权力制约与民主监督理论的比较：中西方的差异及缺失

二、权力制约与民主监督理论的中西方比较：必要的交代

监督之所以必要，在于权力必须受到制约才不至于权利被滥用、腐败横行。监督的本质，就在于用权力制约权力。现代政治学对权力的理解形形色色，但或多或少都受到马克斯·韦伯的影响。在马克斯·韦伯看来：“‘权力’是指处于社会关系之中的行动者排除抗拒其意志的可能性，而不论这种可能性的基础是什么。”⁽¹⁾在现代政治分析中，有学者认为权力就是影响力，是一种影响他人行动或行动倾向的力量。有学者认为权力是决定“谁得到什么”的力量，因此权力就是决策过程的参与。权力是一种影响他人政策的过程，在这一过程中，使那些不服从政策的受到损失。

权力作为一种可交换的社会资源，最基本的特征是不平等性和可交换性。权力的可交换性容易导致权力的异化，权力主体将自身执掌的权力作为商品用以交换私利，进行权钱交易，必然导致腐败。权力必须受到监督才不至于腐败蔓延，这不仅是一种理论，更是一种经验。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”⁽²⁾权力必须受到监督是中西方政治理论一致的观点。西方政治文化传统对国家权力持怀疑态度，在国家政治生活中，政治权力之间的监督制约受到高度重视，不少国家将政治权力的分立和制衡作为国家宪法原则和政治体制建构的基础。

然而，由于社会性质及政治制度的本质性差异，当代中西方对权力的归属主体的理解存在根本不同，以至监督思想的出发点、侧重点及目的的不同。西方并不存在我国政治实践与政治研究语境中的“民主监督”，其政治监督理论的核心思想是权力分立与权力制衡。

（一）西方政治监督理论中的权力分立与制衡思想：“民主监督”的制度性缺失

西方的政治监督理论，是对一个国家和政府、政党的权力统治进行有效监督以确保权力不被滥用的理论，它发轫于古希腊的政治哲学，经中世纪基督教的理论准备，在近代资产阶级启蒙时期形成系统的理论。这套理论体系直接体现着西方政治权力运作的内在机制和价值取向。

西方政治监督理论缘起于古希腊柏拉图和亚里士多德的政治哲学。柏拉图认为，政治监督的理论基础之一是法治，“服从法律的统治”是政治监督得以实现的核心，已经萌发了用法律来制约国家权力的主张。柏拉图的分工理论对国家权力的分立也产生了重要影响，他认为国家之公道即人各专司一事，每个成员各得其所、安分守己，国家才能安定有序；国家应有治国、护国和生产三个阶级，他们的分工合作是一个国家和社会存在和发展的基础和前提。

亚里士多德关于权力职能分工的经典见识是权力分化思想的最早表述。亚里士多德在柏拉图的社会分工思想基础上，提出了政体的三要素说。亚氏认为，一切政体都是由三个要素构成的，即由议事机能（部分）、行政机能（部分）和审判机能（司法）所构成。⁽³⁾他主张各要素的权力必须保持平衡，认为这是一个政体稳定的前提。可见，虽然这里亚氏是从政治实体的角度考虑部门分工问题，但其思想中合乎逻辑地包含权力分化及其制约的内容。古希腊作为西方政治文化的源头，其政治监督理论对其后监督理论的发展产生了久远的影响。

在市场经济的鼓动下，西方近代资本主义开始提出世俗社会意义上的法律制衡观念，正是这种观念，构成近现代西方政治监督理论的根本基础。近代西方政治学认为，政治监督主要依赖权力制衡来实现，而权力制衡又以权力分立为基础。第一个系统阐述分权学说的思想家是洛克。洛克在《政府论》中，从主权在民的原则出发阐发了权力分立的主张，并进一步引发出对权力的限制问题。在他的制度设计中，立法权是最高的权力，“其余一切权力都是而且必须处于从属地位”⁽⁴⁾；他认为“执行权”最易被滥用，为此他做出了严厉的规定，提出“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力”。⁽⁵⁾

孟德斯鸠在权力制约与分权理论方面更进一步，认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。⁽⁶⁾主张建立一种能够以权力制约权力的政治体制，以确保人们的自由；他推荐共和政体，提出建立“法律”、“自由”及“宪法”之间三位一体的结构，实行立法权、司法权和行政权的相互制约。⁽⁷⁾

总而言之，权力制约问题受到政治学家的高度重视，每一种政治学理论都期望在权力制衡机制的设计方面作出自身贡献。然而，近代以来西方关于权力制约问题的种种讨论，几乎毫无意外地服务于完善洛克、孟德斯鸠等人所设计的权力制衡方案。由于社会形态与基本政治制度的本质性差异，西方民主政治本质上区别于社会主义国家的民主政治，西方民主政治所体现的民主，只能是资产阶级的民主，无论政党政治如何风云变幻，依旧只是将权力“从一个口袋换到另一个口袋”。唯有社会主义国家实现了真正意义上的人民当家作主，从而从根本上将民主权利回归民众。民主主体的这种根本性差异，决定了作为民主政治基本环节的民主监督，在西方资本主义国家存在制度上的缺失。换句话说，西方资本主义国家并不存在社会主义民主法治国家意义上的“民主监督”，这种缺失是制度性的、历史性的、不容置疑且必须引起高度政治警觉的。为西方政党所热衷的一系列权力制衡理论，体现的是资产阶级内部不同利益集团之间的竞争关系，并不适用于、也不可能适用于我国社会主义民主政治建设，盲目引进、简单照搬西方民主理论、权力分立与制衡理论，无疑会将中国特色社会主义民主政治建设导入歧途。

