股公司作为国有股权持股机构，使各个企业中的国有股权都有了具体、明确、统一、排他性的国有资本出资人。出资人是国有资本经营机构，没有行政权力，以追求经济效益为目标，按《公司法》对授权经营的资本以股东方式行使所有者权能。这些有益的实践，为妥善处理国家与国有企业的关系，探索建立国有资产管理体制积累了经验。

2002年中共十六大报告指出，改革国有资产管理体制，建立代表国家履行出资人职责的国有资产管理机构，是深化经济体制改革的重大任务，并要求建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年，国务院设立国有资产监督管理委员会并颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，首次在政府机构设置上实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，明确了国有资产出资人代表，基本实现了管资产与管人、管事的结合，初步理顺了国有资产管理体制。

改革政府机构，转变政府职能，是理顺政企关系的前提。改革开放以来，国家先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行过6次较大规模的政府机构改革。1982年的改革主要是精简、合并了一批机构。1988年的改革则在转变政府职能方面做了可贵的尝试。1993年的改革将重点放在工业部门，对政府的工业管理体制做了大胆探索。1998年进行了改革开放以来规模最大的一次政府机构改革。这次改革将国务院的40个组成部门减少到29个，一些原来直接管理工业的部门退出政府序列，从而使行政管理从具体的工业经济管理中淡出。这样，大多数工业企业都不再有直接的行政隶属主管部门。2003年进行的政府机构改革涉及的机构数量变化并不大，但这次改革在政府职能转变方面有了重大的进展。其主要表现：一是强化政府的宏观调控职能，明确提出了积极推进投融资体制改革，大力减少行政审批和微观管理事务的要求。二是突出了监管职能，成立了银监会、组建了国家食品药品监督管理局和调整了国家安全生产监督管理局的领导体制等。三是组建了国有资产监督管理委员会，为实现政府的行政职能与国有资产所有者职能分离奠定了制度基础。2008年又进行了新一轮政府机构改革，积极探索建立职能有机统一的大部门管理体制。

2．国有企业改革

国有企业改革是工业体制改革中问题最多、难度最大的改革，涉及政企关系、企业制度以及国有企业在国民经济中地位等多个方面。经过30年的改革，国有企业制度已经发生根本变化，国有企业已经从计划经济体制下各级政府的附属物转变为市场经济体制下自主经营、自负盈亏的微观主体。

国有企业的改革进程可以分为三个阶段：

第一个阶段为1978~1986年，改革的目标是扩大企业自主权，增强企业活力。改革的主要内容包括：放权让利、实行经济责任制、利改税、推动横向经济联合、实行“拨改贷”、推行承包经营责任制等。通过这些改革，政府部门把生产经营计划权、产品销售权等生产经营的部分权利还给企业，对调动企业生产经营积极性，增强企业活力，强化企业经济责任起到了一定的积极作用，使企业在决策自主化、市场化方面走出了第一步。但从总体看，这些改革并未真正找到正确处理政府与企业关系的适当形式，企业的经营权在现实中难以真正落实，企业的生产经营仍然按政府指令进行。事实上，这些改革仍然局限在计划经济体制的框架内，放权让利很不彻底。同时，这一阶段的改革并没有涉及建立企业责权利机制和优胜劣汰机制等问题。所以，有必要在扩大企业自主权的基础上，对国有企业经营机制进行更加深化的改革。

1987~1993年，国有企业改革进入了以转换经营机制为改革目标的第二个阶段。改革的主要内容包括：进一步扩大企业自主权、继续推行承包经营责任制、转换企业经营机制、开展企业集团试点和股份制试点等。1988年4月，七届全国人大一次会议通过了《企业法》，以法律形式明确将全民所有制企业的财产授予企业经营管理，企业对财产享有占有、使用和依法处分的权利。1992年7月，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，明确企业转换经营机制的目标是使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。经过这一阶段的改革，企业的经营机制开始发生一定变化，企业不再是“国营”，而是自主经营，以市场主体的身份参与市场竞争。

