《物权法》关于征收制度的重要性

一、征收的概念

所谓征收，就是指国家基于公共利益通过行使征收权，在依法支付一定补偿的前提下，将单位或者个人的财产移转给国家所有。我国《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收与补偿条例》”）对国有土地上房屋征收制度作了进一步完善。据此可见，征收具有如下几个法律特征：

第一，征收必须是为了公共利益。^[1]从比较法的角度来看，“征收”（taken）一般是基于“公共利益”（public use）和“正当补偿”（just compensation）这几个概念而展开的。^[2]所谓公共利益，一般认为，是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的利益。为了防止政府行政权侵害公民和集体的财产权，法律要求政府行使征收权必须符合公共利益的需要。事实上，政府之所以可以不通过磋商谈判方式而征收个人或集体的财产，根本原因在于为了公共利益的需要。所以，公共利益也是行使征收权的正当性和合法性的前提。

第二，征收的主体是国家。征收是一种国家的强制行为，是政府代表国家行使征收权的行政行为^[3]，征收的主体是国家，只有国家才能利用公共权力对集体或私人财产进行干预，甚至将其强制性地移转给国家，征收制度是对所有权的限制。^[4]除国家之外，任何组织和个人都不享有公共权力，因而也不享有征收权。征收的实施也必须有其必要性。^[5]尽管《物权法》第42条没有明确规定征收行为的主体，但由于物权法有关征收的规定，本身构成对政府行使行政权的规范，因而征收是政府依法所实施的行为。通过对《物权法》第42条的解释，也可以看出征收权的主体是政府。

《征收与补偿条例》第4条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，该条例明确了市、县级人民政府是拆迁法律关系中的主体，即拆迁人和补偿人。一方面，政府应当作为拆迁人。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行（《征收与补偿条例》第28条）。另一方面，政府应当作为补偿人。也就是说，只能由政府出面与被拆迁人达成补偿协议，并且由政府来支付补偿费用。当然，政府作为拆迁人，并非意味着政府享有强制搬迁的权力，正是因为政府作为拆迁人，其在与被拆迁人发生纠纷以后，不能再以裁判者的身份出现。

第三，征收是移转财产所有权的行为。在《物权法》中，第42条和第44条分别规定了有关征收和征用的内容。征收和征用具有重要区别，表现在征收将导致集体或者个人的所有权移转，而征用仅仅发生使用权的移转。从实践来看，只要不发生所有权移转，就不会发生征收问题，例如，严格限制公民砍伐自己栽种的树木，就属于所有权的限制，又如，属于个人所有权的住宅，但受到文物保护法的限制，所有权人不得自行拆除。由于征收的对象是公民、法人和集体所有的财产，且征收将发生财产所有权移转的后果，因而，征收也是物权法规范的对象。当然，征收权本身也受到行政法的调整。(www.xing528.com)

第四，征收必须依法作出补偿。^[6]征收虽然在性质上不是交易，作出征收的决定不是遵循自愿的原则来进行的，但是，它必须以补偿为前提，而不能在未支付任何补偿的情况下强制性地移转公民的所有权。只有这样才能保障公民和法人的合法权益。^[7]

第五，征收的对象主要是不动产。依据我国《物权法》第42条的规定，征收的对象主要包括两类：一是集体所有的土地以及集体所有土地之上的土地承包经营权和宅基地使用权等；二是单位和个人的房屋以及其他不动产。《物权法》第132条规定，用益物权也可以成为征收的对象。根据《物权法》第148条的规定，为了公共利益的需要，提前收回建设用地使用权，地上建筑物也会发生征收的问题。但是，原则上征收不包括动产，因为动产通常是可以替代的物，如果国家出于公共利益需要获得公民的动产，可以从市场中购买或者协商购买，则没有必要通过征收的方式直接发生所有权的变动。

从比较法的角度来看，征收的财产范围在扩大。^[8]在我国，征收的对象既包括不动产的所有权，也包括不动产之上的用益物权，但是，担保物权不可能发生征收的问题，担保物权涉及其他人的利益，如果因征收导致担保物权的消灭，可能影响到抵押权的实现，涉及因此而发生补偿之后，抵押权人是否可以针对征收补偿款享有物上代位权的问题。

由于征收要移转所有权，因而在法律上属于原始取得。《物权法》关于征收制度的规定，对于充分保护公民、法人的财产，维护被征收人的合法权益具有十分重要的意义。《物权法》强调要保障被征地农民的合法权益，保护被拆迁人的合法权益，这就确定了我国征收制度的根本目的。鉴于实践中已经出现了不少征收补偿方面的纠纷，需要通过具体法律的规定为司法裁判提供法律依据。《物权法》第42条的规定也为行政法规、规章以及司法解释的制定提供了依据。《物权法》作为我国法律体系中的基本法律，已经确立了征收制度的基本框架，行政法规、规章以及司法解释只能够在其框架内加以细化规定，而不能违反《物权法》关于征收制度的基本内容和精神。