国家所有权的主体与行使方式

三、国家所有权的主体

（一）国家所有权的主体

《物权法》第45条规定：国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。国家所有就是指全民所有。国家所有权的行使，应当由国务院代表国家在法律授权的范围内行使对国有财产的权利。

在《物权法》起草过程中，对于国家所有权主体的表述，曾经存在着不同的观点：一种观点认为，国家所有性质上是全民所有，因此，国家所有权只能由反映了全体人民意志的最高国家权力机关，即全国人大来行使，而不能由国务院代表国家行使所有权。另一种观点认为，尽管国家所有在性质上属于全民所有，但这并不意味着，国家所有权必须由全国人大来行使。毕竟全国人大是最高的权力机关，不是执行机关，它不能够实际地从事国有财产的管理行为，因此，只能由国务院来代表国家行使国家所有权。《物权法》采纳了第二种意见。

应当看到，我国的国家所有权在性质上是对全民所有制关系的反映。国家所有就是全民所有，对此，《物权法》已作出了明确规定。国家所有作为一种伴随着国家的产生就已经出现的财产形态，在任何社会都是存在的。即使在现代西方国家，国有财产也是一种重要的财产形式。但是，我国的国家财产与西方国家的国家财产存在重大差异，因为它是全民所有制的法律表现，最终要服务于全体人民的根本利益。所以，《物权法》规定国家所有即全民所有，已经表明了我国国家所有权的性质。但这并不意味着，国家所有权就只能由最高国家权力机关来实际行使管理权，而不能由国务院来代表国家行使。依据法律的授权，国家所有权可以由国务院代表国家行使。理由在于：

第一，最高国家权力机关很难直接行使对国有财产的管理权。我国全国人民代表大会是国家的最高权力机关，对国家的一切重大事务享有最高的决定权。我国人民代表大会制采取的是由全国人大统一行使国家主权的体制。但全国人民代表大会毕竟是国家最高权力机关、立法机关和法律监督机关，它本身不是直接的具体管理各项财产的机构。对国有财产的管理，只能通过法律的授权，由最高国家权力机关的执行机关（即国务院）来行使。也就是说，要由国务院在法律授权的范围内来代表国家行使所有权。国务院是我国中央人民政府，它是最高国家权力机关的执行机关，其职能决定了它完全可以在法律规定的权限范围内代表人民来行使国家所有权。

第二，由国务院在法律授权的范围内代表国家行使国家所有权，有利于建立一套完整的管理机构，确立管理机构的职责，从而有利于加强国有财产的管理。国有财产总量庞大，类型复杂，它需要众多的管理机构具体分工负责进行管理。在我国目前的体制下，国务院、地方人民政府都可以出资设立国有企业，因此，国有财产的管理更为复杂。尤其是我们要建立在法律授权的范围内由国务院、地方人民政府依法分别代表国家履行出资人的职责，享有出资人的权益的体制，这也必须要由国务院代表国家行使国家所有权。

第三，如果由国家最高权力机关来管理如此复杂的国有财产的事务，不仅是难以操作的，而且要在行政机构之外再设立复杂的管理机构，这也是没有必要的。事实上，我国现行的管理体制就是国务院代表国家行使国有财产所有权，地方政府出资的企业，地方政府也享有出资人的权益。现行的《土地管理法》、《矿产资源法》、《草原法》、《海域使用管理法》等法律都明确规定，由国务院代表国家行使国有财产所有权，事实上，物权法只是维持了现行体制和做法。

国务院代表国家行使国家所有权，必须在法律授权范围内行使，且必须对最高国家权力机关负责，并受最高国家权力机关的监督。我国法律授权国务院代表国家行使国家所有权，也可以认为是最高国家权力机关授权国务院来行使国家所有权。由国务院代表国家行使国家所有权，也有利于全国人大对其进行监督。(www.xing528.com)

应当看到，我国目前实行财政体制的“双轨制”，中央和地方政府之间采取分税制，由此产生了一个问题，即地方政府以地方财政投资所形成的收益，地方政府是否有权支配或获取收益，甚至对其投资及其收益享有独立的所有权？学术界对此存在很大争议。我国《物权法》没有承认地方政府可以享有国有财产所有权，而只是确认了地方政府对其投资的企业可以享有出资人的权益。《物权法》承认各地方政府在法律和行政法规规定的范围可以代表国家履行出资人职责，享有所有者的权益，这就有利于鼓励地方政府出资兴办企业，并加强对这些企业的管理，也有利于防止统一的所有权制度分割为国家所有和地方所有，甚至分割为不同层次的所有权。规定国有财产属于全民所有，即国家所有，这就从法律上确立了任何部门、地方和单位都不能作为国有财产所有权主体，也否定了那种“部门所有、地方所有”的主张，维护了国有企业财产所有权的统一性和完整性。

（二）国家所有权的行使

国家所有权在性质上属于全民所有，但不可能将国有财产量化给每个个人，也不可能由每个个人都来占有国有财产、行使国家所有权。国有财产作为全民所有的财产，其行使有特殊性。根据我国《物权法》和有关法律的规定，国家所有权行使的特殊性表现在：

第一，国有财产只能由国务院代表国家来统一行使国家所有权。地方政府投资兴办的企业，地方政府也应当享有所有者权益、履行出资人的职责。对国家出资的企业，应当坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则。因此，一方面，应当维护企业作为市场主体的地位及依法享有的各项权利。国有资产管理部门不能随意干预企业的日常经营活动。另一方面，国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，同时要督促企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。

第二，国家要授权国家机关、事业单位对其直接支配的财产在法律、行政法规规定的范围内，享有一定支配权利。这种支配权利是由法律、国务院的有关规定所界定的。例如，《物权法》规定事业单位可以享有收益权，而国家机关不能享有收益权。未经许可并依照法定的程序，国家机关和事业单位都不能擅自处分国有财产。

第三，国家投资的企业，对其占有的国有财产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。但国家也应当依据法律、章程等的规定，对企业支配的财产享有权利。国家所有权的行使方式与经济体制有着密切的联系。我国长期以来，受“左”的思想影响，把国家所有等同于国家机构直接经营，政府机构包揽了企业应享有的权利，从而在经济体制上形成了一种同社会生产力发展要求不相适应的僵化模式，压抑了企业和广大职工的积极性、主动性和创造性，阻碍了经济的发展。因此，我国经济体制改革的一个重要内容，就是要改变原有的国家所有权的行使方式，实行国家所有权和企业经营权的适当分离，从而搞活企业，建立社会主义市场经济运行体制。对国家出资设立的企业，既要按照市场经济的要求，保障其作为市场主体应有的权利，但同时要加强对国有资产的管理、防止国有资产的流失。

为了保护国有财产，保障国家所有权的实现，国家要通过其创设的国家机关颁布法律和规范性文件，对于国有财产的管理进行必要的监督和控制，但国家的财产进入民事领域以后，与其他的财产一样都处于平等的法律地位，并且要遵循同样的法律规则，承担相同的责任。

第四，国家可以直接以国库的财产为基础，以特殊的民事主体的身份，而发行国债、国库券。国家也可以设立专门的机构对国家的外汇储备进行管理和投资。国家可以将其财产转移给集体组织、公民和外国投资者使用，如将国有土地使用权转移给他人使用，从而获取一定的经济利益并充分发挥物的效用。