至此的国有企业改革基本上是沿着放权让利的思路进行的。然而，事实表明放权让利式的改革不可能触及国有企业的制度性缺陷，国有企业原来存在的弊端并未得到消除，而很多深层次问题在改革中逐渐暴露出来。人们开始认识到，不解决产权问题和建立现代企业制度，重塑市场主体，国有企业的经营机制就不可能发生根本转变。

从1993年底开始，国有企业改革就转到以建立现代企业制度为目标的第三阶段。1993 年11月，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，国有企业改革的目标是建立现代企业制度，并将现代企业制度的特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。1993年12月，《中华人民共和国公司法》颁布，为建立现代企业制度确立了法律依据。由此，国有企业的产权制度改革开始大面积试点，股份制改造成为建立现代企业制度的主要方式。1999年9月，中共十五届四中全会通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，要求对国有大中型企业实行规范的公司制改革，并提出把建立公司法人治理结构作为规范的公司制改革的核心。2000年8月，国务院办公厅转发国家经贸委《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》。2003年，国家经贸委发布了多个规范国有企业改制、清产核资、产权转让的法规。其后，国有企业股份制改造和公司制改革从试点步入全面推行的时期。

在建立现代企业制度的试点中发现，仅仅从微观的国有企业层次着眼建立不起现代企业制度，企图把每一个国有企业都搞好，既不可行，也没有必要，而应当从宏观的国民经济层次来把握国有企业的改革，着眼于从整体上搞好国有经济，发挥其在国民经济中的主导作用。1995年9月，中共十四届五中全会决定调整国有经济布局，提出“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组”，并把“搞好大的，放活小的”作为推进国有企业实施战略性改组和搞好整个国有经济的主要手段。1997年中共十五大报告明确提出“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位”。2002年中共十六大在坚持继续强调调整国有经济的布局和结构的基础上，进一步明确了中央企业的定位，即关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。2007年中共十七大就国有企业改革问题提出的最新要求是，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力和影响力。在上述方针政策的指导下，国有经济布局不断优化，分布范围适度收缩，整体素质明显提高。

3．行业协会的发展

行业管理和行业协会，是伴随着经济体制改革和政府职能转变而产生和发展的。在计划经济体制下，政府管企业，企业办社会，只有部门管理，没有行业管理和行业协会存在的理由和空间。随着经济体制改革的推进和深化，政企逐步分开，多种所有制企业不断建立，以及商品市场和各种生产要素市场的形成，行业管理和行业协会的产生有了客观需要。环境和条件日渐成熟，行业协会也就逐步成长和发展起来。从其演变过程看，工业行业协会的发展大体又可以分为两个阶段。

1979~1990年为工业行业协会发展的初始阶段。改革开放初期，随着放权让利试点的开展和全面推行，企业开始变成有一定经营自主权的实体，企业活力得到增强，自然产生了突破条块分割的内在要求。针对工业体制只有部门管理、缺乏行业管理的状况，1979年，国务院提出了“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则，相继批准成立了中国包装技术协会、中国食品工业协会等跨部门跨地区的行业协会。尽管这些行业协会带有浓重的行政色彩，但毕竟是中国工业行业管理起步和工业行业协会开始运行的标志。1984年，机械工业部和电子工业部被国务院确定为管理体制改革试点，实行“企业放下去，行业抓起来”，目的是要使政府部门实现三个转变，即由直接管理转变为间接管理，由微观管理转变为宏观管理，由部门管理转变为行业管理。其时，由于部门分割使政府部门实际上难以实行跨部门的行业管理，以中国汽车工业协会为代表的一批工业行业协会应运而生，逐步承担起了跨部门的行业管理职能。

1985年，由国家计委、国家统计局等部门联合制定并发布了我国第一部《国民经济行业分类和代码》。此标准将国民经济各行各业分为13个门类、75个大类、310个中类。行业的明确划分，为行业管理和行业协会的起步和发展创造了条件。1986年，随着地方二级行政性公司的撤销，各地相应地成立了一批地区性行业协会。1988年进行的政府机构改革又促使了一批全国性行业协会产生，一些原来隶属部门职权范围的行业管理职能交给了行业协会。经过这一阶段，全国性的行业协会发展到近百家，对全部工业行业已经有了相当的覆盖面。[8]

