改革中国行政架构：扁平化县域善治。

（三）管理执行体系

1.理顺纵向行政管理结构

当前我国的行政架构事实上是“中央—省—市—县”四级体制，这样的体制相对迟滞了经济社会的发展，不符合“县域善治”的要求。可借鉴已有“省管县”以及“强县扩权”中的经验，改革行政权力的层级划分，淡化市的层级，构建扁平化行政管理体制。考虑到县域政府承担的公共责任是全面的，特别是在义务教育、公共医疗、交通水利、社会保障、司法治安等方面，责任更为具体，因此要在财政收入方面扩大县域的分成比例，逐步实现县与乡镇的事权与财权统一；进一步扩大县域政权的自主权，将原属省市的经济决策权、事务统筹权和社会管理权更大程度地下放给县域政府。通过这种改革，理顺纵向的行政管理体制，构建事权与财权对等、权责利一致的县域行政管理体制，增强县域政府的管理活力，从而提高效率，降低行政成本，优化发展的制度环境，推动县域经济社会良性发展。

面对城市化快速发展带来的机遇与挑战，还应该认真思考如何从区域城镇化发展的实际情况出发，合理理顺县—镇（乡）社会管理权限，逐步形成“一中心（县城）—多支点（中心镇）”的社会管理体制，以促进新型城市化和新型城市群的发展，并大力加强社区建设，逐步完善社区自治体系。

2.优化县域行政管理职能

行政机构改革的指向主要不在于机构的多少、部门的大小，而在于运转的顺畅、绩效的提高。“县域善治”要求县域行政管理体制通过深化改革，提高行政效率，提升公共服务质量，降低行政成本。一是转变和优化县域政府职能。要按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，切实转变县域政府职能。按照“对内放宽，对外开放，对下放权”的方针，全方位优化政府职能结构，科学配置对内、对外、对下的行政管理职能，将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织承担。二是整合改进县域政府组织结构。要遵照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，特别是要注意监督权与决策权、执行权的相对分离。三是加强县域政府公共服务能力。政府应逐渐从直接介入经济活动中解脱出来，把本应属于市场的职能还给市场，而将完善基层公共服务体系作为县域政府深化改革和日常工作的重点。县域政府应通过改进政府公共服务质量、健全公共财政体系等举措，稳步提高承担公共服务、保障民生的能力，逐步确立为公共服务的直接管理者、提供者角色。为实现这一目标，需要着力打造适应公共服务需求的“扁平化”公共服务供给体系，不搞上下一般粗的公共服务体系与架构。(www.xing528.com)

3.推进行政行为的法治化

在实施“县域善治”过程，必须进一步规范行政机构自身行为，促进行政行为的法治化，逐步实现“行政法治”。首先，政府的所有行政行为都必须具有法律依据，即行政机关只能在法律授权的范围内行动，严格遵循“凡法律未允许的，都是禁止的”行政法治原则。其次，不仅行政行为的目的须有法律依据，而且进一步要求行政行为的过程也必须合法，即行政行为的实施须符合法律规定的方式、程序。惟其如此，才能实现法律对行政行为全程的监督和控制，使行政权在法律所设定的轨道上运行。再次，针对当前基层社会治理中的法律缺失现象，县域政府可以在法律法规许可的范围，根据当地实际情况，制定旨在发展人民福祉和保障人民群众权益的“办法”和“文件”等各项社会政策。尤其是在社会保障、基本医疗、社会安全、环境保护等方面，形成相应的制度屏障，为行政机构的具体行政行为提供有效的政策支撑和约束机制。最后，在具体实施行政行为时，必须有较为详尽的预案，特别是要对可能发生的后果有周密、准确的评估。要切实防止公权力的滥用，尽量避免“强行”行政，竭力避免与群众形成对立，不得在没有出现群体性骚乱的情况下滥用警力，一般不要也不应该搞“运动式”清理整治。考虑到各司法机构之间所具有的相互制约的关系，以及“一府”与“两院”之间并无隶属关系等因素，政府也不宜组织公检法联合行动等活动。

4.塑造行政机构的亲民形象

“县域善治”要求县域行政机构在依法行政、保护人民的尊严与合法权益的同时，注意日常与人民群众的交流与沟通，并通过各种日常性的活动，塑造政府的亲民形象，努力实现行政干部在思想感情上亲近人民群众，在思考问题时理解人民群众，在日常工作中关心帮助人民群众，在处理矛盾时依靠人民群众。这就要运用党的群众路线和民主的方式，教育、引导各级行政官员深入基层、深入群众，在实践中学习做新形势下的思想工作、群众工作和社会工作，及时了解并回应群众的诉求，以密切与人民群众的血肉联系。具体而言，一是行政官员在实施具体行政行为过程中，必须在合法的前提下，注重人性化的执行和处理；二是坚持和完善行政官员建立基层联系点、蹲点调研、定期接待群众来信来访、下访等制度，使之能够经常深入基层，倾听群众意见和建议，及时了解民生疾苦，掌握社情民意；三是要强化对困难群众等特定群体的保障和扶持，使其能够更有尊严地生活和发展。