《预算法律制度论》-政府决算的重要意义

一、决算与决算法

（一）决算的含义

由于预算的获批是对政府当年开支财源的确认和对政府当年开支的授权，政府在预算年度内可以根据法律的授权，斟酌实际情况裁量执行。正因为预算执行效力弹性的存在，使得预算执行的实际结果与预算授权之间必然存在一定的差距。这些距离表现在：一是依法、依契约、依财产而组织的实际收入与年初确认的可用财源之间的差距。如年初预计的当年收入应为500亿元，实际收入可能超过500亿元或者略少于500亿元，这个超预计收入的财源应当报告代议机关，以便计入来年的可用财源。二是支出预算限额与预算年度内裁量开支的实际金额之间的差距，据此判断政府执行预算的合规性与合理性。三是施政计划的目标是否与财务计划同步完成，以此判断预算执行的行政绩效。所以，需要通过对预算期间收支账目的清理，编制、审核并确认收支的实际情况及其与收支预算的差距，并以此对财源收入的正当性和经费开支的合法性、效益性进行公开评价鉴定，以便核销并免除正当开支的责任，追究不当开支的政治责任。所以，从动态上看，决算是对预算执行账目进行审核、清理、汇编并进行公开评价，以确认其结果的活动；从静态上看，决算就是预算执行的最终结果。正确理解政府收支决算，应当把握以下三个方面的含义：

第一，决算以会计期间政府基本收支的清算为基础。政府预算的执行是由每一笔有权收入的执收和每一项的授权经费的开支构成的。好比企业在会计年度终了时，需要调整期末帐项、编制财务报表，结清相关账目等手续一样，政府收支也需要在预算年度终了时办理期末应收应付款项、预收预付账项调整、财务报表编制以及期间性科目的清结、结转等结账工作。有权收入的实际实现、授权经费的实际支出，要依照法律的规定或者预算的授权，对照预算时的计划目标进行事后计数、审核和结算，得出有权收入与实现收入、授权经费与实际支出的差额。缺少结算这一环节，就无法明了收支计划与收支实际的差距，无法评价公共开支的效率和业绩，也无法追究不法支出或者无效支出的法律责任与政治责任，最终会使预算制度形同虚设。

第二，决算是预算执行的终结程序。如果说政府预算是确认政府年度收入财源、授权政府开支经费额度的立法过程的话，那么，政府决算就是确认会计期间政府的实际收入与实际支出的终结程序。这个程序隐含着预算收支账目清算、实际收支结果编报、实际收入的审核确认与实际支出的评价核销等一系列的组织行为与过程。仅有政府年度收支预算制度而无年度收支的决算制度，就无法考核既定预算执行的情况。

第三，决算反映预算执行的结果与责任。决算不仅要反映预算单位年度收支的财务结果，而且要体现与该预算收支相对应的计划执行结果，并以计划目标的完成程度，作为代议机关公开评价预算执行、确认财务结果的依据。因此，决算是促进预算实施、考核行政效率、决定政治责任最重要的工具和最有效的制度之一。

（二）决算与其他制度的关系

1、与预算的关系。从静态上看，预算为政府的财政收支计划，决算是预算实施的最终结果，无预算则政府施政与财政开支就失去其依据，无决算则预算执行成效就无从考核，收支执行的合法性也无从评估。从动态上看，预算的循环周期包括预算编制、预算审批、预算执行及预算执行报告等环节，决算过程实际上就是预算执行报告的编制和确认过程，是预算程序的重要一环。预算与决算关系密切，互为因果。

2、与会计的关系。政府会计存在的目的，是借由会计记录，反映政府财政职能与收支状况，以完整的预算执行资料，表达作为预算执行结果的决算。反过来说，决算作为预算执行的结果，本身就是以政府为主体的会计报告，它需要遵循会计核算原则，依照各预算单位的会计资料编制。

3、与审计的关系。一般说来，决算的过程本身就包含着对政府会计报告的审核和鉴证过程，预算执行结果的最终形成，离不开审计机构的技术审核和鉴证。反之，决算的编制与审计的审核鉴证，都要以预算为评判的基准，遵循会计准则或者审计准则来进行。

4、与统计的关系。决算反映的是政府预算执行的最终结果，政府统计是对政府工作成果的定量描述，政府决算和政府统计一样，都是对政府施政绩效的记录。统计作为一种社会经济分析的方法，政府决算应当适当引用统计技术，以增进决算编制效率和决算制度功能；决算即政府会计报告作为政府统计的重要信息，更能体现政府施政的绩效及财务状况。

（三）决算的功能

国家的财政秩序始于预算，终于决算。如果没有决算，则无从考核预算执行的绩效，无法了解政府财务的运作情形，因而也无从监督政府的施政。因此，决算制度存在的目的在于监督政府施政，保障民主政治的本质。具体而言，决算具有下列基本功能：

1、技术上的算账功能。通过决算，可以按照预算组织关系和财务隶属关系，对所有的政府预算收支账目包括政府与纳税人之间、政府与其各职能部门之间、上下级政府之间、各预算项目的预算数与实际数之间，以及其他有关的账目之间，进行一次系统的结算，以便显示预算执行的结果与施政方针与计划的实现程度。

