我国宪法虽然确立了预算调整的审批制度，但由于对预算调整外延的理论阐述不够，加上预算法律、法规对预算调整的内涵也欠缺统一的界定，预算执行中的调整频率很高，随意性很大，法定预算的约束力受到很大的影响。反之，如果对预算调整的外延仅如预算法第五十三条规定那样，把预算经费追加、科目经费的流用等实质性的预算调整行为排除在预算审批程序之外，人大的预算审批权无法得到保障。因此，合理界定预算调整的外延与内涵，区别不同的预算调整情形，适用不同的预算程序，有益于我国预算法律制度的完善，有利于强化预算的约束力。
一、重新界定预算执行调整的形式
预算从编制到执行经过的环节很多，影响的因素也多。但这些因素影响的结果不外乎三种结果:一是既定的所有预算项目的开支金额都出现结余；二是预算项目有的出现结余，有的超过限额；三是出现预算之外的项目经费需要。对于其一，由于没有出现超预算限额的后果，不会引起预算调整或者变更，因此无须运行预算审批程序；对于第二种和第三种情况，如果发生新的经费需求或者经费缺口，就不得不调整经过代议机关批准的预算。所以，预算执行效力的必要弹性是不可少的。只是过大的执行效力弹性，过于频繁的预算调整，也会对预算及预算法的权威构成很大的威胁。因此，应当从广义上界定预算调整的外延，按有利于政府行政效率提高的原则，确定需要启动预算审批程序来调整预算的具体行为。
（一）明确预算执行调整的内涵与形式
1、明确预算执行调整的内涵。预算获得各级人民代表大会审查批准后，实际上定格了各部门的年度工作职责、计划任务和经费保障，不论是自觉性的预算执行调整还是被动的预算执行调整，都会影响政府部门的计划任务，或者改变经费的保障程度，或者影响既定的预算。要保障既定预算的执行效力，并让预算审查批准机关了解预算的变动情况，应当把改变获批预算规模、结构和数据的行为，都视为预算执行调整行为，并进一步细分引发预算执行调整的原因，如经济运行出现明显过热或衰退等特殊情况，出现战争、内乱、重大自然灾害等紧急情况，出现法定或者引发预算执行调整的其他情况。
2、明确预算执行调整的形式。根据我国现行宪法的规定和预算执行调整的内涵，现行的预算法应当把宪法关于“决定预算执行中的部分调整”作广义解释，把可能引发既定预算变化的所有形式，统一划为预算执行中的部分调整行为。因此，应当修正预算法第五十三条的规定，拓宽预算调整方式的外延，把预算执行中的科目经费流用、预算经费追加、预算经费紧缩、预备经费动支、预算划转，以及因上级政府预算的经费补助等等，引发既定预算变动的行为，都作为预算执行调整的形式。
3、明确预算执行调整形式之间的关系。由于预算变更的形式较多，各自对预算约束的侵害程度不一，为避免因预算调整而增加人民的负担，破坏预算的预定性，影响人们的经济预期，政府预算的执行应以维护既定部门预算、单位预算为第一选择。对预算执行中不可避免的调整行为，也应当确立必要的行为条件与生效的条件。考虑到预算划转和上级政府拨款形成的预算变更，不是因一级政府的主观调整形成，不会对预算的执行效力构成影响。所以，预算划转与预算上解下拨引起的变动，只需要在事后定期报告代议机关即可。而其他几个调整行为，则要具体情况具体分析。一般说来，预算执行中的经费需求变化，应当尽量利用科目经费的流用来弥补，不得已时才能动用预备经费；当预备经费不足以供应时，方办理追加预算，且必须运行预算审批程序。对于追加预算的提出条件，应当作更严格的限制，只有科目经费调剂和预备经费动用不足以弥补预算之外所发生的新事故时，才准以提出，而且应当运行总预算审批的程序，以杜绝经费支出的膨胀。
二明确各种预算执行调整行为的条件和程序
目前我国预算法对何谓允许预算调整的“特殊情况”未予深究，这给预算调整的申请和审批都增加了很大的不确定性。因此，应当针对不同的预算执行调整形式，设定更加详尽的适用条件与程序规则。
（一）科目经费流用的条件与程序
