不动产登记制度的历史演变和意义

第二节　不动产登记制度的沿革

登记制度是适应确认产权、保护交易安全的需要而不断演化的。据学者考证，不动产登记制度可以追溯到希腊化时期的埃及和古希腊的一些城邦。^[10]罗马法最初对所有权的移转注重形式，要求采用曼兮帕蓄（mancipatio）和拟诉弃权（iure in cessio）等形式^[11]，以后逐渐采取了占有移转或交付（traditio）的方式。于是，所有权必须依交付而移转。罗马法的占有possessio一词，来源于sedere和por（或者pod、apud）两个词的组合，意思是指坐在土地之上，或密切接近于土地。这种公示的方式显然不符合不动产权利移转的要求。以后，日耳曼法进一步发展了交付制度，要求当事人在让与土地所有权时，在证人面前不仅要缔结让与契约，而且也必须为物的移转行为的表象行为，让与合意和交付行为构成土地所有权让与的条件。此种交付逐渐发展为以文书代替象征物的交付，将记载了当事人让与合意的文书交付给受让人，便可以完成交付行为。^[12]而现代的登记制度正是在该文书交付的基础上发展起来的。^[13]根据学者的一般看法，登记制度开始于12世纪前后德国北部城市关于土地物权变动须记载于市政会所掌管的都市公簿（Stadtbuch）上。其后不久，这一制度因德国大规模继受罗马法而被多数地方废止，仅个别地方略有采行。^[14]直到18世纪，由于农业金融的需要以及商业的发展，在普鲁士邦和法国开始恢复土地抵押权登记制度。随着登记制度的产生，国家权力已经介入到市场交易之中，在相当程度上克服了不动产的交易中占有移转不具有较强公示性的缺陷。^[15]

当然，大陆法系国家对于登记的效力问题，历来存在着不同的规定。法国法主要采取意思主义，认为当事人一旦形成物权变动的意思表示，便可以发生物权变动的法律效果，未经登记的物权也可以通过当事人的合意而成立，只是在没有依法进行公示前，物权的变动不能对抗善意的第三人。法国近代的不动产登记制度最早应当上溯到大革命时期的1798年11月1日法律，该法律旨在保护抵押权人的利益。^[16]《法国民法典》第711条规定：“财产所有权得因继承、生前赠与、遗赠以及债的效果而取得或转移。”这种立法体例便形成了所谓形式主义登记体制。此种制度认为登记对于不动产物权变更的行为只具有确认或者证明的效力，而没有决定其能否生效的效力。^[17]不动产物权登记只发挥简单的公示作用，没有对当事人的实体权利的决定作用。这种立法一般也称为登记公示主义。它在旧法中不动产物权的“隐蔽性”和1798年法律所要求的“公开性”之间选择了某种折中，它只要求对于约定抵押实行登记，对于法定抵押权以及不动产的转让不要求登记。1855年3月23日法律重新恢复了不动产的登记制度，该法旨在保护抵押信贷，尤其是1852年所创立的不动产信贷制度。现行的登记制度由1955年1月4日法律所确立，同年10月14日的实施法令对其进行了进一步补充。^[18]

德国民法采取了登记要件主义，此种主张认为不动产物权的变动必须进行登记，如果当事人仅仅只是达成了物权变动的合意，而没有完成登记手续，则物权变动的意思表示不仅不产生公信力，而且也不产生物权变动的法律效果。^[19]《德国民法典》第873条第1款规定：“为转让一项地产的物权，为在地产上设立一项物权以及转让该项权利在或者在该权利上设立其他权利，如法律没有另行规定，必须有权利人和因该权利变更而涉及的其他人的合意，以及该变更在不动产登记簿上的登记。”第875条第1款规定：“为放弃一项地产的权利，如法律无另行规定，必须有权利人放弃其权利的意思表示，以及该项权利在不动产登记簿的涂销登记。”据此，不动产物权登记就不仅具有物权公示作用，而且还具有决定不动产物权变更的法律行为能否生效的作用。德国民法还采纳了物权行为理论，认为物权的变动应当具有独立的物权行为，才能实现物权变动的效果。“抽象性原则作为物权法中一项特别重要的原则，与区分原则密切相关，即区别负担行为和处分行为。尽管负担行为是处分的原因（causa），但是既不能直接导致物权归属上的变化，也不能导致物权内容的变化；这些变动必须经过处分完成。”^[20]德国法采纳物权的登记要件主义，在一定程度上强调了国家对交易活动的干预，这也是德国社会经济发展的结果。因为在16世纪以后德国物权信用没落，以后经历了30年的战争，发生经济恐慌和信用膨胀等问题，极需要强有力的法律制度来规范不动产信用制度，并确保交易的安全。在这种情况下，通过不动产登记要件主义体现了强有力的国家干预。而且这一制度也一直保留至今^[21]，并且对大陆法系其他国家产生了重大影响。

