工业结构调整与产业政策：60年经验教训与未来发展趋势

新中国成立60年，工业结构发生了深刻的变化：从以轻工业为主转变为重工业占有较大的比重，资本密集程度不断提高，工业参与国际分工的程度不断增强。工业结构的演进是工业发展的一般规律、资源禀赋状况与产业政策共同作用的结果。这一过程可以大致划分为三个阶段：改革开放前的赶超战略与超前工业化、改革开放至20世纪末发挥比较优势与工业的协调发展、“十五”至今的重新重化工业化与产业结构升级。60年来，产业政策经历了从简单到完善，从计划指令到主要依靠市场调节的演变过程，其间既有成功的经验，也有失败的教训。实践表明，只有发挥比较优势、符合工业化一般规律的产业政策才有可能取得成功。1998年以来的重工业化是中国工业化发展的必然结果；中国现阶段要坚持劳动密集型产业发展与产业结构升级并重；产业政策应更加充分地发挥市场机制的作用。当前，应对国际金融危机应该把保增长与产业转型升级更紧密地结合起来。

工业发展的过程也是产业结构不断转变和高级化的过程，产业结构的转变既有其自身的规律性，同时经济发展战略和产业政策也对产业结构的变化起到重要的作用。新中国成立60年来，中国产业结构经历了多次波动，产业结构不合理的矛盾也多次出现。在产业结构的转变过程中，产业政策既发挥过积极作用，也产生过负面影响。总结中国工业60年的结构演变以及产业政策的经验教训，对于今后工业的又好又快发展具有重要的作用。

1949年，中国的工业从“一穷二白”起步。经过60年的发展，中国工业生产规模居于世界前列，产业竞争力大为增强，形成了比较完善和结构合理的工业体系。中国工业60年的发展过程，就是产业结构趋于不断合理化和高级化的过程。

1．工业在三次产业中的结构变化

新中国成立之初，由于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的三重压迫，中国的工业基础非常薄弱、工业化程度很低。经过1949~1952年的恢复和发展，工业总产值由140亿元增加到349亿元，按可比价格计算的年均增长率达到34.8%。但即使如此，工业占GDP的比重仍然很低，1952年农业占国内生产总值的比重超过50%，工业比重仅为17.64%。在工业中，机器大工业的比重低，1949年机器大工业只占17%。[1]

1952年以来，中国工业占GDP的比重整体上呈现出上升趋势，但出现5个比较明显的周期（见图4-1）。①1952~1962年：工业占GDP的比重从17.64%提高到1960年的39.00%后急剧回落到28.31%。②1962~1968年：工业占GDP的比重从28.31%提高到1966年的34.72%后回落到28.45%。③1968~1990年：工业占GDP的比重从28.45%提高到1978年的44.09%后回落到36.74%，其间（特别是1973~1980年间）工业比重有较大波动。④1990~ 2002年：工业占GDP比重的最大值和最小值分别为36.74%和41.69%，但是波动幅度较小。⑤2002年至今：工业占GDP比重从36.74%提高到43.03%。从图4-1可以看到，改革开放之前工业比重的波动比较剧烈，而改革开放之后则显示出比较强的趋势性。改革开放之前工业比重的剧烈波动主要是由于人为加快工业的增长造成产业结构的极度不合理，从而又将工业增速回调造成的。

图4-1　1952～2007年中国工业占GDP的比重

资料来源：1952~1998年数据来自《新中国50年统计资料汇编》，1999~2007年数据来自《中国统计年鉴》（2008）。

2．轻、重工业结构变化

“工业比重小，农业比重大；重工业比重小，轻工业比重大”是旧中国产业结构的典型特征。[2]解放之初，我国工业生产落后的突出表现之一就是生产生产资料的重工业部门落后。1949年全国工业总产值140亿元，其中重工业产值仅占26.4%，而主要生产消费资料的轻工业产值占73.6%。由于很多机械设备国内不能生产，不得不大量依赖进口，造成中国工业对外的高度依赖性。经过1949~1952年国民经济恢复期和1953~1957年的第一个五年计划，重工业有了较大发展，其比重到1952年已经上升到45%。应该说，这是一个较合理的轻、重工业比例，改变了旧中国轻、重工业间比例关系极不协调的状态。1958年走上“大跃进”的道路，在“以钢为纲”思想的指导下，全民大炼钢铁，并以此为中心，着重发展钢铁生产所需的煤炭、电力、机械等部门，重工业的比重快速提高，到1960年已经上升到66.6%，轻、重工业比例关系严重失调，并影响到城乡人民的生活。为了改变这一状况，1961年起对国民经济进行“调整、巩固、充实、提高”，重工业比重有所回落，到1965年轻、重工业比例关系基本上恢复到1957年55∶45的水平。1966~1975年，在加强备战思想指导下，又一次片面强调优先发展重工业，1975年重工业比重提高到55.9%。从1979年开始，国家采取了一系列积极发展轻工业的政策措施，1980年对轻纺工业实行“六个优先”原则，1981年提出要大力发展消费品生产，1979~1981年轻工业的增长速度超过重工业，重工业比重1981年下降到48.5%。此后直到1998年，中国的重工业比重一直保持在52%左右的水平。从1998年开始，中国进入新一轮重化工业阶段，重工业的增长速度明显加快，并且与轻工业增长速度的差距越来越大。重工业占规模以上工业总产值的比重从2000年的60.2%提高到2007年的70.5%，7年间提高了10.3个百分点（见图4-2）。