预算科目经费的流用，实际上变更了原定数项经费的用途。如果不加限制，可能导致预算经费的科目划分失去意义，并得出行政执行权可以任意改变立法决定权的结论。但是，如果一概禁止科目经费的流用，倒也不合行政执行的裁量弹性，并将给经济运行和政府工作带来不便，影响执行效率。所以，把握科目经费流用的控制界限，对于处理好立法权与行政权的关系，把握预算执行裁量弹性空间的大小，意义重大。在法国，预算法案或者拨款法案确定的项目经费转移于其他项目开支前，是必须经过国会授权的。但有两种情况是例外：一是可以在同一支出预算单位内同一支出科目下流用不超过该科目10%资金的；二是在不改变支出性质的前提下，行政机关有权决定在各预算单位间转移资金。
从我国的现实出发，应当改变现行预算法对“经过财政部门审批就可以流用科目经费”的规定，补充科目经费流用的原则、范围、条件和禁忌，区分不同情况，采取不同的规范措施：
（1）由于预算编制、审批和执行，都是以政府的部门或者单位为主要责任主体的。所以，总预算类级科目经费的流用以及各预算部门之间的科目经费流用，应当编制预算变更方案，报原审批机关审批后执行。预算部门下属各预算单位之间的科目经费流用，应当经过同级政府预算主办机关同意。预算主办机关科目经费的流用应当报经同级人民政府同意。
（2）预算部门或者单位内部预算款级科目经费的流用，应当报经本级人民政府预算主办机关同意，撕页算审批机关备案。
（3）禁止预算部门和预算单位将业务类的科目经费流用为人员经费，以免增加冗员，形成人民的长期负担；禁止将科目经费流用于合同约定了的工作计划，以达合同有效履行的要求；限制科目经费之间在时间上的动态流用。
（4）科目经费流用应当符合收支平衡的原则，体现绩效计划的要求。
（二）预备经费动用的条件与程序
预备经费是各级预算中安排的不规定具体用途的当年后备基金。由于设立预备经费的形式、比例以及动用条件不一，动用的程序也多种多样，有的还兼用了两种或者两种以上的程序。为了适应社会经济发展变化的需要，保持预算单位对预算执行的适当裁量空间，减轻各级人大常委会的工作负担，预算编制制度改革应当相应调整预备经费的设立与动用制度，将现有政府拥有的单一预备经费制度，改变为在部门预算中和在政府总预算中同时设立预备经费的双重预备经费制度。(www.xing528.com)
1、部门预算中的预备经费。在部门预算中设置的预备经费，主要是为了应对部门计划实施中遇到的特殊情况。设立比例可以根据各级政府的财政状况，在本预算部门经费总额的3-10%不等的比例内确定，并完全由政府裁量使用。当部门的工作需要动用预备经费时，只要经过行政首长或者其授权的预算主办机关核准。行政核准动支部门预备经费，意味着向特定的预算科目追加经费，但不影响部门预算收支总额，所以，动用情况无须经过预算立法程序，只需事后报各级人大及其常委会备案。
2、政府总预算中的预备经费。在总预算中设立的预备经费，主要是为了应对发生预计之外的跨部门事项，其设立的比例可以在总预算支出额1-3%之内确定。由于总预算中的预备经费的最终使用，会引起各预算部门预算数额的变动，意味着对部门追加预算经费，预备经费的使用常常成为追加预算的前奏。因此，应当相对严格预备经费使用的条件，并遵循预算立法的程序。预备经费运用的条件应当包括：（1）原列的计划事项因客观需要，经过批准进行修订，致原列预算经费不够的；（2）原列预算经费因增加业务量而增加经费的；（3）适应政事监督需要必须增加计划及经费的；（4）第一预备经费动用仍然不足以支应的。
（三）预算经费追加的条件和程序
尽管各国基于国体和政体的不同，对预算执行调整的外延界定不同，但追加预算经费一般都需要运行预算审批程序来完成。如联邦德国，在预算执行中如需调整收支，联邦政府可在9月份提出追加预算报告，要求联邦议会批准执行。年度终了后，决算需经账目法庭或审计局审核，然后才能提交联邦议会审批。而追加预算必然增加人民的负担，破坏预算的预定性与统一性，降低了原有预算应有的效能。因此，调整执行预算应尽量利用科目经费的流用，不得已时方动用预备经费；当预备经费不足以供应时，方启动追加预算的程序。预算法的修订应当完善追加预算的限制条件，并明确追加预算的编制和审批程序。
