浙江农村民主监督机制建设对策：扩减权并举，保障农民权益，建立监督机制。

五、浙江农村基层民主监督机制建设完善对策

（一）“扩权”与“减权”并举，赋予农民以更大的财产自主权，压缩村干部的权力空间

从根本上说，当前村干部滥用职权与腐败问题蔓延，村级民主监督乏力的根源在于农民的权益得不到有力保障，由于“上面千条线，下面一根针”，客观造成村干部的权力过大且缺乏清晰边界。村民在村务管理中的相对弱势地位使得村级民主监督落实困难。治本之策在于“扩权”与“减权”并举。

一是“扩权”，即扩大农民的权益。核心是在土地集体所有制的前提下，赋予农民更大的土地财产自主权，以更好地保障农民利益。现行农村土地承包制没有很好解决农民的土地财产权问题。过去的改革被称为“半截子土地产权”改革，农民在农业土地使用中的所谓承包权不稳定，且农业用地转变为非农业用地时农民几乎没有议价权。特别是随着农村城镇化步伐的加快，土地征用所引发的矛盾日益增多且激化，结果往往造成本已在政治关系中处于相对弱势地位的农民受到利益的侵害。须进一步改革农村现行土地制度，更好地解决农民的土地财产自主权问题。只有在涉及农民切身利益的土地财产权问题得到根本解决后，农民才可能有较强政治认同感和民主参与意识，以进一步加强民主监督。

二是“减权”，即削弱、严格界定村干部的权力。原则上村委会是领导村民对公共事务进行自我管理的组织，没有强制权力。但事实上政府各个部门、机构的农村工作都需要通过村干部来落实，上级授权后，水利、卫生、农牧、计生等部门的工作都通过村干部来具体抓，各种惠农政策、社会福利性、救助性工作也要通过村干部进行利益分配，村干部手中掌握着较大的、涉及每一个农民切身利益的隐形权力。在村级的权力架构中，按法律规定村民自治主要权力体现在村民代表大会或村民大会，但实际上村民自治往往变成了村“两委”自治甚至是村委会自治，权力大量集中于村主任、村支书之手。建议削减村干部的权力，特别是在完成上级下达给村级的行政任务、指标方面的权力，由乡镇政府直接对村民实施履行管理职责与义务。同时加强地方县、乡镇党委政府对村级组织和村干部的监督职责，强化上级组织对村干部的监管。

（二）主客观因素并重，全方位提升基层民主监督水平

1.以“四个民主”协调并进为基础，共同营造基层民主监督良好环境

民主监督水平的提升，须以民主选举、民主决策、民主管理水平的提升为前提。从近年来浙江各地村民自治实践来看，民主选举、民主决策、民主管理层面的创新不断，制度机制已相对成熟。如全省形成了既能有效保障自由选择又能促进选后践诺的选举制度，到2008年年底用“自荐海选”的方式选举的村庄已占到54.3%；台州温岭民主恳谈的做法在全省推广，优化了村民自治组织的决策程序，提升了决策质量，促进了农民政治参与，提高了村委会决策的科学化与民主化水平；衢州市衢江区的“五步工作法”确立了村民代表会议在村务决策中的权威地位，推进了村民自治中民主决策的程序化和规范化。今后仍需以村级选举、决策、管理民主化、科学化水平的提升为基础，为村级民主监督水平的提升营造良好环境氛围。尤其要充分发挥村民代表大会的作用，有效监控重大事项的决策权。重大事项必须召开村民大会或村民代表大会，在广泛听取群众意见的基础上，由领导班子集体讨论决定，坚决杜绝村干部个人说了算或者暗箱操作情况的出现。

2.以提高主体素质为落脚点，提升村干部及村民的监督意识与能力

村级民主监督的长期有效运作最终依赖主体素质的提升。

一是提升村干部主动接受监督的自觉意识。不断通过专家讲座、专题学习、定期培训等形式，最大限度地调动村干部学习的积极性，不断提高村干部的思想道德水平和科学文化素质，不断提高村干部的民主意识和法律意识，让村干部真正认识到加强民主监督是密切党同人民群众的血肉联系的重要保证，是维护农民切身权益和农村和谐稳定的重要内容，是做好基层群众工作的重要基础，是真正确立自身权威的有效手段。