表4-1　“一五”至“五五”期间轻、重工业增长速度

资料来源：《中国工业经济统计资料（1949~1984）》，第15页。

就重工业内部来看，采掘工业和原料工业发展滞后于加工工业的问题长期存在，并出现过几次严重的结构失衡。“一五”时期加工工业相对采掘工业和原料工业发展较快（其年均增速分别为28.6%、21.5%和23.4%），虽然使我国原材料和机器设备的自给率大大提高，但也导致采掘工业和原料工业在某种程度上仍不能满足整个工业增长的需要，煤、电、钢铁的供应都比较紧张。“大跃进”三年，工业投资明显向原料工业倾斜，原料工业占重工业投资的比重由“一五”时期的33.8%提高到42.3%，而采掘工业比重由28.6%下降到21.7%。投资失衡的后果突出表现为铁矿石和辅助原料矿石的采选、烧结以及煤炭开采明显滞后于钢铁冶炼。在加工工业内部重主机、轻配套，造成机械制造能力增长很快，而维修和配件生产能力有减无增。工业内部结构在1961~1965年的调整时期有了很大改善，采掘工业与加工工业的比重基本恢复到1957年的水平，加工工业内部主机与配套、制造与修理之间的关系也趋于合理。“文化大革命”期间，由于盲目发展以机械工业为代表的加工工业，造成重工业内部结构的失调，采掘工业、原料工业和加工工业的比例由1965年的11.1∶39.7∶49.2变为1970年的8.5∶38.0∶53.5。[3]改革开放之后，虽然我国轻、重工业比重处于较为合理的区间，但是由于1985年上半年、1988年和1993年上半年三次出现经济过热，加工工业发展过快，基础工业瓶颈制约加重的矛盾开始不断凸显出来。在国家宏观调控政策的调整下，到20世纪90年代中期，我国基础工业的瓶颈制约才基本缓解。[4]1998年以来，随着中国重新进入重化工业高速增长时期，对能源、资源的需求已经不能满足国内原料和加工工业的需求，不得不大量进口能源、铁矿石等资源，采掘工业占重工业的比重也呈现出持续下降的趋势。

图4-2　1949～2007年中国重工业比重变化情况

注：重工业比重等于重工业总产值/工业总产值。1999年及之前工业总产值数据为全部工业企业；2000年及之后工业总产值数据为规模以上工业企业。
资料来源：1949~1998年数据来自《新中国50年统计资料汇编》，1999~2007年数据来自《中国工业统计年鉴》（2007），2007年数据来自《中国统计年鉴》（2008）。

表4-2　1985~2002年重工业内部的比例关系变化

资料来源：相关年份的《中国统计年鉴》。

表4-3　“一五”至“五五”期间重工业内部增长速度

资料来源：《中国工业经济统计资料（1949～1984）》，第28页。

3．要素密集程度结构变化

工业化的过程存在着资本有机构成不断提高即资本不断替代劳动的趋势。我们用固定资产原值（P）与职工人数（E）的比值P/E衡量要素密集程度的变化。从图4-3可以看到，新中国成立以来，我国工业的资本密集程度有了很大提高。按当年价格计算，1997年是1952年的34倍，按不变价格，1997年是1952年的7.4倍。按当年价格和不变价格，2007年人均固定资产原值分别是1998年的1.9倍和1.6倍。资本密集程度的提高，一方面源于工业各个行业资本密集程度的提高；另一方面则源于资本密集行业比重的提高。冶金工业、电力工业、煤炭及炼焦工业、石油工业、化学工业、机械工业、建筑材料工业、造纸工业等8个资本密集型行业工业总产值占全部工业的比重从1952年的31.7%提高到1984年的64%，其中，冶金工业、电力工业、煤炭及炼焦工业、石油工业、化学工业、机械工业等6个行业的比重从26.5%提高到58.4%。1984年以来，我国工业继续延续了资本密集型行业比重不断提高的趋势，上述6个行业工业总产值的比重从1990年的60.4%上升到1998年的65.8%，2007年又进一步提高到75.0%。

4．工业参与国际分工结构的变化

从新中国成立到改革开放之初，受境外敌对势力封锁、“左”的思想影响以及由于本身的工业基础比较薄弱，中国参与国际分工的程度很低，1978年中国出口总额仅为99.5亿美元。随着改革开放的不断深化，中国与世界的经济交往不断增多，中国工业特别是制造业参与国际分工的程度越来越高。1980年，中国制成品出口额占制造业增加值和工业增加值的比重分别为11.4%和9.5%，到2006年制成品出口额与制造业增加值、工业增加值之比已经分别达到108.5%和71.4%，可以说中国已经深深地融入全球生产网络之中（见图4-4）。

图4-3　1952~2007年工业人均固定资产变化情况

注：1997年以前为乡及乡以上独立核算工业企业，1998年以后为国有及规模以上非国有工业企业。1997年以前价格指数采用商品零售价格指数（1950年为100），1998年以后价格指数采用固定资产投资价格指数（1991年为100）。
资料来源：1952~1997年数据来自《中国工业经济统计资料（1949~1984）》、《中国工业交通能源50年统计资料汇编（1949~1999）》、《新中国50年统计资料汇编》；1998年以来的数据来自《中国统计年鉴》（2001、2006、2008）。

表4-4　1952~2007年资本密集型行业工业总产值比重情况

续表

注：由于工业增加值的基年不同，各产业工业增加值的比重不具有完全的可比性，但是能够看出其趋势的变化。
资料来源：1984年以前数据根据《中国工业交通能源50年统计资料汇编（1949~1999）》数据计算；1990年以后数据根据《中国统计年鉴》有关各年计算，并对行业进行了相应归并。

图4-4　1980~2006年制成品出口额占制造业和工业比重情况

资料来源：制成品出口额数据来自WTO statistics database，制造业和工业增加值数据来自World Development Indicators database。

随着国际分工方式的转变，中国与世界的商品往来逐步从产业间分工演化为产业内分工和产品内分工。对于一国在国际分工中的地位或者说一国参与国际分工的程度，可以用垂直专业化的程度来衡量，它是指进口品用于出口的价值对出口额的比率。有关研究表明，中国出口贸易中垂直专业化的价值比率从1992年的14%上升至2003年的21.8%，[5]中国参与国际垂直分工的程度有了很大的提高。

