登记机构应当承担登记错误导致的赔偿责任

二、登记机构的责任

（一）登记机构的责任性质

所谓登记机构的责任，是指登记机构没有尽到法律规定的职责，造成登记错误，给权利人造成损害时所应承担的责任。关于登记机构的责任，目前存在几种不同的观点：一种观点认为，此种责任属于行政责任，因为登记机构是行政机构，登记本身也是行政确认行为，因此，其应当属于行政责任的范畴。由此提起的诉讼应当属于行政诉讼。另一种观点认为，此种责任属于民事责任，当事人之间的地位平等，由此引发的诉讼属于民事诉讼。还有一种观点认为，此种责任具有双重性质。双重性质说则主张：不动产登记包括两个行为，一是民事主体的申请登记行为，另一个是登记机构对申请登记的登记审查行为，前者的损害赔偿责任属于民事责任，而后者承担的责任则属于国家赔偿责任。^[79]

笔者认为，登记机构的责任在性质上是一种民事责任，而不是行政责任。主要理由在于：第一，登记在性质上不是纯粹的行政行为，登记不过是物权的公示方法，登记机关并没有通过登记创设了物权，登记机关的登记行为是民事法律行为中的事件，因登记行为产生的民法上的法律后果，登记机关登记行为错误也会产生民法上的法律后果。第二，《民法通则》第121条规定了国家机关以及国家机关工作人员在执行公务过程中给他人造成损害的，应当承担民事赔偿责任。登记机关的登记行为属于执行国家公务行为，因而因登记错误而给当事人造成损害的，登记机关应当向当事人承担民事赔偿责任，此种责任的性质属于民法上的侵权损害责任。过去，此种赔偿责任都是按照国家赔偿责任来对待的，但是现在应当将其归于民事责任中。第三，《物权法》中规定登记错误的赔偿责任，本身就表明了，其属于民事责任。立法者是从民事责任的角度出发，确立相关规范的。第四，虽然在登记之时，行政机关和当事人之间的地位不平等，但是，在登记错误发生之后，其赔偿责任的承担属于平等主体之间的关系，因此，也应当纳入民事责任的范畴。更何况，在登记错误的情况下，给受害人造成了损害，仅仅承担行政责任不能有效弥补受害人的损害，因此有必要通过承担民事责任来尽量弥补受害人的损害。

但是，这种责任究竟是国家赔偿责任还是民事赔偿责任，《物权法》没有对此作出明确规定。笔者认为，此种赔偿既不是国家赔偿责任，也不完全是民事赔偿责任，因为完全采用国家赔偿对受害人的赔偿是不充分的。当然，如果完全采用民事赔偿，行政机关也难以承担巨额的赔偿费用。但将来要通过建立赔偿机制逐渐过渡到民事赔偿，比如说建立赔偿基金。从目前情况来看，还很难承担民事责任。这是因为目前登记机构主要还是行政机关，完全由行政费用来承担赔偿责任是很困难的，加上《物权法》对登记的收费标准也作出了限制，因而行政机关目前财政能力还不足以承担侵权的民事赔偿责任。但从将来的趋势来看，通过登记机构的统一、赔偿基金的建立，应当逐步过渡到完全的民事赔偿。从国外的经验来看，德国对此设有专门的赔偿基金，以弥补公信力制度可能造成的对真实权利人利益损害的缺陷。笔者认为这些经验是值得借鉴的。

（二）归责原则

登记机构的责任既可能是过错责任，也可能是严格责任。登记机构因各种原因造成登记错误，给当事人造成重大损失的，登记机构应当依法承担赔偿责任。因为，一方面，登记机构不能仅仅只享有收费的权利，而不对错误登记的后果负任何责任。必须使登记机构在享受一定利益的同时要承担一定的责任。另一方面，登记机构对登记内容不承担任何责任，不利于加强登记机构的职责，促使其认真审查登记的内容，从而力求使登记的内容真实可靠。尤其是如果实行登记的实质审查制度，也必须使登记机构承担一定的义务和责任，否则负责登记的机构很难有压力和动力来履行实质审查的义务。^[80]还要看到，如果因为登记机构的工作人员的严重过错甚至与他人相互勾结、恶意串通，造成交易当事人损害，登记机构和有关工作人员不承担任何责任，对受害人也是极不公平的。根据我国台湾“土地法”的规定，因登记错误遗漏或虚伪致受损害者，由该地政机关负损害赔偿责任。但该地政机关证明其原因应归责于受害人时，不在此限。笔者认为这一经验是值得借鉴的。