在英美法国家，广泛采用了托伦斯登记制度，该制度盛行于澳大利亚、新西兰、加拿大、菲律宾以及美国的部分州，因为托伦斯（Robert Richard Terrenes）在1858年提出议案并获得通过而得名。这种登记制度是由权利登记制度改良而来，它的特点是除了登记之外，还有交付权利证书的要求，产权一经登记，具有不可推翻的效力，国家给予保障。不强制一切土地所有权、他项权利申请登记，但一经登记，其后发生的房地产权利变更或设定，非经登记，不生效力。登记机关对登记申请采取实质性的审查。在登记的所有人缴纳的费用中，创造一种保险基金，以赔偿由于任何错误登记而引起所有权人所蒙受的损失。(www.xing528.com)

我国自周朝开始就形成了土地管理制度。《周礼·大司徒》曰：“大司徒之职，掌建邦之土地之图，与其人民之数，以佐王安扰邦国，以天下土地之图，周知九州之地域广轮之数，辨其山林、川泽、丘陵、坟衍原隰之名物。”自唐代以后，就有立契、申碟或过割制度。宋代以后，田地的登记更有鱼鳞册的设立，然而其主要目的均在于征收赋税，次要目的才是供质证以杜绝争端。^[22]但严格地说，我国在中华民国以前的历史上并没有真正形成以公示为目的的登记制度。到1922年，北洋司法部颁布房地产登记条例，建立了不动产登记制度；1930年国民政府颁布了《土地法》，规定要对土地及地上定着物——建筑物进行登记。1946年国民党政府又颁布了《土地登记规则》，并建立了土地登记的程序制度。当然，旧中国的土地登记制度主要是服务于土地私有制的。

新中国建立以后，根据1947年颁布的《中国土地法大纲》及1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》的规定，开展了土地改革运动。在土地改革中，对农村的土地实行了清丈、划界工作，并由人民政府向农民发放了土地证和房产证。在城市，则逐步开展了土地登记工作。20世纪50年代初期，登记主要适用于土地，以后城市房屋也逐步实行了登记制度，并由人民政府颁发了城市房屋所有权证。但是自从50年代后期以后，房地产登记工作逐渐放松，尤其是在“十年动乱”期间，房地产管理完全遭到破坏，机构撤销，登记制度废弛，权属不明、产籍不清现象十分普遍，权属纠纷日益增多。直到改革开放以后，才逐步恢复了不动产的物权登记制度，并健全了产籍管理机构，有关登记的法律法规也逐步建立和完善起来。例如《中华人民共和国城市房地产管理法》第61条规定，以出让或划拨方式取得土地使用权的，应向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第18条规定：“凡是未按照本办法申请并办理房屋产权登记的，其房屋产权的取得、转移、变更和他项权利的设定均为无效。”此后，建设部废止了这一规章，而另行颁布了《城市房屋权属登记管理办法》（现已失效）。我国《担保法》第41条、第42条规定，以不动产设定抵押应当办理登记手续。这些规定都构成了我国登记制度的重要内容。

但在《物权法》颁布之前，我国登记制度仍然很不完备。我国《物权法》第二章第一节专门规定了不动产登记制度，对于登记制度进行了重大完善：主要表现在如下几点：第一，明确了登记是物权设立和变动的公示方法，而改变了长期以来将其单纯作为行政管理环节的做法。第二，明确规定了登记的范围、登记机关及其职权、登记申请人、登记的事项、预告登记、异议登记、登记的审查、登记的效力、登记机关的责任等基本规则。第三，明确了建立统一登记制度的目标，为登记制度的完善明确了方向。第四，明确了不动产登记簿是物权归属和内容的根据，改变了长期以来以权利证书作为依据的做法。第五，区分了登记的效力和合同的效力，从而明确区分了物权和债权的效力。依据《物权法》的规定，2008年建设部颁布了《房屋登记办法》，就房屋登记的机构、申请、登记机构的审查职责、登记的查询、更正登记、异议登记、预告登记、抵押权登记、登记机构的责任等作了具体规定，从而初步构建了不动产登记制度体系，使登记行为真正做到了有法可依，并且从法律上规范了登记机构的登记活动。但是，需要指出的是，我国《物权法》规定的是不动产登记，而建设部只是就房屋登记问题作出了规定，而有关土地的登记问题，仍然没有依据《物权法》予以完善。鉴于登记程序技术性很强，涉及问题繁多，不宜都在《物权法》中规定，有必要制订专门的不动产登记法，全面规范登记事务和程序。