一国工业结构的演变是三种力量共同作用的结果：经济发展与产业结构演变的一般规律、一国的资源禀赋特点和国家的产业政策。从根本上讲，合理的产业政策应该遵循产业结构演变的趋势和规律，立足于本国国情；具体的产业政策应该适应各产业自身的技术特征，同时产业政策还应该根据资源禀赋、产业结构、国内制度以及经济发展环境的变化进行及时的调整。就中国的具体情况看，不同时期的工业结构是上述三种力量共同作用的结果，并且不同时期三种力量的大小、作用程度和产业政策的实施效果都有所不同。

1．改革开放前：赶超战略与超前的重工业化

1949年新中国成立后，根据当时的国内经济基础和国际形势，中国选择了以优先发展重工业为目标的发展战略。在当时的条件下优先发展重工业存在着重工业建设周期长与资本稀缺的矛盾、重工业设备依赖进口与外汇短缺的矛盾、重工业初始投资规模大与资金动员能力差的矛盾，因此是一种“赶超”战略，其战略目标与资源禀赋所要求的产业结构之间存在巨大的差异。[6]为了实现重工业的快速发展，自1949年直到改革开放，除了个别时期因为轻工业比例严重偏低、基础工业与制造工业比例严重失调，对轻工业的重视程度有所提高外，重工业一直是工业发展的重点。在第一个五年计划期间，国家集中主要力量进行以156项工程为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设；“大跃进”时期更是将重工业优先发展的政策发挥到极致，确定了“以钢为纲，全面跃进”的政策，要求各部门、各地方都要把钢铁的生产和建设放在首要地位，全民大炼钢铁，大洋群（大中型钢铁企业）与小土群（小型土法炼钢）齐上。“文化大革命”时期，除了继续实行“以钢为纲”政策追求钢铁产量外，从1964年开始，经济建设的方针转向立足于战争，围绕“三线”与国防建设了一批重工业项目。由于中国并不具备发展重化工业的比较优势，为了解决资本稀缺与发展战略之间的矛盾，就需要通过扭曲要素价格来人为地降低重工业发展的成本，包括实行低利率政策、低汇率政策、低工资和低能源原材料价格政策、低农产品和其他生活必需品及服务价格政策。[7]如果说在新中国成立之初，由于急需建立自己的工业基础，对加快重工业发展具有客观要求，那么，“大跃进”到“文化大革命”时期，重工业发展完全脱离了经济的规律性，对经济发展造成极大破坏。

在改革开放之前的计划经济时代，政府的计划决定生产什么、怎样生产和为谁生产，企业要根据政府的计划安排生产。计划和行政命令使得产业政策能够非常有力地调动有限的资源投入到政府优先发展的部门，产业政策的选择性特点非常突出，政府通过直接投资来发展重点产业和重点企业。[8]产业政策的方式虽然比较单一，但是由于能够直接控制资金的投向和价格体系，产业政策的作用却比较直接和有效。从改革开放前产业结构的变化我们可以看到，调整产业结构的政策基本上能够起到“立竿见影”的效果。例如，“大跃进”3年重工业比重的快速上升、经济恢复时期重工业比重的下降、“文化大革命”时期重工业比重的重新上升。这一时期国家对国民经济实行严格的计划管理，虽然在形式上有一些产业政策，但是把这些政策看作计划经济的一部分更为贴切，所谓的产业政策只是赶超战略以及为这一战略服务的国民经济计划系统的一个组成部分，并不存在明显的或独立的产业政策。

从图4-5可以看到，日本、韩国和印度经济发展过程中工业比重的变化，其工业占GDP的比重呈现出明显的规律性，波动幅度很小。日本自20世纪60年代以来工业的比重基本呈下降趋势，韩国工业的比重呈现出先提高后下降的过程，而印度的工业比重则缓慢提高。相反，新中国成立以来中国工业占GDP的比重表现出剧烈的波动，特别是在改革开放之前，工业的比重基本呈现出三个明显的波峰。这种剧烈的波动，明显是不正常的。而这种不正常状态的形成则是违背经济发展（更具体地说是工业化）一般规律的结果。当工业特别是重工业比重过高时，经济规律必然使工业结构进行强制性的回调。

图4-5　1960~2006年工业占GDP比重的国际比较

注：由于资料来源不同，中国的数据与图4-1略有差异。
资料来源：World Development Indicators database.

2．改革开放至20世纪末：发挥比较优势与工业的协调发展

改革开放初期的1978年，我国的农轻重比例严重失调，片面追求重工业优先发展的赶超战略由于不符合中国的资源禀赋和比较优势已经难以为继。为了矫正畸形的产业结构，1979年4月中共中央确定对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，20年代80年代初期出台轻纺工业优先发展政策，并且调整冶金、化工、机械等重化工业的产品结构，使之能更好地为消费品工业服务。这一产业发展重点的转变符合当时中国资本稀缺、劳动力丰富的比较优势，较好地适应了城乡居民快速增长的消费需要与国际产业转移的趋势。对外开放政策的实施，一方面使中国的装备工业发展能够获得国外先进的技术设备；另一方面也使中国劳动力丰富的比较优势通过国际商品贸易的形式得以发挥。在改革开放之初，国有企业几乎在各个行业都居于控制地位，因此，政府的产业政策仍然较多地采用计划、指令的形式。

第七个五年计划第一次明确提出和规定了产业政策，在工业领域的产业政策包括：继续大力发展消费品工业，适当控制加工工业的增长，使之与能源原材料工业协调发展；改造传统产业，有计划地促进新兴产业发展。“七五”期间，中国现实经济运行的机制与传统体制下已经发生了很大变化，计划经济的控制力下降，国家直接运用财政和行政手段调控经济发展的能力大为削弱，产业政策缺乏有效的实施手段，从而导致能源原材料的瓶颈以及加工工业低水平扩张等问题。[9]

