不动产登记机构的性质与作用

一、登记机构的性质

登记应当在登记机构办理，登记机构是指在一定的辖区内依法接受申请人递交的材料，办理所有权和其他物权登记的机构。关于登记机构的设定，许多国家和地区将法院作为登记机构。例如在德国，不动产登记统一适用《土地登记法》，登记机构是地方法院的土地登记局。在日本，统一适用《不动产登记法》，登记机构是不动产所在地的司法行政机关法务局、地方法务局或其支局、派出所。在我国台湾地区，统一适用“土地登记规则”，土地登记由土地所在地之市县地政机关办理。^[37]我国《物权法》并没有对登记机构作出规定。有关登记主管机关、登记程序等问题还有待于未来的不动产登记法加以解决。按照《物权法》第10条第1款的规定，“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”。所谓不动产所在地，就是指房屋土地所处的地点。确立由不动产所在地的登记机构来办理登记，既有利于确定不动产归属，也有方便登记申请人和进行查阅的利害关系人。当然，在不动产所在地办理登记的原则之外，还存在着例外。比如，关于动产抵押的登记机构，原来《物权法》草案规定应当向动产所在地的工商部门登记，后来考虑到动产流动性大，其所在地可能经常变动，难以确定具体的所在地，因此《物权法》第189条规定，应当在抵押人住所地进行登记。

从现实情况来看，在我国不动产登记的事务主要由有关行政机关及其设立的事业单位负责，例如土地管理机关负责土地的登记，房屋管理机关负责房屋的登记。具体涉及不动产登记事务的部门主要包括：第一，土地管理部门。我国《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”第二，房产管理部门。我国《城市房地产管理法》第61条规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”第三，农业主管部门。我国《农村土地承包法》第23条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第四，林业主管部门。《森林法》第3条规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”第五，海洋主管部门。我国《海域使用管理法》第19条规定：“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”(www.xing528.com)

我国《物权法》没有规定登记机构，而依据现行的法律规定，只能由各个主管机关来承担登记的职责。此种方式的合理性在于，行政机关可以利用其管理资源进行登记，且因为登记机构具有行政权，使得登记具有较高的公信力。但其弊端在于，很容易混淆登记职责和行政管理的职责，因此，将来仍有必要设立专门的登记机构从事登记事务。需要指出的是，根据我国《物权法》，虽然登记机关是行政机关，它能够通过登记界定产权，但是，这种界定不是最终的。例如，对于登记的权利，利害关系人可以提出异议；针对登记的错误，当事人要求更正，登记机构拒绝更正的，登记申请人也可以请求法院重新确权，责令登记机构予以更正。尤其是根据《物权法》第21条的规定，因为登记错误给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。这就意味着，登记并不是一种最终的确权方式。如果登记发生错误，当事人是可以获得司法救济的。而且由法院进行登记也存在着问题：一方面，如果法院登记错误，就难以获得法院的救济。另一方面，行政机关进行登记，可以通过法院进行司法救济。确权之诉本身就包括了登记机关因为登记错误而进行的重新确权，所以，登记本身应当作为司法审查的对象。

问题的关键在于，负责登记的行政机关必须统一且必须专门化，不能实行多头负责。按照《物权法》规定的实行统一登记制度的要求，笔者建议，在将来条件成熟的情况下，应当在政府机构中设立专门负责登记活动的单独的不动产登记机构，其名称可以为不动产登记局，从中央到地方分级设立相应的不动产登记局，专门负责登记工作，从而确保登记制度在全国范围内的统一。登记机构统一以后，登记机构颁发的不动产权利凭证也应当统一。