2、制度上的评价功能。通过决算，可以核实预算收支执行的实际情况，公开政府的财务状况和施政业绩，使民众充分了解政府施政的成本与成果，评价预算执行的绩效，以树立预算执行的权威，保障公民权益的实现。(www.xing528.com)

3、政治上的追责功能。通过决算，对预算所预定收支事项及准则的执行情况进行评价，查明预算执行偏离的原因，从而作为是否追究预算执行单位政治责任的依据，或者作为解除政府预算执行人员财务责任的基础。

4、管理上的决策功能。通过决算，揭示经济运行中存在的困难与问题，作为考核政府预算执行及改进公共资源分配的依据，为采取必要的预算控制措施，制定更有效的年度预算和经济决策提供可靠的依据。

二、决算法律制度

（一）决算法律制度的主要内容

决算既然是预算执行清结、审核、报告和核销过程的总称，是预算执行的终结程序，那么，与决算过程有关的收支事项、收支组织、收支行为都是决算法律制度的构成内容。这些内容包括：

1、决算制度的一般事项。主要包括决算的周期、时间；决算的收支、债务发生与清偿、结余形成与动用等内容；与预算的科目门类相对应，并考虑预算执行变更的决算科目门类；与预算记载金额一致的记帐币别；保留款的处理以及决算书表式等事项。

2、决算办理的基本程序。主要包括决算的编制、审核、审议、批准、公告和决算的处分事项。其中，决算的编制、审批，应遵循预算立法程序；决算的结果，除涉及秘密的部分之外，显示政府财务收支实际的其他内容，都应向全民公告；决算处分事项可能涉及民事、行政与刑事的内容，应分别由不同的有权机关决定或者决议处理。

3、决算程序中的组织与职权。主要包括决算各程序中的参与主体及其相应的职责、依据和要求等。决算与预算是一项事物先后照应的两个方面，决算的分类应与预算的层级和组织结构相对应。一级政府预算对应一级政府决算，一个预算科目对应一个决算项目。预算按政府层级分为本级预算与本级总预算的，决算也应分为本级政府决算和汇总了下一级政府决算的本级总决算；预算按性质分为一般预算和特别预算的，决算也要相应区分为一般决算及特别决算二个体系。在决算体系内，一般还需要按预算的组织结构分为总决算、部门决算、单位决算等。在我国的台湾地区，决算还按基金性质，分为普通公务单位及征课单位等普通基金决算，以及营业基金、作业基金、债务基金、资本计划基金、特别收入基金等特种基金决算两部分。

（二）决算法与相关法律的关系决算法是规范政府决算的编制、审核与公告等事项的法律规范的总称。决算法的法律地位是:

1、决算法是宪法的具体化。我国对决算一词的使用始于民国初年，但决算制度作为宪法制度的重要内容，最早则见之于南京国民政府颁布的宪法中。该法第六十条“行政院于会计年度结束后四个月内，应提出决算于监察院”的规定，明确了决算的提出主体、时限及审核主体；第一百零五条“审计长应于行政院提出决算后三个月内，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院”的规定，明确了决算的审核要求及审核报告的提出时限，以确立五权宪政下政府财务运作及其审核的规范，显示决算法在宪法上的地位。我国现行宪法规定了预算制度却无决算制度的明确规定，但在专门的预算法中有决算制度的章节。决算作为预算制度的重要一环，仍然具有重要的宪法意义。

2、决算法是预算法的内容或者延伸。预算法规范的是政府财政收支计划的相关事宜，决算法规范的是预算执行结果的编制、审核、批准等事项。按决算制度编制的年度决算报告，实际上应是考核预算执行成效、评估收支执行合法性的依据。因此，决算法是预算法的重要内容，对于单行的决算法而言，它是预算法的延伸。

3、决算法是会计法的补充。决算是处理政府会计事务的最终报告，在会计法的立法体例上，存在着政府会计（非营利组织会计）与商业会计分别立法与合并立法两种模式。但无论何种模式的立法例，决算作为政府会计或者其他组织会计事务的最终报告，即使制定了单行的决算法，也需要转致于会计法的一些规定。从这个角度看，政府决算就是特定组织的年度会计报告，这一会计报告的编制、审批和公布等，既要遵循会计法的一般规定，又要依据决算法的特别规定。因此，决算法是会计法的补充。

4、决算法是国库法实施的延伸。决算法规范的是决算的编制、审批和公布等事项的法律规范的总称，国库法规范的是国库资金缴纳、解库、拨付和调度的行为规范的总称。国库的年度出纳终结报告，要由国库主管机关依决算法的规定，就年度结束日止国库实有出纳的全部事实进行编报，作为国库出纳与库款调度的财务总结。从这个角度上看，决算法是国库法实施的延伸。

5、决算法是审计法的一环。决算法规范决算的编制、审核和公布等行为，决算审核应注意的问题、应借助的准则、应把握的内容及其对预算执行不当的追责，往往也是审计法的当然内容。从这一角度看，决算法是审计法的重要一环。