1989年3月，国务院颁布了《关于当前产业政策要点的决定》，标志着产业政策体系的正式形成。该决定指出，制定正确的产业政策，明确国民经济各个领域中支持和限制的重点，是调整产业结构、进行宏观调控的重要依据，提出了生产领域、基本建设领域、技术改造领域重点支持、停止或严格限制的产业和产品。以后的产业政策也基本延续了鼓励、限制、禁止的分类原则。该决定还提出了产业政策的实施工具，运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段，同时加强思想政治工作，具体包括固定资产投资计划、信贷、税收、价格、外汇等手段，实施部门包括各级计划部门、国家税务部门、财政部门、物价部门、外汇管理部门、铁道、交通、能源、物资部门、银行等。由此可见，当时的产业政策还带有比较明显的计划色彩。“八五”计划特别是1992年社会主义市场经济的改革目标确立，中国的产业政策逐步走向完善。十四大之后，根据建设社会主义市场经济的要求，国务院在1994年4月又颁布了《90年代国家产业政策纲要》。《纲要》在发挥政府这只看得见的手作用的同时，更多地体现了运用市场手段达到政府产业目标。例如，《纲要》提出以法律、法规等形式保证实施、实施固定资产投资项目的经济规模标准等。《纲要》还对产业政策的制定程序和实施进行了规定。

20世纪八九十年代，我国产业结构向着比较理想的状态发展，基本没有出现制约工业发展的大问题。80年代产业结构调整的重点是轻纺工业和出口替代工业，这一产业政策一方面适应了城乡居民提高生活水平对消费品需要的快速增长；另一方面抓住了国际上以轻纺产品为代表的劳动密集型产业向发展中国家转移的历史机遇。在这一阶段，虽然政府试图通过投资审批等方式限制低水平重复建设、实现有效竞争，但是这方面产业政策的效果并不明显。[10]90年代，由于加工工业的市场化程度高于基础产业且市场需求旺盛，出现了基础工业的“瓶颈”，政府通过加大对能源、交通、通信等部门的投资而缓解了矛盾。按可比价格计算，1952~1978年重工业和轻工业分别增长了2779.5%和905.2%，前者是后者的3倍多；1978~1997年间，重工业和轻工业分别增长了1195.8%和1349.3%，前者为后者的89%。[11]可以说，这一阶段矫正了扭曲的结构，较好地适应了劳动力资源丰富的比较优势。

3．“十五”至今：重化工业化与推进产业升级

自1998年开始，我国重工业发展加速，工业发展进入了新的重化工业化阶段。经过改革开放前20年的增长，重工业的发展具备了基础。一是居民收入水平大幅度提高，自行车、收录机等千元级消费品让位于电视、空调、电脑等万元级商品，汽车、住房等10万元级商品逐步进入家庭，从而使推动与改善消费者生活的食品、家具、医疗、房地产、交通运输设备、电器电子等行业高速增长。二是城镇化加快发展，城镇人口比重以每年增加1个百分点以上的速度提高。由于城镇化率的快速提高以及人们对住房要求的提高，城镇居民对住房的需求快速增长，从而带动房地产产业的发展，并带动钢铁、化工、机械等相关行业的高速增长。三是成为承接国际产业转移的重要基地。在生产趋于全球化和国际分工趋于垂直专业化的情况下，美国、欧洲、日本等发达国家经济结构也在不断转型，逐步由制造业为主转移到服务业和产品研发领域，其国内的生产制造设施和制造能力也转移到新兴工业化国家和发展中国家。素质较高并且廉价的劳动力、较低的交易成本、完善的工业配套体系，不但使中国本土企业获得低成本优势，而且顺应了发达国家重化工业转移的趋势，成为世界最具竞争力的制造平台。

但是，随着重化工业的快速增长，资源短缺、环境污染等问题随之加剧，劳动力、土地等要素价格的持续上涨不断削弱“中国制造”的低成本优势。为此，国家产业政策的重点也从推进产业结构的调整转变到产业升级和可持续发展方面。《“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，要积极推进产业结构的调整；要继续加强基础设施和基础工业，大力振兴支柱产业，积极发展第三产业。《第十个五年计划纲要》则提出，要以提高经济效益为中心，以提高国民经济的整体素质和国际竞争力实现可持续发展为目标，积极主动全方位地对经济结构进行战略性调整；重点强化对传统产业的改造升级；积极发展高新技术产业和新兴产业；以信息化带动工业化。相对于“九五”计划，“十五”计划中产业结构政策的重点明显转向产业升级。

在这一阶段，中国的产业政策体系已经比较完善，形成了有层次的产业政策体系。第一层次是国民经济和社会发展“五年”计划（规划），明确产业结构调整的方向；第二层次是国家计委（国家发改委）出台的工业结构调整以及改革方向、重点和主要政策措施的重点专项规划；第三层次是国家经委（行业主管部门）出台的具体行业的五年规划；第四层次是国务院及国家发改委、商务部、财政部、科技部等部委出台的有关调整产业结构的具体政策，如《外商投资产业指导目录》、《促进产业结构调整暂行规定》（《产业结构调整指导目录》）、《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》、《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》等。由于社会主义市场经济体制已经基本确立，市场机制成为调节经济运行的主导力量。《促进产业结构调整暂行规定》就明确指出产业结构调整的原则是，坚持市场调节和政府引导相结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用，加强国家产业政策的合理引导，实现资源优化配置。