进入20世纪90年代以后，特别是中共十四大明确提出建立社会主义市场体制的目标后，企业投资主体日益多元化，多种经济成分不断发展，工业品供求关系开始发生根本变化，新的形势对行业管理和行业协会发展提出了新的要求，工业行业协会由此进入较快发展的第二阶段。1993年11月，中共十四届三中全会明确提出要“发挥行业协会、商会等组织的作用”。在1993年的政府机构改革中，国务院撤销了轻工业部和纺织工业部，并分别组建了中国轻工总会和中国纺织总会。这两个总会的成立，对推进行业协会的发展和建设，深化探索行业管理模式起到了促进作用。1995年，中央提出进一步把专业管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体或自律性行业管理机构。1998年的大规模政府机构改革与职能转换，推动了各类行业协会的迅速发展。1999年10月，国家经贸委印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》的通知，对行业协会的性质等提出了更明确的要求。特别是2000年，国家经贸委管理的各工业局全部撤销以及相应行业协会的组建，标志着中国的工业管理体制在组织形式上告别了部门管理并转向行业管理。

建立现代市场体系的一项重要任务是培育和发展社会中介组织，充分发挥行业协会的作用。目前，中国的工业行业协会虽然有了较大发展，但仍面临不少问题，使其发挥市场中介组织的作用受到诸多制约。一是工业行业协会中政府主导的特征仍十分明显。主要表现是行业协会的权力来源于政府，而非法律授权；片面强调行业协会是政府的辅助组织，行业协会的独立性比较差。二是工业行业协会的体系结构不合理。中央一级的行业协会偏多，分工偏细，重复设置的情况比较突出，尚未形成横向结构合理、纵向层次简化、规范有序的行业协会体系。因此，今后尚需进一步转变政府职能，着力培育和营造有利于行业协会成长的环境和条件，建立和健全规范中介组织行为的制度和法律框架，促使工业行业协会真正成为符合市场经济要求和企业利益、独立性比较强的自律组织，进而真正成为市场经济体制中政府和企业之间的桥梁和纽带。

1．工业体制改革30年的成就

（1）工业体制的新框架基本形成，工业宏观调控方式发生根本改变。经过30年的改革实践，中国已基本形成与市场经济的内在要求相适应的工业体制新框架，即政府宏观调控部门—中介组织（行业协会）—企业（大型国有工业企业和其他各种所有制工业企业），也即政府的宏观调控部门成为工业经济调控的主体，大型国有工业企业和其他各种所有制工业企业成为市场竞争的主体，中介是政府与企业之间的联系纽带，是覆盖工业各行业的行业协会和联合会。随着企业逐步获得独立的生产经营者地位和政府机构改革的逐步到位，工业宏观调控方式实现了从政府直接控制向间接调控的根本改变。经济计划也由原来侧重于分钱分物、分生产指标，转变为制定预期性的、不具有强制约束力的发展规划，通过实施市场准入政策、产业结构政策、财税政策等引导微观主体的经济行为，以推动发展目标的实现。(www.xing528.com)

（2）所有制结构不断完善，形成了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局。国有经济的结构和布局得到显著改善，国有资本在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域处于优势和控制地位。国有和国有控股企业户数大幅减少，但营业总收入、净资产总额和利润总额都在稳步增加。公有制实现形式发生了较大变化，国有资本、集体资本和非公有资本等相互参股的混合所有制经济不断发展，逐渐成为公有制的主要实现形式。与此同时，个体、私营和外资等非公有制经济的快速发展，使非公有制经济的数量和规模迅速扩大。按工业总产值计算，1978年国有企业占77.6%，集体企业占22.4%，其他经济成分所占比重极低；而到2007年，国有和国有控股工业企业下降至29.5%，非国有企业占70.5%（见表5-1）。

表5-1　1978~2007年以工业总产值计算的工业所有制结构

资料来源：根据相关年份《中国统计年鉴》资料整理计算。

（3）国有工业企业改革取得重要突破，国有经济竞争力不断提高。迄今为止，多数国有重点企业实行了公司制改革，绝大部分国有中小企业进行了多种形式的改制。一批历史遗留的困难企业通过政策性破产退出市场，通过资产重组形成了一批具有较强竞争力的大公司大集团。国有大型企业股份制改革正在积极推进，国有资产管理和监督体制已经建立并不断健全。同时，国有资本有进有退、合理流动的机制不断完善，国有经济和国有资本已经从一般竞争性行业中逐步退出，而更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济的主体地位进一步巩固，国有经济竞争力不断提高。