（二）马克思主义权力制约理论及其对资产阶级权力观的批判

马克思主义政治理论认为，公共权力在本质上来源于人民，人民通过某种方式授权于政府，由其使用公共权力来解决共同问题。政府作为公共权力的具体实现者，公共权力应是其管理公共事务、维护公共利益的工具，其价值取向应是为“公”而非为“私”的。在马克思主义者看来，资产阶级的一切权力制约方案都停留在权力运行的表面做文章，而未深入权力的本质。马克思主义政治理论认为，一切权力属于人民，若仅仅在权力运行的表面探寻权力的相互制约，最终将使权力制约问题成为不同权力执掌者之间的权术，而权力应该为谁服务的根本问题得不到解决。

马克思主义者从不空谈权力制约问题，而是谋求现实的权力监督途径。马克思主义者认为，只有人民群众实现了对权力的监督，才是真正有效的制约，离开了民众的监督来谈所谓制约问题，就根本无法找到权力制约的有效途径。巴黎公社以来的历史经验证明，没有制约的权力必然产生腐败，社会主义国家也必须建立起监督和制约机制。1871年4月，马克思在总结巴黎公社历史经验时指出，公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”⁽⁸⁾。认为只有通过这种真正的责任制、罢免制和监督制，才能有效地防止社会公仆异化为社会主人。

列宁关于社会主义社会权力制约的思想则更进一步，他认为苏维埃一切权力属于人民，人民有选举、罢免、参政议政的权利，应充分调动人民群众的积极性。他意识到权力一旦缺乏制约必然异化，“现在有一种使苏维埃代表变为‘议会议员’，或变为官僚的小资产阶级趋势。必须吸引全体苏维埃代表实际参加管理工作来防止这种趋势”⁽⁹⁾。为此他指出“应当使工人进入一切国家机关，让他们监督整个国家机构”⁽¹⁰⁾。新政权“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’”⁽¹¹⁾。他要求中央到地方都要建立监督机构，建立工农检查院，从工人农民中选出新的中央监委，扩大他们的权力，以便同滥用职权者作斗争。列宁主张通过工人监督、人民监督、党内监督等多种渠道和形式对政府官员进行监督。“我们应该有更多种多样的自下而上的监督形式和方法来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草”⁽¹²⁾。列宁尤其强调应赋予人民群众以罢免权，认为人民群众掌握罢免权，最能反映人民民主的本质，这是苏维埃政权的真正人民性所在，也是人民群众对权力监督和行使权力的重要体现。

（三）中国特色、本土实践中生长的民主监督理论

作为人民当家作主的社会主义国家，“民主监督”具有特殊意义。民主监督是我国监督体系的重要组成部分，是社会主义民主政治的重要内容，是人民当家作主权利的充分体现。在人类历史的发展进程中，只有社会主义国家真正将权力复归于人民，使人民成为监督权利的拥有者和监督的主体，从而从根本上解决了权力制约主体问题。在中国革命和建设事业中，中国共产党人根据具体国情和实际，不断探索建立健全富于自身特色的民主监督制度，并在实践探索中凝练出民主监督理论成果。毛泽东在长期的革命和建设中，一直注重克服权力腐败问题。强调一切权力属于人民，人民有选举权、罢免权、参政权、议政权。他将人民监督看作是跳出“历史周期率”的新路，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”。⁽¹³⁾(www.xing528.com)

邓小平根据社会主义建设新时期的特点与要求，发展和完善了毛泽东的监督理论。他在20世纪50年代就指出，我们的国家政权属于人民，倡导建立强大的自下而上的群众监督体系。“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见”⁽¹⁴⁾。相反，“如果我们不接受监督……就一定要脱离群众，犯大错误”⁽¹⁵⁾。防止腐败，确保国家机关廉洁，必须要建立有效的监督制度和机构，使政府在人民的监督下工作。他主张，要把人民群众的监督具体化为专门的机构来实施的监督，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”⁽¹⁶⁾。

江泽民在党的十五大报告中指出：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”在庆祝中国共产党成立80周年大会上的重要讲话中，江泽民明确指出，要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。他着重强调党内监督，指出重点在于对党的领导机关和领导干部的监督。早在1996年，江泽民就在中央纪委第六次全会上发表讲话时指出，越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。在强调党内监督的同时，江泽民认为必须依靠群众，拓宽民主监督渠道。党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党中央提出要将党内监督同法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，把自上而下的监督同自下而上的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系。党的十六届六中全会指出，要积极推行政务公开、厂务公开、村务公开和民主评议、质询听证等民主形式，依靠广大群众对权力运行实施有效监督。