“十五”以来产业政策主要包括三个方面的内容：抑制重化工业的过快增长、节能减排和促进产业转型升级。

关于抑制重化工业过快增长的政策。针对重化工业特别是钢铁、电解铝、水泥等高耗能产业的过快增长，中央政府出台了一系列抑制重化工业部门过快增长和防止产能过剩的政策。2003年，国家发改委出台《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，要求采取有力措施，迅速遏制盲目投资、低水平重复建设的势头。《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》指出，到2003年底，我国钢铁生产能力将达到2.5亿吨，目前在建能力约0.8亿吨，预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年市场预期需求；对于当前出现的盲目发展现象，如不加以引导和调控，将导致一些品种产量严重过剩和市场过度竞争，并提出国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目。但是，与计划经济时代政府可以通过控制固定资产投资方向而直接调整产业结构不同，市场经济条件下政府的产业结构调整政策缺少有效的抓手，很难控制企业特别是民营企业的投资方向和投资规模。以钢铁产业为例，我国钢铁产量在1998年、2003年、2004年和2006年分别超过1亿吨、2亿吨、3亿吨和4亿吨，但其销售形势良好，黑色金属冶炼及压延加工业的产销率一直保持在较高的水平。1998年以来除2004年外，其他各年均超过工业的平均产销率（见表4-5）。

表4-5　1998~2006年中国钢铁产业产量与销售率

资料来源：相关年份的《中国统计年鉴》。

关于节能减排政策。国家《第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。为了实现这一目标，国家出台了《节能减排综合性工作方案》，综合运行行政、法律、经济手段和宣传教育等手段，调动政府、企业和社会的积极性，多管齐下、全面推进节能降耗工作。从整体上来说，节能减排任务虽然面临巨大的压力，但基本接近“十一五”目标。据2009年《政府工作报告》，近三年累计，单位国内生产总值能耗下降10.08%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少6.61%和8.95%。节能减排目标之所以能够比较好的完成，主要在于项目开工建设必须符合“六项必要条件”（必须符合产业政策和市场准入标准、项目审批核准或备案程序、用地预审、环境影响评价审批、节能评估审查以及信贷、安全和城市规划等）规定和要求，加快淘汰落后生产能力，《外商投资产业指导目录》，《加工贸易禁止类商品目录》以及提高“两高一资”产品的出口退税率政策具有较强的针对性和操作性。

关于产业升级政策。我国工业虽然实现了高速的增长，但是资源能源消耗大、污染重、效益低的问题一直存在，因此“十五”计划明确提出要实现产业升级。特别是随着近年来劳动力、土地等成本的上涨，我国制造业的低成本优势逐渐被削弱，沿海地区甚至有些外资企业转移到成本更低的其他国家。针对经济增长过热与推进产业升级，2007年下半年至2008年上半年，国家出台了一套抑制经济过热、推进产业升级的组合拳，主要包括：上调存款准备金率、提高存贷款基准利率、调低出口退税率、差别电价政策、出台《新劳动合同法》。这些政策虽然在一定程度上提高了中国产业的技术水平，但除了改革开放初期产业结构政策效果比较显著外，在以后的各时期，产业结构政策在推动结构调整和升级的过程中只起到了有限的作用，[12]反而与国际金融危机的影响叠加而加剧了工业经济的下行。

4．产业结构调整经验与教训的总结

产业政策虽然能够在一定程度上加快经济发展的步伐，帮助后发国家实现经济的赶超，但是产业政策的成功必须要满足两个条件：一方面产业政策提供了关于一个经济比较优势的动态变化趋势的信息；另一方面，这一政策目标又不能和现有的比较优势相距太远。[13]近期日本以及更近时期亚洲“四小龙”的经济赶超，都是在比较优势与追赶的标杆国家相距不太远的条件下实现的。新中国成立60年来工业发展和产业结构演变的经验表明，凡是符合产业结构演变规律、符合中国发展阶段和资源禀赋的产业政策都取得了明显的效果。反之，则很难发挥作用或者导致产业结构的进一步恶化。“十五”以来产业政策的目标转变为产业的高级化。虽然中国劳动力丰富的比较优势和低成本优势有所削弱，但是并没有完全丧失，而且产业结构的高级化要依赖于先进的技术和人力资源素质的提高，而两者的获得都是需要一个逐渐积累的过程，不可能一蹴而就。

1．如何看待重化工业的高速增长

1998年以来，一方面，重化工业的增长速度明显加快，并有力地推动了整个国民经济的快速增长。另一方面，重化工业的高速增长也带来土地和水资源不足、环境恶化、资源约束加剧、能源安全风险增大等问题。因此，有的学者认为，中国必须走新型工业化的道路，鼓励创新、大力发展服务业，而不是过分依赖制造业尤其是重化工业制造业。[14]中国重化工业化的条件尚不成熟，重化工业的领先增长是要素价格被扭曲的结果。[15]

与改革开放前国家依靠要素价格扭曲推动重化工业的发展有很大不同，1998年以来，民营经济、外资经济发挥越来越重要的作用，在许多高速增长的重化工业领域的投资主体恰恰是民营经济和外资经济，国家对资源的控制能力大大削弱，很难获得有效的手段调控资金的投向，这也就是为什么钢铁、电解铝、水泥、汽车等领域国家宏观调控目标不能实现的原因。重化工业的发展从经济上也是合理的。与改革开放前国家依靠扭曲要素价格实现重化工业快速发展不同，现在中国几乎所有商品都由市场定价，作为重化工业重要投入的铁矿石等矿产资源的价格更是已经与国际接轨。在市场经济条件下，资本的逐利性会驱使它流向回报率更高的领域。2007年，轻工业和重化工业规模以上企业的利润总额与资产之比分别为7.62%、7.72%，轻工业和重化工业规模以上企业的利润总额与主营业务收入之比分别为5.78%、7.21%，这就说明重化工业的高速发展具有其经济上的合理性。而且重化工业并不是与科学发展完全对立的，正如有的学者所说，“是否需要发展重工业”是似是而非的“假问题”，因为增长方式与发展何种产业之间并无必然联系，重化工业可以是“集约”、“高效”，轻工业和服务业也可以“粗放”、“低效”，反之亦然。[16]工业化或者后工业化国家的工业和重化工业也可能会出现快速的增长。

