建立不动产统一登记制度，实现分散登记的统一化

二、建立统一的登记制度

长期以来，我们将登记作为行政机关所享有的行政管理的职权，而不是一种公示方法，这就造成了登记机构与行政机关的设置与职能合一的问题。多个行政机关负责对不同的不动产加以管理，由此形成了多头登记的现象，如土地由土地管理部门管理，建设用地使用权登记也在土地管理部门进行；林木由林业管理部门管理，有关林木所有权的登记在林业管理部门进行；房屋由城建部门管理，产权登记也在该部门进行。从行政管理职能的充分发挥与便利性来看，登记与行政职能部门的设置和职权的结合是必要的，但如果将登记作为公示方法对待，则原有的登记体制便凸现许多的弊端。^[38]为了克服分散的登记制度所造成的弊端，《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”所谓不动产的统一登记制度，就是指由一个登记机构统一负责有关不动产的登记事务，并在登记范围和登记规则、程序等方面实现统一。正如有的学者所说的五个统一，即“统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记程序、统一权属证书”^[39]。实行统一登记制度主要有如下几个理由：

1.为当事人办理登记和查阅登记提供方便。在登记严重分散的情况下，各个登记机构分别从事不同的管理活动，负责不同的登记事务，并根据自身的需要建立了不同的登记规则。这就使得登记制度本身严重分散，极不统一，不能形成一套科学有效的登记规则。由于现行的登记制度严重分散，造成了十多个部门分别负责登记，一方面，这不利于有关交易当事人查阅登记，很难给交易的当事人提供全面的信息。例如，当事人要查阅某企业的财产是否已经设定抵押，就需要到土地管理局查阅土地的抵押情况，到房屋管理部门查阅房屋的抵押情况，到工商部门查阅设备的抵押情况，到公安部门查阅车辆的抵押情况，等等。这就增加了不必要的交易成本，给当事人查阅登记情况造成了极大的不便。另一方面，分散的登记给有关当事人进行登记造成极大不便，例如，如果某一块土地上有林木，要在两个机关分别登记。还要看到，分散的登记制度也造成了房、地分别抵押和房产重复抵押的现象。因此，在实行不动产统一登记之后，将会给当事人办理登记提供很大的方便。

2.维护交易的安全和秩序的需要。在登记制度严重分散的情况下，由于信息不能得到全面的披露，少数不法分子利用登记制度的弊端将房地分别抵押，甚至分别转让，也有一些当事人将企业财产整体抵押之后，又将部分财产重复担保。例如，甲乙双方订立借款合同，由甲向乙借款1 000万元，甲以其办公楼、厂房作为抵押，评估为800万元，双方在登记部门办理了登记。甲又向丙借款500万元，甲又以该办公楼、厂房的占地作抵押，评估为700万元，双方也已经在登记部门办理了登记。后来因甲不能清偿到期债务，乙和丙都要实现抵押权，但如何实现抵押权，在执行中发生了纠纷。从实践来看，由于实行分别登记制度的确容易产生信息不能相互沟通的情况，当抵押人不将抵押的情况告知后一个权利人的时候，不仅容易产生纠纷，而且可能为不法分子实施欺诈行为提供方便，这就使得担保权人在实现担保权时受到极大损失。在建立统一的登记制度之后，通过建立全面的信息披露制度，就可以为交易有秩序的进行奠定良好的基础。(www.xing528.com)

3.提高效率的需要。统一登记制度不仅为交易当事人办理登记提供方便，更重要的是，它对于实现物尽其用、提高效率是非常重要的。比如，随着现代担保制度的发展，各国比较流行的一种担保方式就是集合物的担保，例如，将整个企业的财产用来进行担保。这种担保形式，较之于单个财产的担保是更有效率的，因为在集合物担保的情况下，可以使得企业的品牌、名称等都可以作为担保财产，且企业整体财产的拍卖、变卖，比单个财产的分别拍卖能获得更多的对价。但是，这种担保形式的实现，必须要求实行统一的登记制度，使得企业的整体财产能够进行担保和登记。

根据《物权法》第10条第2款的规定，实行统一登记还必须依据有关的法律法规进行。诚然，统一登记制度的设立依赖于政府行政机构的改革，但是，政府行政机构改革将需要经过一定的时间，等到这个改革完成再建立统一登记制度是不现实的。从实践来看，目前各地的做法并不一致，例如，有的地方鉴于房地分别由不同的机关登记而造成的弊端，在实践中已经开始逐渐将房地登记合一，这种做法确实有利于减轻人民群众负担，简化办事程序，降低登记成本，提高登记效率，从而加快房地产市场流通速度，促进房地产市场更快发展。但也有的地方仍然实行房地分别登记，由不同的部门负责办理登记。所以《物权法》第246条规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前，地方性法规可以依照本法有关规定作出规定。”笔者认为，实行不动产登记制度，首先应当抓紧建立城镇房地产的统一登记制度，从房地产的统一登记开始，再逐步推行整个不动产登记的统一。

要实行统一的登记制度，必须要在观念上对登记的功能进行重新的认识。长期以来，我们将登记作为行政机关的职权而不是一种公示方法，从而造成了登记机构和行政机关的设置与职能合一的问题。事实上，登记虽然具有政府管理经济的职能，但它首先是一种物权设立和变动的公示方法，不能简单地将登记视为行政管理的手段。正是因为它主要是一种公示方法，所以，登记的职责并不需要与各个政府机关的管理职责相重合，也就是说，某个政府机关管理某项事务，并不意味着其就必须承担相关的登记职责。从总体上说，有必要将所有的登记事务和机构都统一起来。但从中国的实际情况出发，还不可能很快就实现全面的统一，而只能从不动产登记的统一着手。因此，首先是要做到房地登记制度的统一，然后在房地统一登记的基础上实行不动产登记制度的完全统一。