胡锦涛总书记亦反复强调权力的人民属性。在“七一讲话”中胡锦涛指出，各级领导干部都要牢记，我们手中的权力是人民赋予的，行使权力就必须为人民服务，对人民负责并自觉接受人民监督；强调建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力。要“把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、舆论监督等很好地结合起来，形成监督合力，提高监督效果”⁽¹⁷⁾。

（四）中国特色基层民主监督的要素与机制分析

唯有社会主义国家才能将民主监督落到实处。我国作为社会主义国家，一切权力属于人民，人民享有管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会各项事务的权力。当前，我国已经建立起不少民主监督的制度，如人民代表大会制度、政协制度、信访制度、听证制度等，现阶段需要在实践中进一步完善这些制度设计；不断拓宽民主监督的渠道，尤其是进一步拓宽人大代表、政协委员联系群众的渠道，提升民主监督的水平与实效；创造各种条件，让人民监督和批评政府，提高政府工作的透明度和人民群众的政治参与度。

基层民主监督是中国特色社会主义民主监督体系建设中的薄弱环节，亟待完善与强化。以农村为例，村民自治是中国亿万农民的伟大创造，当前已经是为法律所保障的民主政治建设。从理论上讲，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，农民群众的民主权利是《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定的。但总的来说，在农村基层民主的四个环节中，农村基层民主监督依然是较为薄弱的环节。村民自治作为基层自治形式，实质是以委托、代理的形式将村务管理的权力交由村委会主任、副主任及委员来行使。为了保障村务管理这种公共权力不被滥用，或产生运行上的偏差，必须由村民开展强有力的监督来保证村民自治的民主性。因此，民主监督作为村民自治的保障型环节，是尤为重要的。如果民主监督这一环节缺少或弱化，即使选举是民主的，也无法制约被选举人的行为；民主决策和民主管理也会因为缺少民主而变成少数人甚至个人意识和行为。然而，民主监督操作难度最大、阻力最强、最难以发挥效率，因此常常被冷落。

完善基层民主监督，建立健全基层民主监督运行机制，使基层民主监督不断提高实效性，首先需要监督要素条件到位。基层民主监督的要素，包括监督主体、监督客体、监督内容、监督渠道等。基层民主监督机制的形成，需要监督主体强力、监督客体配合、监督渠道畅通、监督内容公开等一系列监督要件的满足。基层民主监督机制的建设，以基层民主监督各要素的建设为前提条件，依赖基层民主监督各要素的培育。从某种意义上说，要素的建设与机制的建设是“点”与“线”的关系，要素建设到位，机制建设才能连点成线；要素建设偏差，机制建设也将行之不远。当前我国村民自治中，民主监督机制建设已经有了一些较好的组织形式，实行村务公开、设立村民议政、推行财务审计、建立工作报告等。

与要素建设不同的是，机制的建设强调过程的通畅与有效。在村民自治的四个民主机制中，民主监督是过程最长、组织行为最为复杂的环节。从全国各地农村基层民主监督机制探索实践及法律法规明文规定的制度看，目前农村基层民主监督框架初步形成，其中内含了不少经实践检验证明行之有效的民主监督机制。

1.事前事中事后全程监督机制

浙江在全国率先推行村务监督委员会，带动了全国不少地区建设监委会的探索。如陕西、河南相继在本省推行村务监督委员会、村民监督委员会建设；广东在全省范围内推广蕉岭的“村务监事会”经验。村监委会将过去的事后监督转变为全程监督，监督更加及时、有效。事前超前监督，即监委会主任列席村两委会议，参与决策的全过程，对不合制度规定或不合民意的决策及时提出异议，提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决。事中跟踪监督，即参与决策执行过程，抵制不符合制度的村务管理行为。事后检查监督，即做好事后财务收支、资产处置和重大投资行为的审查、督促、公示等工作。

2.村监委、村委会、村党支部、广大村民全员监督机制

全员监督要求将村监委监督机制、党内监督机制、村委会内部监督制约机制、社会各种自治性监督机制融合起来，形成监督网络。

3.决策、执行、管理全方位监督机制

村级民主监督应是全方位的监督，对村两委决策、执行、管理的方方面面进行监督。除了村监委会的创新强化了监督主体设置，赋予村监委会对村两委执行、决策、管理各个层面进行监督的权力，全国各地实践探索中还产生了其他创新机制，如村务公开机制、村务信息披露制度、财务工作岗位责任制、村级财务联审联签制、会计员上岗制度、意见建议搜集机制、民情民意沟通机制、决策过错赔偿责任制、村级民主监督结果评价机制、村级民主监督激励机制、村级民主监督责任追究制度、村委会成员任期和离任审计制度，等等。

因此，无论形式如何纷繁复杂，当前我国农村基层民主监督机制都在于构建一个全程监督、全员监督、全方位监督的监督网络，所有看似不同、形式各异的监督机制，都属于该监督网络中的某个节点。