中国的重化工业的内涵与发达国家重化工业化过程中以及发达国家当前的重化工业存在很大的不同，统计意义上的重化工业并不意味着一定是资本密集型行业。自20世纪末特别是进入21世纪以来，随着信息、航运技术的发展，世界产业组织形态呈现出许多新的特征，垂直一体化的企业为垂直分离的企业所取代，产品内分工和垂直专业化成为国际分工的主导形式，外包和离岸外包成为企业在全球范围内最优配置资源和获取竞争优势的重要手段。在这一趋势下，发达国家往往保留生产链条中资本和技术密集型的环节，而将劳动密集型的环节转移到发展中国家。中国凭借劳动力资源丰富的优势，成为承接发达国家劳动密集型产业环节转移的主要基地。这就造成即使产业分类中的同一产业，其具体的内涵（比如资本或劳动密集程度）在不同国家间也会存在很大差异。例如，2007年中国通信设备、计算机及其他电子设备制造业的人均固定资产原值处于39个工业行业的第19位，也低于工业平均水平；而美国办公、会计与计算设备产业（ISIC Rev.3分类30~33）则处于所有工业行业的前列。从图4-6可以看到，用人均占有固定资产原值来衡量，我国制造业中不但皮革毛皮羽绒、纺织服装鞋帽、家具、工艺品、文教体育用品等行业的劳动密集度高于制造业平均水平，而且电气机械及器材、通用设备、塑料、专用设备、通信和电子计算机等行业也具有较高的劳动密集程度。

图4-6　2007年中国制造业各行业人均固定资产原值

资料来源：根据《中国统计年鉴》（2008）计算。(www.xing528.com)

2．如何看待当前的产业升级问题

1978年以来的改革开放政策推动了中国经济的高速增长，中国已成为世界最大的外资流入国和商品进出口国之一。但是，在中国参与国际分工和经济高速增长的过程中，也面临着在产业低端锁定的可能。同时，近几年来土地、原材料成本和工资、运费等的上涨以及人民币升值，削弱了中国制造赖以在国际市场竞争的优势。因此，有关部门提出要大力推进产业结构的升级，受成本上涨影响最为明显的广东也提出加快全省经济“主动升级”的步伐。

然而，国际金融危机的爆发给我国的产业结构升级提出了新的挑战。出口的强劲增长是中国经济高速增长的主要推动力。2005~2007年，净出口对GDP增长的贡献率均在20%左右，对GDP的拉动超过2个百分点。中国的主要出口市场是以美国为代表的欧美发达国家，而美国的进口之所以持续快速增长则源于美国企业和居民依靠借贷的经营方式和生活方式。国际金融危机的爆发使金融资产大幅度缩水，美国企业和居民靠借贷生存的经营方式和生活方式难以为继，不得不向减少负债、增加储蓄维持经济增长而转变需要。因此，美国进口增长的速度将会下降，这也就意味着国际市场难以消化中国的产品供应，出口需求对中国经济的拉动作用将下降。同时，受城乡二元结构、收入分配差距拉大以及社会保障体系不完善等方面的影响，我国居民的消费支出短期内很难有大幅度的提高，而依靠政府支出推动的投资也难以持续地快速增长。

“中国制造”的优势主要体现为价格优势，这种建立在初级生产要素基础之上并表现为低价格的竞争优势是很脆弱的。一方面，随着低成本竞争国家的经济发展，其劳动力、土地、资金、环境成本会不断上涨，使价格优势不断缩小；另一方面，世界上存在许多低收入国家，当这些国家政府恢复稳定，经济走上良性轨道后，就会对先前低成本竞争的国家产生威胁。因此，当自己的成本优势丧失或者有成本更低、产品质量更高的国家进入全球市场后，先前依赖于低成本竞争的国家的制造业出口就会显著下降。从表4-6可以看到，2000年以来，中国劳动力成本提高很快，2004年中国劳动力的小时平均成本已经超过周边的印度、菲律宾、印尼等国家。中国劳动密集型产品的国际竞争力之所以还能够维持，很大程度上是因为现代制造业的产业链长、配套体系复杂，周边国家尚未形成中国如此完善的产业配套体系。但是中国必须未雨绸缪，及早培育具有国际竞争力的产业和产品。

表4-6　1992～2004年部分国家或地区劳动力的小时平均成本

资料来源：EIU（Economist Intelligence Unit）各国宏观经济指标数据库，转引自Ross Garnaut、宋立刚主编：《中国市场化与经济增长》，社会科学文献出版社2007年版，第66页。

中国仍然是一个二元社会，二元性不但表现在城乡差别、地区差别，而且表现在高收入与低收入、高学历与低学历劳动力的并存。由于中国人口基数巨大，二元结构的存在一方面使得高收入、高学历居民虽然比重较低，但是总量巨大，能够为企业提供足够规模的市场。例如，1978~2007年，普通高等学校毕业生人数已经超过3000万人，为我国发展高技术产业和现代服务业提供了重组的人才。另一方面，占绝对多数的低收入、低学历居民的存在，又必须解决他们的生活和就业问题。因此，中国的产业升级方向既要大力发展高新技术产业，又不能放弃附加价值较低的劳动密集型产业，必须将建立层次丰富、结构完善的大国工业体系作为新型工业化的长期任务，即中国必须实行全方位的产业发展战略。[17]