（4）极大地解放了生产力，促进了工业的快速发展。工业体制改革极大地解放了生产力，促进了我国工业的快速发展。1978~2008年，工业增加值从1607亿元增加到129112亿元，按不变价格计算增长了25.3倍，年均增长速度达到11.5%，高于同期GDP增长速度1.7个百分点，工业增长成为中国经济发展的强大引擎。整个工业生产体系全面成长和不断壮大，一些主要工业产品的生产能力和产量出现了几十倍甚至上万倍的增长。在国际市场上，中国已经发展成为很多主要工业制成品的“世界工厂”，全世界的每个角落都因价廉物美的中国工业制成品而受益匪浅。

2．工业体制改革的基本经验

（1）坚持解放思想，注重发挥理论创新的先导作用。纵观30年的改革历程，每一个阶段都是由理论上的重大创新和突破开启的。这些理论创新和突破成为推进改革不断深入的重要理论基础和指导方针。可以说，经济体制改革的进程就是一次又一次的思想解放、理论突破与实践探索互动的进程。关于社会主义市场经济目标模式认识的不断深化，关于公有制的实现形式、非公有制经济的现实作用、计划和市场的关系等重大问题认识上的不断突破，关于推进对外开放的重要性与把握对外开放主动权的必要性认识的不断完善等，为拓展和深化关系经济社会发展全局的重要领域和关键环节的改革、形成社会主义市场经济体制的框架提供了坚实的思想理论基础。可以说，每一次重要改革的实践行动，都以理论的发展创新为先导；而理论的每一次创新，也都带来了改革实践的突破性进展。正是坚持一切从实际出发，努力冲破一切不合时宜的思想观念束缚，充分发挥理论的指导作用，改革才能不断向前推进。

（2）既要充分尊重群众的首创精神，同时又要注意政策引导和法律规范。实践证明，改革中出现的新事物、新经验，一般都来源于基层群众的创造。许多重大改革决策的制定和关键改革措施的推出，都是以基层群众创造的具体改革经验和做法为基础和依据的。广大群众积极参与改革，不仅夯实了改革开放的社会基础，也保障了改革措施的务实性和可操作性。改革的过程，也是一个动员群众、组织群众、发挥群众积极性和创造性的过程。在积极推动与充分发挥群众改革创新的自主性、能动性的同时，也十分注意政策引导和法律规范。在保持市场取向基本方向的前提下，通过鼓励基层群众大胆进行多种形式的改革试验和探索，然后总结经验教训，深化认识，校正方向，完善措施，最后形成一系列政策，进一步指导改革实践，逐步规范操作。在新的经济关系和运行方式形成之后，对其运行规律和制度特征有了正确认识和把握的基础上，再制定法律进行规范。如果没有大量相关政策和法律的制定、调整和运用，社会主义市场经济体制框架的建立是难以想象的。

（3）坚持循序渐进，先试点再推广。为了保证改革的平稳推进，改革采取了先行试点、然后总结推广的渐进式推进策略。对一些情况不够明确、关系比较复杂的改革事项，边推进、边观察、边调整；对于一些影响全局的关键事项，先选择一些企业、行业和地方进行改革试点，探索路径、积累经验，待比较成熟后全面推开。这是一个典型的不断试错的过程，通过大胆试验，力图寻找出一种以最小代价换取最大收益的改革路径。先试点再推广的改革策略，优点在于能够尽可能地减少由于知识准备不足带来的不确定性，根据实践的需要，通过试错纠错机制不断调整阶段性目标与方法，改善对改革过程的可控性，从而能够有效地把握改革的基本方向，降低改革的风险。