根据《物权法》第21条，可以认为登记机构的责任在性质上分为两类：一是第21条第1款所规定的过错责任。即当事人提供虚假申请材料，如果发生登记错误，登记申请人首先应当承担责任，同时并不免除登记机构的责任。但登记机构的责任只限于其未能按照《物权法》第12条等规定依法履行审查义务，造成登记错误所应当承担的责任。所以，此种责任严格地讲是过错责任。二是严格责任。这就是说，只要出现了《物权法》第21条第1款以外的情况，造成登记错误，并给他人造成损害的，登记机构都应当承担责任。《物权法》第21条所说的“登记错误”是一个范围比较宽泛的概念，它首先是指登记的状况与实际状况不一致、不符合，但造成这种现象的原因很多，除了登记申请人弄虚作假、登记机构没有尽到审查职责以外，对其他的原因造成的各种登记错误，登记机关都要负责。例如，因为登记机构的工作人员严重失职，或者与登记申请人相互勾结，造成登记错误等等，给有关利害关系人造成了损害，侵害了真正权利人的权利，这些情况都属于登记错误的范围。但由于这些情况比较复杂，不容易全部列举，故使用了“登记错误”一词。对此种登记错误，登记机构所承担的责任是严格责任，而不是过错责任。

（三）责任的承担方式

登记机构的责任不是补充责任而是单独责任。所谓补充责任是指先由造成登记错误的人承担责任，再由登记机构承担责任。所谓单独责任是指由登记机构直接对因登记错误而遭受损害的当事人负责。笔者认为，登记机构的责任不是补充责任，因为对受害人而言，其索赔没有先后顺序的要求，即其可以直接起诉登记机构。《物权法》第21条规定“登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”，由此表明登记机关的责任，不是在提供虚假材料的申请人赔偿损失之后承担补充责任，而是要依据受害人的请求承担单独赔偿责任。

一般而言，登记机构的责任，以发生实际损害为前提。发生登记错误必须要造成实际损害，例如，房屋因登记错误而被抵押或者转让，造成真正权利人丧失权利或者承受负担的实际损害后果。如果没有造成实际损害后果，登记机关应该履行更正登记的义务，但不应当承担赔偿责任。

（四）登记机构的责任的类型

关于登记机构的责任，主要包括如下几个方面：

1.当事人提供虚假的权属证书等证明材料申请登记，给他人造成损害，登记机构没有尽到审查职责。这就是说，如果登记申请人提供虚假材料在登记机构办理登记，登记机构能够审查但并未尽到审查职责的，应该拒绝登记但作出了登记决定，从而导致损害的发生，对此，登记机构应当承担赔偿责任。按照《物权法》第12条第1款的规定，登记机构有义务“查验申请人提供的权属证明和其他必要材料”，登记机构没有尽到此种查验义务，对造成的损害应当承担责任。当然，在此应该区分两种情况：一是因为登记申请人自己弄虚作假而登记机构已经尽到了自己的职责；二是登记机构具有过错。例如，某人将单位委托其保管的房产，登记在自己的名下，其提供的有关文件残缺不全，但登记机构未予审查，便为其办理了登记手续，并将该项产权记载在该人的名下。如果登记机构已尽到审查责任，登记机构不应承担责任，而应由弄虚作假的申请人承担责任。

2.因为登记机构的其他行为造成真正权利人损害的，登记机构应当承担责任，实践中主要包括如下一些情形：

第一，因登记机构的应当实地查看而未查看造成登记错误的，例如某栋房屋已经因为市区重新规划而拆除，但是登记申请人仍然申请了权属登记，并进行了抵押。此时，登记机构本来应该进行实地查看而未查看，并办理了抵押登记，由此造成抵押权人损失的，登记机构应该承担赔偿责任。