3．如何看待政府在产业结构演变中扮演的角色

产业政策是指国家（政府）系统设计的有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和。[18]产业政策的主要理论基础是市场缺陷理论和后发优势理论。虽然产业政策的目标是通过扶持和促进某些产业的发展，实现产业结构的合理化和高级化，但是关于产业政策的有效性问题也一直存在着争论。从新中国成立以来产业政策的实践看，产业政策的作用是有条件的和有限的。首先，不存在普遍合理的产业结构。虽然霍夫曼、库兹涅茨、钱纳里等人概括出工业化的一般规律，但是这只是对工业化路径一般趋势的概括，由于各国的情况不同、发展环境变化，很难用一般趋势来衡量特定时点的产业结构是否合理。其次，很难对产业的发展做出准确的预测。虽然后发国家在产业发展的轨迹、技术发展的方向等方面有发达国家作为参照、具有确定性，但是对于产业增长速度、产业升级的时间、未来某一时期的产量等仍然难以做出准确的预测。

由于脱胎于计划经济体制，我国产业政策中的“计划思维”长期存在。有关部门在制定产业政策时，往往认为行业管理者由于所处的特殊位置能够获取更多信息，因此比行业内的投资者、生产者更聪明、更富有远见，能够准确预见到未来行业供求平衡点。[19]事实上，政策制定者一点都不比市场更聪明，他们掌握的市场信息同样是不全面的、滞后的，甚至比企业掌握的信息更滞后、更失真。因此，政府部门对产业结构变动进行准确的预测存在非常大的困难。近几年政府对钢铁、电解铝、水泥、汽车等产业增长的错误预测和调控就说明了这一点。

因此，政府应该更加充分地发挥市场机制的作用，产业政策的目标更多的应该是定性的指导而非定量化的规定，具体的“量”应该依靠市场自身的机制来确定。产业政策应该注意以下五个方面的内容：①产业政策应该在市场失灵的领域发挥作用。例如，通过理顺能源价格、提高环境成本促使企业采取集约高效的生产方式。②政府应该发布投资规模、信贷总量、市场需求情况等自己具有优势的总量信息，让企业和金融机构了解整个经济现在的投资和未来供给总体情况的变化，从而引导资金投向。[20]③产业政策的主要目标是促进新的有竞争力的领域（如新能源）产生，激励措施应该提供给那些新产品或生产既有产品的新技术的“新”活动。④公共支持目标的领域应该是活动而非领域，例如资助技工培训而不是直接对高新技术领域进行投资。⑤被资助的活动应该是具有溢出或示范效应的潜力的，例如，政府对新能源领域补贴的示范效应。[21]

目前，我国尚处于工业化的中期，[22]工业化仍然是相当长时期的任务。劳动就业压力使我国必须仍然要大力发展劳动密集型产业；而国际市场萎缩、成本上涨对低成本竞争力的削弱又使得我们必须要寻找新的产业增长点；环境与资源的约束对发展方式也提出了紧迫的要求。目前，世界经济仍然处于比较困难的时期，保增长仍然是当前重要的任务，但在保增长的同时，也要高度重视产业的转型升级。产业转型升级与保增长具有内在的一致性。因此，促进产业升级转型和当前的保增长能够在高水平上实现统一。更为重要的是，产业转型升级不但符合当前保增长的要求，而且更高水平生产能力的建设，有利于我国经济真正走上可持续的又好又快的发展轨道，有利于工业和国民经济的长远发展。

（1）培育新的产业增长点。一方面要大力培育新型产业，将装备制造业以及交通运输设备、新型能源、新材料、生物医药等新型产业作为产业培育的重点，加大对这些产业的基础研究投入，促进科技成果的产业化，积极吸引外资和引进国外先进的生产设备。另一方面，要将产业内升级作为产业升级的重要方面，加强传统产业的改造，提高产业链中高附加值环节和高附加值产品的比重。

（2）加大对企业创新和技术改造的支持力度。增加财政对企业研发活动的投入，加强对企业科技创新成果的奖励力度。提高政府投资中技术改造资金的比重，继续实施企业技术改造贴息贷款政策，帮助企业对设备进行改造升级，或者购置新设备，鼓励企业采用先进设备和技术，引入精致制造、即时生产等先进的生产方式。

（3）加快淘汰落后产能。利用经济周期进入下降通道的时机，加快小钢铁、小水泥、小化工、小造纸等行业低效率企业和落后产能的淘汰，以此促进产业组织的优化调整。产业振兴资金安排应限定在符合市场准入条件的企业和鼓励发展的工艺设备，坚决防止落后产能借产业振兴之机死灰复燃。

（4）加强节能减排工作。除了通过市场机制的作用淘汰那些高能耗、高污染的企业外，还要防止“双高”生产能力借扩大内需之机出现新一轮扩张，加大对污水处理、垃圾处理等公共环保设施的投资力度和对淮河、太湖等污染水系的治理力度，增加对资源节约型、环境友好型项目的投入，帮助企业上马节能减排的工艺和设备，大力发展循环经济。

（5）推进劳动密集型企业向内地转移。虽然由于成本上涨较快，劳动密集型产业在沿海地区逐渐失去竞争优势，但中西部地区的低成本优势仍然存在。国家应通过税收和财政补贴等手段，鼓励和帮助沿海的劳动密集型企业，特别是出口加工型劳动密集型企业群体性地向中西部地区转移，以此带动中西部地区的发展，并给东部地区的产业结构升级留下“腾笼换鸟”的空间。

专栏4—1

没有劳动密集型产业，中国经济会怎样

2009年前2个月，中国外贸进出口总值同比下降27.2%，但我国劳动密集型产品下降幅度明显小于机电产品与大宗类产品。例如，服装及衣着附件产品累计出口同比下降11%；鞋类产品出口下降2.3%；玩具产品出口下降17.1%。而机电产品出口同比下降21.8%；化肥产品出口下降55.4%；钢材产品出口下降52%。

