预算执行行政控制-《预算法律制度论》成果

一、预算执行的功能及控制的要素

（一）预算执行的功能

预算资源的有限性，决定了预算审批过程只能是对少数项目配置资金、对众多需求进行否定的过程。这要求被配给资金的部门和项目，要切实承担职责，保证在事实上支用资金，保证预算资金用于预算项目，并实现预先确定的计划目标。但从整体而言，政府预算执行的功能是多重的：（1）保证支出执行能控制在年度预算限额之内，并体现财政法律实施的制度功能；（2）促进政府降低施政成本，提高工作效率，体现政府的微观经济职能；（3）经由政府收支的调节和资金调度，最大限度地降低经济的不平衡性，体现预算执行的宏观经济功能。

当然，政府预算的功能目标并非单一预算科目计划目标的简单相加。政府预算的整体功能中占支配地位的政治功能，在一定程度上可能与微观经济功能和宏观经济功能发生冲突，这时，行政机关的协调与控制，就显得十分必要。

（二）预算执行控制的要素

政府政策的执行是一个通力合作的过程，它需要若干层级政府和同一层级若干个机关的共同参与。在这样一个复杂的系统里，预算执行的控制至少需要把握三个组织要素：

1、执行进度。由于预算执行过程的开放性，任何一个既定预算项目的实施，都会涉及众多的政府预算主体和其他有关主体，并经过一系列磋商与手续。这要求预算主办机关妥善安排预算项目执行的起始时间，并对项目实施的进度进行有效的控制。

2、执行机构。由于政府各部门之间的职责是分割的，特定预算项目的执行可能需要两个以上部门之间的共同合作。这时，协作部门的相关预算项目的执行，就会成为特定预算项目能否顺利执行不可忽视的外在因素。预算主办机关需要协调好特定预算项目执行与各相关预算项目执行的关系，从而使各部门之间的预算执行能相互配合。

3、执行方式。由于预算执行客观上存在集中实施与分散实施的区别，为了体现行政绩效，政府及其预算主办机关对特定预算项目获得商品和劳务、交付劳务，总是强调要集中筹划、统一采购、集中支付，以加强预算执行控制的刚性。但经费支用部门却认为，集中执行会降低项目实施的灵活性，给预算项目的执行带来不便。因此，需要从技术上和形式上恰当地对待集中实施与分散实施的关系。

二、预算执行控制的内容

从表面上看，预算执行就是把预算确定的经费用于既定的项目，使经费的结余减少，避免浪费，并防止财政年度终结前的经费滥用。实际上，预算执行仅有财务目标是无法衡量行政业绩的。预算执行的最终目的在于通过预算主办机关和支用部门实施的预算执行控制，达到预算财务目标和行政目标的最终实现。在整个预算程序的运行中，行政目标和预算财务目标始终有着共同的工作内容：即保证法律义务的履行，实现资源的有效利用，避免资金的呆滞。

（一）执行超预算的控制

1、项目执行超预算。从预算执行的法定效力讲，预算案的获准即表明以下三个方面的法律内容：一是认可预算项目计划的实施；二是授权在预算金额内的开支；三是赋予完成预算项目目标的责任。预算执行中，往往会出现两种情况：一是预算计划项目已经完成，但是预算财务限额却大大突破，形成项目负债；二是预算限额得到较好的执行，但既定的计划项目没有完成。用一句通俗的话说是：钱花完了，而应办的事没有做好；或者是事虽然做好了，却多花了钱。两种执行结果的表现形式虽然不同，但都隐含着这样一个问题：计划目标的完成需要超过既定预算授权的开支限额。项目执行超预算按形成的原因可以分为两类：（1）主观超预算，是指支用部门和支用单位为了确立预算项目并获得批准通过，于预算编制时故意设法低估预算项目实施成本，以至于项目执行出现费用超过预算确定的限额。这种粉饰门面的做法是预算执行中普遍存在的问题。（2）客观超预算，是由于预算执行中的价格变化、工程规模与范围的结构性变动、建造计划书的修改、突发事件的出现、在项目实施初期论证不充分等原因，导致项目执行的费用超过预算确定的限额。

2、项目执行超预算的控制。执行超预算不仅影响预算的约束力，也影响财政资源的配置秩序，容易导致财政状况的恶化。特别当超预算部分超过政府可能通过增加借款、动员更多收入或减少相应支出来消化能力时，就存在着年度预算不平衡的潜在危险。因此，美国、法国、联邦德国和一些远东国家的预算制度是不允许支出执行超预算的，英联邦国家的立法也禁止项目执行超预算，并以处罚来对付这种现象。为了避免过度支出，需要对各部门所承担的支出义务进行事前的预测和事中的控制。主要方法是：（1）及时预测预算执行成本增加的变化情况，通过定期检查和执行过程的控制，以预算执行节余抵消预算不足，或者及时提出预算调整的方案。（2）改善对预算项目成本的正确认识，通过建立应急储备金，以适应客观超预算现象的资金需要，努力使预算不平衡危险降低到最小程度。当然，储备金的设置应有一定的前提条件，以免因储备金的存在导致成本控制的松弛。

