《预算法律制度论》预算执行调整的法律界定

一、预算执行调整的法律意义

预算案经代议机关审查批准后，行政机关获得按预算开支经费的授权，获得了将依法组织税收收入和非税收收入用于当年开支的权利。正因为收入审批的效力内涵仅在于确认收入作为支出的财源，并无拘束政府依照确定的收入数征收各项收入的要求。因此，除非发生收入少于年初批准的预算收入数，使收入不济于支出的财源，否则，预算收入从批准生效到执行期满，尚无调整的必要性。政府尽可以依法组织应有的各项收入，即使超收也应当继续征收。至于政府在组织预算收入中的业绩如何，代议机关尽可以在监督其执行税收法律和其他有关收入制度中予以评价。但是，政府支出预算的执行则不同。一方面，支出预算的审批，意味着代议机关对行政部门开支经费的授权，行政部门尽可以在确定的经费用途和限额内裁量支出；另一方面，支出预算的审批也约束政府必须按批准的预算支出目的和限额使用经费，不得将特定目的的经费挪作他用，也不得超过预算限额开支经费。可是，预算编制时依托的政府施政计划毕竟是假设的目标，各部门的法定预算只是根据业务发展要求而估计的总数。加上预算成立过程中的众多影响因素，支出预算执行中的变更或者调整在所难免。我国政府预算执行中的这种现象甚多，以至于影响了预算审批的权威性。从理论上看，预算作为法的一种规范，要体现其对政府行为的规制和经费开支的拘束力，预算执行中的任何科目变更，理应与法律的修正程序一样，需于事前提送审批机关审查批准。不过，支出预算的执行效力毕竟有一定的裁量性，如果预算的调整一如法律的修正都要运行代议机关的议决程序，那么将使代议机关的预算调整审批权与行政机关在预算经费限额内的支出裁量权直接发生冲突，而且会人为地增加代议机关的负担，不利于行政效率的提高。反之，如果一味地放任政府调整既定的预算，就意味着行政执行权可以随意改变预算立法权，这又有背于预算的本质。因此，需要从各国的实际出发，借鉴其他国家的预算制度规定和预算工作实践，在行政机关与代议机关之间合理地配置预算执行中的调整权。

二、预算执行的影响因素

第一，技术因素。预算收入源于国民财富，是国民经济发展的直接反映。预算支出用于满足政府公共服务的提供，调节社会正义的需要，与国民的生产生活息息相关。不同的编制技术水平，直接影响政府预算案的质量和预算执行的约束力；从收入预算看，编制部门对经济形势特别是税收形势的把握程度，会直接影响对预算收支水平的预测。从支出预算看，所有的预算案都包括着各个级次的众多预算科目，如果预算主办机关或者审查机构无法全面掌握支出项目的信息，难以对预算项目的人员配置、工程进度和成本概算进行审核，那么，支出预算的安排就难免存在误差，预算执行中的变更在所难免。

第二，制度因素。预算制度总是在特定的政治环境下运行的。分权体制下，预算权的配置是分散的，它虽有利于财政制约机制的形成，却会因为预算分权界限的模糊性，而影响预算执行的科学性。相反，鎌体制下的预算权配置，虽方便政府决策的推行，却常常会偏离实际，不利行政效率的提高。预算周期内各程序运行的时间分配，也会影响政府预算的科学性，从而影响政府预算的顺利执行。

3、人为因素。预算周期经过的环节很多，参与预算程序的各个主体，在不同的环节对预算编制和执行起着不同的作用。预算主办机关在预算编制时，往往会故意低估预算收入的增幅，一方面使法定高增长的农业、科技、教育等支出项目容易达到法律的要求；另一方面又可以预留超预算收入的空间，从而使预算的执行不得不追加支出。作为用款部门，预算单位又往往要高估用款的需求，以期业务计划有充足的经费保障，有的预算单位甚至会故意搁置重要的支出项目，而优先编列一般性的支出项目，以便在执行中增加得到追加经费的可行性。(www.xing528.com)

三、预算执行的变更与调整

政府预算的编制要受技术性、制度性和人为因素的影响，政府预算的执行仍然要受制于各种主客观因素，从而使既定的政府预算在执行中难免发生各式各样的变更。

1、主观性调整与客观性调整。主观性的预算调整是预算执行单位或预算主办机越于对收支形势的判断，对既定预算的收支总额或者科目经费进行的调整。如基于收支形势的判断而动用预备费、追加经费，基于科目经费执行的进度而进行的科目调剤。主观性调整是预算组织自觉、主动地变更预算的行为。客观性调整是指因预算执行主体意志之外的事由而引发的既有预算项目或者经费之外的变更行为。客观性调整是由预算组织之外的行为，如上级政府拨款收入、收入依据的法律进行了修正、强制性支出的法律条文修改等行为引发，不改变既定预算的基础，预算组织只能等待结果的发生。

2、全局性调整与局部性调整。全局性调整是指经过法定程序批准的预算，在执行中因为特殊情况需要增加支出或者减少收入，或者增加预算中举借债务的数额，从而使原批准的总收支发生了变化。由于全局性调整将导致预算收支总额的变化，各国的法律一般都要求政府事先编制预算调整方案，列明预算调整的原因、项目、数额，提交代议机关依法定的预算程序进行审查批准。局部性调整是指预算执行在不改变预算收支总额的情况下，对于某些预算项目所进行的调整，如科目经费的流用、预备经费的使用、紧缩经费、预算划转等。由于预算的局部调整并不涉及收支总额的变化，有的国家，如中国现行的预算法就没有把预算局部调整中的科目经费流用、预算经费划转、预备经费动用等变更形式，纳入需要运行预算程序的事项。