从出口产品的结构来看，中国对于发达国家的出口是以劳动密集型产品为主；而对发展中国家，则是以机电产品与高技术含量的产品为主。中国的服装、鞋类、玩具等生活必需品的出口额略有减少但出口数量却很大，说明欧美市场需求仍然旺盛不减。今年1月的贸易数据就是一个很好的印证：2009年1月我国整体贸易出口下降了17.5%，但服装出口却上升了5.7%，鞋子出口上升了10%，箱包出口也上升了11%。对于欧美国家来说，吃、穿、用是一种刚性需求，不会因为金融危机而减少消费。基于全球产业分工，美国和欧洲不可能在一夜间恢复劳动密集型企业生产，如果说我国的外向型企业目前依赖美国和欧洲市场，美国和其他发达国家的消费市场也依赖我国的劳动密集型产品的出口。

然而，在一些人眼里，劳动密集型产业技术含量低、生产成本高，属于应该逐步淘汰的产业。那么，在当前国际金融危机影响我国实体经济，并对中国就业造成冲击的大背景下，劳动密集型产业还有生存、发展的空间和余地吗？答案是肯定的。这次金融危机并不会根本改变这样一种微妙的关系，未来的出口产品还是劳动密集型为主。

正如美国知名的中国问题专家奥戴德·申卡尔所说，到目前为止，中国在很多行业中，尤其在那些劳动密集型行业中，仍处于全球主导地位。中国制造了世界上70%的玩具、60%的自行车、50%的鞋、1/3的箱包。这些数字说明，在任何一个国家任何一个商场的货架上，恐怕都不可能找不到中国制造的产品。

目前中国1/3的农村劳动力处于就业不充分状态，剩余劳动力1.5亿人左右，

续专栏4—1

2005~2015年，全国农村要新增劳动力6300多万人。目前，中国青壮年农民4亿多人。因此，中国的强项还是劳动密集型产业，不会因为金融危机而改变，劳动密集型产业是我们的立民之本，这也是我们参与经济全球化的优势。据测算，每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量，劳动密集型的轻纺企业是资本密集型的重工业企业的2.5倍，劳动密集型小企业是大企业的10倍以上。虽然这些小企业的工业产值只占全国工业产值的1/4，但却容纳了全国工业就业人数的大部分，其中大部分是农村剩余劳动力转移过来的。同时，劳动密集型产业可以给穷人提供就业机会，让他们分享到发展的成就。

中国在相当长时期内不能放弃劳动密集型产业是由我们的国情决定的。劳动密集型产业现在不能放弃，在今后较长一段时间也不能放弃。在重视扩大内需的同时，也不要忽视国际市场。西方国家目前的确出现了不同程度的衰退，但衰退最终会过去，所以要保持劳动密集型产业的优势，为将来新的国际市场竞争做准备。

资料来源：摘编自邱林：《没有劳动密集型产业，中国经济会怎样？》，光明网“光明观察”，2009年3月12日。

参考文献：

汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1987年版。

林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海三联书店、上海人民出版社1999年版。

周叔莲、裴叔平、陈树勋：《中国产业政策研究》，经济管理出版社1990年版。

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蔡昉、王德文等：《WTO框架下中国工业竞争力研究》，中国社会科学出版社2008年版。

刘世锦：《如何理解我国经济增长模式的转型》，《中国经济报告》2006年第4期。

陈佳贵：《中国工业化进程报告——1995～2005年中国省域工业化水平评价与研究》，社会科学文献出版社2007年版。

吴敬琏：《中国增长模式抉择》，上海远东出版社2005年版。

武力、温锐：《1949年以来中国工业化的“轻、重”之辨》，《经济研究》2006年第9期。

[1]汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1987年版，第6页。

[2]汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1987年版，第78页。

[3]汪海波主编：《新中国工业经济史》，经济管理出版社1987年版，第139、196、197、249、312页。

[4]中国社会科学院工业经济研究所：《中国工业发展报告（2008）：中国工业改革开放30年》第四章，经济管理出版社2008年版。

[5]北京大学中国经济研究中心课题组：《中国出口贸易中的垂直专门化与中美贸易》，《世界经济》2006年第5期。

[6]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第36~37页。

[7]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第38~49页。

[8]周叔莲、吕铁、贺俊：《新时期我国高增长行业的产业政策分析》，《中国工业经济》2008年第9期。

[9]周叔莲、裴叔平、陈树勋：《中国产业政策研究》，经济管理出版社1990年版，第57~64页。

[10]周叔莲、吕铁、贺俊：《新时期我国高增长行业的产业政策分析》，《中国工业经济》2008年第9期。

[11]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第188页。

[12]马晓河、赵淑芳：《我国产业结构演变30年》，载《中国经济发展和体制改革报告No.1——中国改革开放30年（1978~2008）》，社会科学文献出版社2008年版。

[13]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第122页。

[14]吴敬琏：《中国增长模式抉择》，上海远东出版社2005年版。

[15]蔡昉、王德文等：《WTO框架下中国工业竞争力研究》，中国社会科学出版社2008年版，第14~23页。

[16]刘世锦：《如何理解我国经济增长模式的转型》，《中国经济报告》2006年第4期。

[17]中国社会科学院工业经济研究所：《国际金融危机冲击下中国工业的反应》，《中国工业经济》2009年第4期。

[18]周叔莲、裴叔平、陈树勋：《中国产业政策研究》，经济管理出版社1990年版，第35页。

[19]刘世锦：《市场开放、竞争与产业进步》，《管理世界》2008年第12期。

[20]林毅夫：《进一步提高宏观调控的科学性和有效性——投资“潮涌现象”与宏观治理理论创新》，《人民日报》2007 年6月11日。

[21]参见Dani Rodrik. Industrial policy in the twenty-first century.Paper prepared for UNIDO.www.ksg.harvard.edu/rodrik/，John F.Kennedy School of Government，Boston，September。

[22]陈佳贵：《中国工业化进程报告——1995～2005年中国省域工业化水平评价与研究》，社会科学文献出版社2007年版，第19～43页。