第二，无正当理由拖延登记时间。例如，本应及时给某个登记申请人办理登记手续，因登记机构无正当理由拖延办理致使某项物权被他人登记，造成了该登记申请人的损害。

第三，登记机构的工作人员故意与他人相互勾结、恶意串通，造成交易当事人损害，工作人员应当承担行政责任，严重的甚至要追究其刑事责任。在此情况下，登记机构仍然应当承担相应的民事责任。

第四，应当办理登记而无正当理由拒绝办理登记，给有关利害关系人造成损害。例如，某银行要求到登记机构办理抵押权登记，登记机构以该房产没有经过登记机构评估为由，拒绝办理登记，致使该抵押权未能设立，给该银行造成重大损失。

第五，登记簿与权属证不一致，登记机构对权属证书拒不更正，由此给他人造成损失。例如，登记机构发放的权属证书有误，使得权利人不能凭该权利证书办理抵押，从而给权利人造成损害。

第六，在办理了异议登记之后，登记权利人将其不动产转让给他人，而登记机构仍然为其办理过户登记。

第七，无故拒绝有关当事人的正当的查询登记的请求。例如，相对人在与某人从事交易的过程中要求查询某项不动产之上是否设定了担保或其他负担，而登记机构无正当理由拒绝查询，致使交易当事人蒙受损害。

《物权法》第21条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。”这就是说，除了因为登记申请人自己弄虚作假而登记机构已经尽到了自己的职责，因而不承担责任之外，对因其他原因引发的登记错误，登记机构都应当承担责任。登记机构的责任在性质上应当是民事侵权责任。在登记发生错误的情况下，如果登记机构造成了利害关系人损失，登记机构和利害关系人之间并不存在合同关系，所以，登记机构不承担合同责任。相反，因为登记机构的过错，给利害关系人造成损失的情况下，其行为已经构成了侵权，登记机构应当承担侵权损害赔偿责任。

（五）登记机构的追偿权利

《物权法》第21条规定：“登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”这就是说，受害人可以就登记错误对其造成的损害，直接请求登记机构承担责任，登记机构有义务承担责任。但登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。对该条的规定存在两种不同的理解：一种观点认为，登记机构先予赔偿的情形应当限于申请人提交虚假材料之外的其他情形，换言之，如果申请人提交虚假材料造成登记错误，则受害人不能直接请求登记机构承担责任，自然也就不存在登记机构追偿的问题。因此这里所言的造成登记错误的人，应当是从事登记工作，因具有过错而造成登记错误的登记机构的工作人员。另一种观点认为，只要存在错误，登记机构都应当先行承担赔偿责任，即便是申请人提交虚假材料造成登记错误，受害人也有权请求登记机构承担责任。^[81]因此，这里所说的造成登记错误的人，就是指提交虚假材料的申请人。登记机构作为国家机关，按照我国侵权责任法的有关规定，通常是不能对其工作人员进行追偿的。笔者认为，从保护受害人利益的需要出发，也为了督促登记机构提高工作水平，只要造成《物权法》第21条第2款所说的登记错误，不管是什么原因，如果受害人请求登记机构赔偿，登记机构都应当赔偿。但登记机构赔偿之后，享有向造成登记错误的人进行追偿的权利。如何理解“造成登记错误的人”？笔者认为，此处所说的造成登记错误的人的范围很广，包括中介机构（例如测绘机构提供了错误的测绘报告导致面积登记错误）、有过错的登记机构工作人员、提交虚假材料的登记申请人，等等。当然，登记机构追偿权的范围究竟有多大，应当根据对于造成损害有过错的各方各自的过错大小和原因力比例来确定。

【注释】

[1]参见胡康生主编：《中华人民共和国物权法释义》，49页，北京，法律出版社，2007。

[2]参见肖厚国：《物权变动研究》，6页，中国社会科学研究生院博士学位论文，2000。

[3]MünchKomm/Kohler，5.Auflage 2009，§873，Rn，89ff.

[4]MünchKomm/Kohler，§891，Rn.1.