（二）执行结余的控制(www.xing528.com)

如果说预算执行超限额，在某种程度上反映了各部门低估项目成本倾向的话，那么，项目执行的结余（也称项目结转），则是宽松执行预算或者高估经费需求所形成的结果。支出结余多数由事前的预测错误引发，也可能是预算执行中的结构性瓶颈口或物资短缺所致。因而会对预算执行产生积极和消极的双重影响。为了避免支出剩余的出现并使之最小化，可供考虑的控制措施是：

1、允许一定幅度的项目结余存在。可行的选择是：（1）允许按一定的比例结转。如允许拨款法案规定的预算科目结转不超过10%的经费。（2）允许按科目性质结转。如经常项目经费不允许往下年度结转，但资本科目的支出经费可以结转下一年度使用。（3）允许按权责关系结转。即当年未使用的资金只有在权责发生转移后，才能将其转移到下一财政年度开支。比如一个预算项目正在进行之中，与其进度相配套的未拨付的预算资金可以结转下一年度。

2、结余资金的合理流用。将项目结余经费尽快流用于适当的科目，便于财政资金的周转，符合经济学的效率原则。但从法的理念上讲，跨部门的经费流用将在某种程度上损害既有预算的严肃性。结余经费的流用应当限制在一定的范围和条件下，以便于趋利避害。可以考虑的方案是，允许预算部门或者单位直接将科目结余经费流用于除人事经费之外的项目，以使资金及时发挥效益；允许预算主办机关将预算部门的若干特定科目的结余经费转用于其他部门。

（三）集中支出的控制

在支出预算的执行过程中，经常出现上半年执行进度慢，下半年特别是年终冲击性支出的预算执行现象，学界称这种现象“狂欢支用”或“滥用狂热”。从年度预算执行的情况看，集中支出并不是执行超预算，也不是执行结余，而是由于开支的情况潜在着资金需求的可能，如果当年预算安排的经费没有花完，将来的配置就会按一定比例递减。为了来年的预算资源配置不至于减少，支用机构在财政年度结束之前，往往要设法花完预算既定的款项。这是部门执行预算中表现出来的一成不变的规则。预算执行中的集中支出，根本无法获得预算期待的业绩。

为了避免这种现象的发生，一般通过下列方式加以解决：

1、每个季度拨付预算资金1/4的额度，以防止支出过度。通过制订项目实施和资金需要的分季度计划，努力使支出剩余与支出过量在执行中相互抵消，通过对所承担义务的定期检查，使资金拨付时间的选择与所承担义务的履行同步。

2、预算主办机构向支用机构提供支付保证。冲击性抢购支出是支用机构感到忧虑的表现形式，补救方法就是要保证将批准的特定项目能够在一年的期间继续获得预算经费的扶持。一些国家通过预算经费的不重叠援助，为预算资金提供持久性的保障。

三、预算执行控制的手段

预算的传统功能和根本功能是控制支出，使其合法、有效、适当、确实和诚实。所以，支出控制是预算制度的基础。离开这一点，就无从谈其他的预算功能。预算主办机关可以通过两种工具来做好支出控制：

1.调度资金。资金管理是预算执行一个被忽视的领域。在大多数的国家，预算资金并非随预算的通过即拨付给各支用机关的，而是由政府财政或预算机关定期拨付或者根据计划进度裁量拨付给预算部门的。因此，科学的资金调度，既可以保证预算基金得到充分的利用，以提高施政效率；又可以使政府在特定的范围内借款，实现政府债务利息的最小化。科学的预算资金调度应当符合下列要求：（1）避免各机关过早支用拨付款；（2）让支出流程与收入进度配合；（3）适时且正确地提供资金给各预算科目执行机构。

2、调整预算。之所以把调整预算作为行政控制的措施，是由于预算执行中经常发生下列情形：一是拨款数额只能是预算确定的项目，预算执行出现新的支出需求时，就必须重新提案并经立法机构批准追加资金，或者通过流用其他科目的剩余资金来弥补。二是部门预算列示的科目，往往没有详细的资金分配要求，根据政治决策的偏好性，预算部门需要在执行中把预算资金分配到具体项目过程，需求行政的重新审核甚至运行拨款审批程序。三是在预算执行进度和有效性的检查中，需要根据计划目标、分析开支效益，评价项目的绩效。预算主办机关可以基于检查的情况主动调整预算。

3、评估绩效。绩效评估有别于执行审计，需要财务目标和计划目标的有机结合。绩效评估需要先行建立与预算绩效相联系圓生产率、成本和行政成果的度量单位，作为绩效评估的基准。离开这一基准，绩效评估便无从进行。绩效评估可以由预算单位进行，也可以由预算主办机关组织进行。前者会过多地肯定绩效，以便来年取得更多的预算资源；后者又会过分批判成绩，从而抑制预算部门的积极性。可行的办法是在预算单位和主办机关之间建立一个评估系统，以对支用机构的评估系统进行再评估。

此外，借助道德评价、行政措施，也可能达到控制预算执行的目的。