（4）体制外创新与体制内改革相结合，以体制外创新推动体制内改革。从改革初期的条件和环境看，由于发展新经济成分比直接改造旧体制相对容易，而且非国有经济更多体现了市场经济体制的要求，因此在改革之初的一段时期内，并没有对规模庞大的国有经济存量进行重大的体制调整，而是在国有企业进行放权让利改革试点的同时，在国有部门之外，着力推动非国有经济的发展。通过各种形式的非国有经济特别是非公有企业的迅速发展，构造出一大批产权关系明确、适应市场机制要求的新型经济主体，形成计划机制与市场机制在资源配置上的效率差异，同时形成一个强有力的外部竞争环境，对国有企业构成压力和挑战。另一方面，非国有经济的迅速发展和其创造出来的市场空间，不仅给国家提供了巨大的财政支持，保证了原有体制的继续运转，而且也为国有企业职工下岗分流、进行脱胎换骨的改组改造创造了重要条件，极大地减少了改革的阻力。

（5）把改革和对外开放有机结合起来，以开放促进改革。改革开放伊始，我们就积极吸收和借鉴世界各国，包括资本主义发达国家所创造的一切先进文明成果，来发展社会主义市场经济，建设社会主义市场经济体制。一方面，在深入研究、认真甄别的基础上，将一些好的做法体现在改革的思路、方案和措施中；另一方面，积极推进对外开放，大胆运用国际规则和国际惯例，有效降低了改革的成本和风险。人们通过分析、比较和鉴别，对于改革的必然性、改革的目标模式有了更加清晰的认识。20世纪90年代以来，对外开放的程度不断加深。在融入世界经济的过程中，我们日益认识到，必须遵循国际规则和惯例才能在经济全球化中争取更大的主动；为了适应国际经济新形势的变化，经济体制必须与国际规则相衔接，国内各种不利于市场机制发挥作用的体制机制的改革步伐必须加快。对外开放加快了市场化改革的进程。

经过30年的改革，中国成功地实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，基本上建立起了适应社会主义市场经济内在要求的工业体制，迈入了以科学发展观为指导，全面建设小康社会的历史新时期。在新的历史时期，就工业体制改革看，不仅要继续完成从体制转轨到体制完善的一系列改革，而且应包括适应新时期要求的向纵深拓展的新内容。

1．着力推进工业管理体制改革

一是继续推进政府职能转变。经过多年的政府机构改革和职能转变，政府的经济职能进行了分解，宏观管理和微观管制得到加强，国有资产管理体制改革也开始向纵深发展。然而，政府职能转变仍然没有到位，政府对经济的干预仍然过多，这集中表现在我国的行政审批制度上。要按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围。同时，进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批，改革政府对工业管理的方式、方法和手段。二是继续深化政府机构改革。要以“产业发展”为核心，而不应以“权力”、“行政管理”为中心，按照宏观管理、市场监管等职能来进一步调整政府机构设置，加强和完善从事公共服务和社会管理的机构，减少或撤并那些直接干预微观经济活动的机构。要合理划分中央与地方及地方各级政府间的权责，优化组织结构，减少行政层级。

2．大力加强有利于促进经济发展方式转变的体制机制建设

未来经济社会发展最重要的任务之一，就是在全面建设小康社会进程中，加快推进中国特色新型工业化。实现这一历史任务，必须在体制机制上解决如何促进经济发展方式转变这一重要课题。转变经济发展方式，关键是要重视市场的约束机制建设。市场本身具有两个方面的机制，即激励导向机制和约束限制机制。两个机制的健全，才能构成完整的市场机制，才能发挥市场配置资源的基础性作用。当前影响经济发展方式转变的一些重要问题，例如，资源产权制度和资源价格的市场形成机制缺失，支持可再生能源发展的成本分摊制度和排污权交易制度尚未建立等，很大程度上反映了市场约束机制不健全的实际，应该成为深化改革的重要方面。要加强市场主体自身的各项改革，强化市场主体的内在约束机制建设。

3．进一步深化国有企业改革

进一步深化国有企业改革的任务主要包括三个方面：一是继续推进国有经济布局与结构调整。当前我国国有企业仍然存在行业分布面过宽的问题。在国民经济95个大类行业中，国有企业涉及的行业分布面在90%以上。为此，必须继续推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，进一步完善国有资本有进有退、合理流动的机制。二是调整国有企业的股权结构，改变国有企业国有股权比例过高的状况，促进股权多元化。一要加快上市国有控股企业非流通股的改革，二要鼓励民营资本参与国有经济的战略性改组。三是完善公司法人治理结构。目前相当数量的国有独资公司尚未按照现代企业制度的要求形成公司法人治理结构。应在改革股权结构的基础上，建立董事会、执行机构和监督机构，按照法人治理结构的规则和机制运作。