[5]参见黄松有主编：《〈中华人民共和国物权法〉条文理解与适用》，93页，北京，人民法院出版社，2007。

[6]参见王轶：《物权变动论》，156页，北京，中国人民大学出版社，2001。

[7]参见温世扬、廖焕国等：《物权法通论》，148页，北京，人民法院出版社，2005。

[8]参见孙宪忠：《德国当代物权法》，84页，北京，法律出版社，1997。

[9]参见［德］鲍尔、施蒂尔纳著，张双根译：《德国物权法》（上），281页，北京，法律出版社，2004。

[10]J.Ph.Levy，Rev.hist du droit，1987，pp.257－266，citéparMalaurie，p.329.

[11]所谓曼兮帕蓄，即要式买卖，是专门针对要式物的最富有特色的形式，以至于在它被适用于略式物后，本身不再具有任何意义。在这种形式中，卖主有义务保证物的所有权，如果卖主出卖的物不是他自己的，则退还双倍的价款，这种保证叫做“auctoritas（合法性）”，有关诉讼叫做“合法性之诉”。所谓拟诉弃权，是在执法官面前进行的转让。它采取要求返还诉的形式，转让者（即虚拟的请求人）在诉讼中不提出异议，因而虚拟的诉讼在“法律审”中完结。拟诉弃权是转让要式物和略式物的共同方式，但是一般来说，对于要式物在古典法时代很少使用。参见［意］彼德罗·彭梵得著，黄风译：《罗马法教科书》，北京，中国政法大学出版社，1992。

[12]参见史尚宽：《物权法论》，22页，北京，中国政法大学出版社，2000。

[13]参见史尚宽：《论物权行为的独立性与无因性》，载郑玉波主编：《民法物权论文选辑》，上册，台北，五南图书出版公司，1984。

[14]参见谢在全：《民法物权论》，上册，59页，台北，自版，1997。

[15]参见尹田：《法国不动产公示制度》，载梁慧星主编：《民商法论丛》，第16卷，香港，金桥文化出版公司，2000。

[16]Philippe Malaurie，Laurent Anès，Les s0retés，La publicitéfoncière，2eéd.，Defrénois，2006，pp.266－267.

[17]参见《法国民法典》第1108条。

[18]Philippe Malaurie，Laurent Anès，Les s0retés，La publicitéfoncière，2eéd.，Defrénois，2006，pp.266－267.

[19]MuechKomm/Kohler，§873，Rn.87.

[20]Vgl.Soergel/Stadler RdNr.28.

[21]参见谢在全：《民法物权论》，上册，114页，台北，自版，1997。

[22]参见谢在全：《民法物权论》，上册，59页，台北，自版，1997。

[23]MünchKomm/Kohler，5.Auflage 2009，§873，Rn 99ff.

[24]MuechKomm/Kohler，§873，Rn.87.

[25]MuechKomm/Kohler，§891，Rn.1.

[26]参见孙宪忠：《论物权法》，447页，北京，法律出版社，2001。

[27]参见马特：《物权变动》，259页，北京，中国法制出版社，2007。

[28]MuechKomm/Kohler，§891，Rn.1.(www.xing528.com)

[29]参见李昊、常鹏翱等：《不动产登记程序的制度建构》，119页，北京，北京大学出版社，2005。

[30]MünchKomm/Kohler，5.Auflage 2009，§873，Rn.98.

[31]MuechKomm/Kohler，§892，Rn.1.

[32]参见［日］我妻荣：《日本物权法》，41页，台北，五南图书出版公司，1999。

[33]参见王胜明：《物权法制定过程中的几个重要问题》，载《法学杂志》，2006（1）。

[34]参见郑玉波主编：《民法债编论文选辑》，中册，892页，台北，自版，1984。

[35]参见刘保玉：《物权法学》，109页，北京，中国法制出版社，2007。

[36]参见崔建远：《物权法》，2版，48页，北京，中国人民大学出版社，2011。

[37]参见孙毅：《物权法公示与公信原则研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》，第7卷，503页，北京，法律出版社，1997。