二是提升村民的监督意识与能力。大力发展村集体经济，维护广大农民的根本利益，让农民持续不断得实惠，进而培养农民权责一致、勇于监督的意识；在推动“学习型新农村”建设中，加强对村民民主监督的理论教育、民主法规制度教育，为监督的有效运作提供知识技能储备；依托重点村务工程的民主监督鲜活案例，在民主实践中提升村民的监督能力；加强信息沟通，进一步调动外出打工村民的民主参与与监督积极性；积极支持农民在宪法和法律规定的范围内建立民间组织，如农民协会、农业学习小组等，县乡两级政府指派专员对其进行具体指导，提升农民组织化水平，形成村民自发自愿的组织与公共权力形成制衡。

三是提升村务监督委员会成员的监督能力。加强对村务监督委员会成员的教育培训，提高履职能力。将对村务监督委员会成员的教育培训纳入对村干部的教育培训计划中，采取专题学习、业务交流、集中培训、远程教育等多种手段，分阶段稳步推进。(www.xing528.com)

3.以分立制衡、责权利统一为原则，完善“村务监督委员会”制度设计

村务监督委员会的创立是完善村级民主监督的重要突破口和实施载体。应按照决策、执行、监督分立制衡的原则，强化村务监督委员会这一监督实体，确保监督到位。当前尤其需要在实践探索中逐步完善《规程》并尽快制定正式规程，压缩实际监督工作中村务监督委员会的自主空间与弹性，避免随意性。

一是完善惩戒性制度。建立对村务监督委员会履职“越位”、“缺位”的惩戒性制度，使监督者自身受到监督。

二是完善监督激励机制。按照责权利相统一的原则，强化对村务监督委员会激励制度的制定与贯彻落实。在当前的实践探索阶段，物质层面的激励必须得到强化，这是该项制度在未来的良性运作的关键。须密切关注《规程》中“保障制度”的落实情况，确保村务监督委员会成员误工补贴和报酬的及时发放。对于经济困难的村庄，政府须给予村务监督委员会以适当补助以维持其运作。

三是建立监督者受监督机制。更为重要的是，加强对“监督者的监督”，进一步加强村民对村务监督委员会成员的监督，赋予村民必要时可以行使罢免权。

4.以村务公开为切入点，畅通农村基层民主监督渠道

首先，畅通农村基层民主监督渠道，须从严格界定村干部权力范围入手。建议全面推广富阳“权力清单”的做法，对村干部的权力、责任作出严格界定。2007年4月，富阳市检察院、富春街道党工委、秋丰村党支部将宅基地审批等29项村干部的权力、责任及工作流程列出详细清单。自此秋丰村党支部、村委会严格按照“权力清单”所规范的权限与工作流程操作，村民的监督权利得到保障。

其次，推动村务全面、全程、全方位公开。建议充分借鉴实施“阳光村务”、建立“村务超市”等做法，并进一步探索村务公开的可行途径及有效办法，让村民参与到村务决策、管理、监督的全过程中。

最后，增加民主监督的渠道。各地可根据实际探索民主监督的有效方法。如设立村级民主监督箱，钥匙由乡镇党委书记直接掌管，专人定期取信，党委书记亲自审阅处理；为各村配备一名乡镇干部加强监察指导，保证村务公开、民主监督工作的实效；乡镇统一安排村委会工作评议会，派专人进行监察，对群众所提意见建议的答复处理情况进行民主评议，等等。

5.以当地经济发展水平和自治现状为依据，分层次逐步完善村级民主监督

每一项制度的创新都需诸多层面因素的配合，农村基层民主监督机制的创新更是受到内外、主客观因素的影响。创新性制度安排在其诞生地往往呈现内源式发展的现象，但当它在更大的范围内推行的时候，却往往是政府从外部加以推动的结果。需强调指出的是，以地方政府为主角，从外部推动制度实施的做法，容易导致制度执行者被动应付、制度创新流于形式。村务监督委员会的推广是在政府的强力推进下完成的，强制性的制度变迁与诱致性的制度变迁应互补。也就是说，村务监督委员会的“框架”虽已搭好，实质效力的发挥却不是硬性要求所能达成所愿的。由于各村情况不同，尤其是村集体资产多寡的巨大差异，应给予各县乡以一定的自主权，按照条件成熟一个、引导扶持一个的原则，分层次、分步骤、逐步实现农村基层民主监督机制的完善。