4．加大垄断行业的改革力度

垄断是阻碍市场经济公平竞争和效率提高的消极因素。目前，自然垄断、经济垄断，特别是行政性垄断仍在工业领域中普遍存在，而且，随着企业收购兼并活动的增加，又产生了新的企业垄断的可能。因此，随着改革的深化，加大垄断行业的改革力度已成为今后工业改革的重要内容之一。推进垄断行业改革，重点是实行政企分开，政资分开，构造有效的竞争格局。垄断行业要加快建立现代企业制度，建立和完善公开透明和监管有力的行业监管系统。采取多种形式，实现投资主体和产权多元化。抓紧推动中央企业的重组和结构调整，除涉及国家安全或国家产业政策明令禁止外资、非公有制资本投资的企业外，其他中央企业应逐步改制为多元股份制企业。对于部分基础产业和自然垄断行业，要允许非公有制资本以参股形式投资。对市场机制不能发挥作用的领域，要从各方面加强政府监管。

专栏5—1

纺织工业管理体制的变化历程

1978年1月1日，根据中央的决定，原轻工业部分为纺织工业部、轻工业部。

1993年八届人大决定撤销纺织工业部，建立纺织总会。并按照“制定行业规划，实施行业政策，进行宏观指导，为企业提供服务”的职能，开展全行业管理工作。

1998年3月，根据国务院机构改革方案和通知，撤销中国纺织总会，设置国家纺织工业局，4月16日正式挂牌。与此同时，纺织行业加快了行业协会的组建工作，9月30日中国纺织工业协会正式挂牌。

随着机构改革的进一步深入，2000年9月国家纺织工业局撤销。中国纺织工业协会担当历史重任，发挥行业服务与自律、桥梁与纽带的重要作用。

资料来源：中国纺织经济研究中心：《纺织工业管理体制改革30年历程和成就》，中国纺织经济信息网，2008年10月14日。

参考文献：

汪海波：《中华人民共和国工业经济史（1949.10～1998）》，山西人民出版社1998年版。

吕政、黄速建主编：《中国国有企业改革30年研究》，经济管理出版社2008年版。

武力：《中国共产党与新中国经济发展》，载《中国共产党与中国经济发展研究（1949～2006）》，中共党史出版社2008年版。

武力：《中国计划经济体制的重新审视与评价》，《当代中国史研究》2003年第4期。

顾家麒：《中国工业体制的改革和发展》，《北京行政学院学报》2003年第2期。

罗仲伟：《工业经济体制的改革》，载《中国工业发展报告（2000）》，经济管理出版社2000年版。

朱彤：《工业经济体制》，载《新编工业经济学》，经济管理出版社2005年版。

范恒山：《中国经济体制改革的历史经验和基本方向》，《理论前沿》2006年第14期。

中国社会科学院经济体制改革30年研究课题组：《论中国特色经济体制改革道路》，《经济研究》2008年第9期。

[1]汪海波：《中华人民共和国工业经济史（1949.10~1998）》，山西人民出版社1998年版，第43页。

[2]汪海波：《中华人民共和国工业经济史（1949.10~1998）》，山西人民出版社1998年版，第23~27页。

[3]武力：《中国共产党与新中国经济发展》，载《中国共产党与中国经济发展研究（1949～2006）》，中共党史出版社2008年版。

[4]罗仲伟：《工业经济体制的改革》，载《中国工业发展报告（2000）》，经济管理出版社2000年版。

[5]汪海波：《中华人民共和国工业经济史（1949.10~1998）》，山西人民出版社1998年版，第184~189页。

[6]武力：《中国计划经济体制的重新审视与评价》，《当代中国史研究》2003年第4期。

[7]武力：《中国计划经济体制的重新审视与评价》，《当代中国史研究》2003年第4期。

[8]顾家麒：《中国工业体制的改革和发展》，《北京行政学院学报》2003年第2期。