[38]参见孙宪忠：《论物权法》，479页，北京，法律出版社，2001。

[39]孙宪忠：《论物权法》，476～482页，北京，法律出版社，2001。

[40]参见张龙文：《论登记请求权》，载郑玉波主编：《民法物权论文选辑》，上册，94～95页，台北，五南图书出版公司，1984。

[41]参见孙毅：《物权法公示与公信原则研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》，第7卷，507页，北京，法律出版社，1997。

[42]参见向明：《不动产登记制度研究》，47～48页，武汉，华中师范大学出版社，2011。

[43]参见孙毅：《物权法公示与公信原则研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》，第7卷，509页，北京，法律出版社，1997。

[44]参见姚辉：《不动产登记机构赔偿责任》，载《法学》，2009（5）。

[45]参见于海涌：《法国不动产登记对抗主义中的利益平衡》，载《法学》，2006（2）。

[46]参见姚辉：《不动产登记机构赔偿责任》，载《法学》，2009（5）。

[47]参见常鹏翱：《也论不动产登记错误的法律救济》，载《法律科学》，2006（5）。

[48]参见王崇敏：《我国不动产登记制度若干问题探讨》，载《中国法学》，2003（2）。

[49]参见黄莹、吴鹏：《论不动产登记的查询主体》，载《法学评论》，2009（3）。

[50]MünchKomm/Kohler，5.Auflage 2009，§894，Rn 1.

[51]参见马栩生：《登记公信力研究》，220页，北京，人民法院出版社，2006。

[52]MünchKomm/Kohler，5.Auflage 2009，§894，Rn 39.

[53]MünchKomm/Kohler，5.Auflage 2009，§894，Rn.4.

[54]参见史尚宽：《土地法原论》，74页，台北，正中书局，1975。

[55]MünchKomm/Kohler，§899，Rn.1.

[56]参见崔建远主编：《我国物权立法难点问题研究》，421页，北京，清华大学出版社，2005。

[57]MünchKomm/Kohler，§899，Rn.1.

[58]MünchKomm/Kohler，§899，Rn.20.

[59]MünchKomm/Kohler，§899，Rn.3.

[60]参见《房屋登记办法》第79条。

[61]参见马特：《物权变动》，82页，北京，中国法制出版社，2007。

[62]MünchKomm/Kohler，§899，Rn.20.

[63]参见崔建远主编：《我国物权立法难点问题研究》，422页，北京，清华大学出版社，2005。

[64]参见马栩生：《登记公信力研究》，216页，北京，人民法院出版社，2006。

[65]Biermann，Widerspruch und Vormerkung，1901，S.1ff.

[66]参见孙宪忠：《争议与思考——物权立法笔记》，115页，北京，中国人民大学出版社，2006。

[67]Jauernig/Berger，§883，Rn.2.MünchKomm/Kohler，5.Auflage 2009，§883，Rn 2.

[68]MünchKomm/Kohler，§883，Rn.2.

[69]MünchKomm/Kohler，§883，Rn.2.

[70]参见［德］鲍尔、施蒂尔纳著，张双根译：《德国物权法》（上），419页，北京，法律出版社，2004。

[71]MünchKomm/Kohler，§883，Rn.2.

[72]参见王轶：《物权变动论》，164页，北京，中国人民大学出版社，2001。

[73]参见《城市房地产管理法》第45条。

[74]参见常鹏翱：《不动产登记法》，204页，北京，社会科学文献出版社，2011。

[75]［德］曼弗雷德·沃尔夫著，吴越、李大雪译：《物权法》，208页，北京，法律出版社，2002。

[76]MünchKomm/Kohler，§883，Rn.3.

[77]参见王轶：《物权变动论》，169页，北京，中国人民大学出版社，2001。

[78]MünchKomm/Kohler，§883，Rn.3.

[79]参见刘保玉：《不动产登记机构错误登记赔偿责任的性质与形态》，载《中国法学》，2012（2）。

[80]参见许中缘、杨代雄：《物权变动中未登记的受让人利益的保护》，载《法学杂志》，2006（1）。

[81]参见李昊、常鹏翱等：《不动产登记程序的制度建构》，422页，北京，北京大学出版社，2005。