1、将《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》确立的“先有预算后有支出”原则，上升为《预算法》上的预算支出原则，明确政府超收收入的支出安排，应当编制追加支出预算案，并运行预算审批程序。
2、明确各预算部门请求追加支出预算的实体条件，使符合以下情形的预算项目获得经费追加：
（1）依新设法律、法规的规定增加业务或事业，需要增列经费的；（2）依新设法律、法规的规定增设机构和人员，需要增列经费的；（3）计划所办事业因重大事故超过法定预算所定经费额度的；⑷依授益性法律、法规规定应当补列预算经费的。
3、明确科目追加经费的审计核实程序，凡法定预算科目需要追加经费的，需要提供已经安排经费的开支或者拟开支情况的审计签证。
（四）预算经费扣押的条件和程序
预算的批准意味着代议机关对特定支出目的和限额的授权，预算单位在执行中基于“授予的权利可以放弃”的一般理解，可以扣押既定的预算经费。但为了防止预算经费扣押对预算功能实现的影响，建议借鉴美国国会的预算执行扣款法，就行政机关冻结执行既定预算授权作出规定。笔者认为，既然支出预算的获批意味着对支出项目单位开支的授权，基于授予的权利可以放弃的原则，预算单位可以基于预算项目执行的具体形势而决定执行或者不再执行。从法唾质看，既然立法机关对预算项目的议定，是对行政机关的一种授权，那么，行政机关当然可以在授权范围内，裁量地行使执行权力。但是，如果毫无界限地给予行政机关以递延和撤消预算项目执行的权力，将使代议机关的财政决议落空，也会影响资金配置的效率。况且，预算授权开支的相当一部分项目，涉及政府公共职能的运转和公民基本权益的实现，这部分授权项目的扣款，将直接侵害行政秩序和公民权益。因此，预算执行中，既需要承认行政机关在执行中的一定弹性，准予递延执行特定的预算项目或者撤消预算项目，又要明确预算执行递延或者撤销的一定规范，特别是一定条件和公民基本权的限制。这些限制条件主要是：
1、既定预算经费的削减或者扣押，应当以维持法定机关正常运作及履行其法定职务的经费需要，应当保障行政授益行为的经费需要和公民基本权实现的经费需要。
2、既定预算经费的削减或者扣押，应当以保证施政方针、重要政策和法律的实施为底限，其结果不得影响预算支出的整体功能与法定比例。
3、预算经费的扣押应当报告预算批准机关。
三、明确预算执行调整案的要求和审查程序
从完善预算调整审批制度来说，预算法不仅需要重新界定预算调整的外延，以及需要运行预算程序的范围，而且要对预算立法的技术规范提出要求。当前主要是要补充规定提出预算执行调整案的形式要求、时间限制，以及预算调整案在乡镇人民代表大会和县级以上各级人大常委会的审查、审议与批准程序。
1、预算执行调整案的要求。对于需要报请县级以上人大常委会、乡镇人民代表大会审查批准的预算执行调整，政府应当编制预算执行调整案。预算执行调整案应当包括案由、案据和案的实体内容与实施意见。调整案的收支内容应按预算科目细化编制，附注预算编制说明。预算调整方案编成后，应按规定的时间和程序报请审查和批准。
2、预算执行调整案的审查和批准。预算执行需要报经本级人大常委会审批的，择当由本级政府编制本级预算执行的调整方案，其中，中央预算的调整方案必须提请全国人大常委会审查和批准，县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准，乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准；未经批准，不得调整预算。与此同时，应当建立各级人民代表大会大会或者人大常委会对预算执行调整案的初步审查程序，对于国家发生紧急情况，人大常委会“两月一会”的制度无法适应需要时，应当规定在紧急情况下批准预算调整的特别程序，如可以规定先由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认等。
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