预算执行的制度与《预算法律制度论》相关

一、预算执行的出纳制度

（一）出纳的机构及职能

预算以基金收支为内容。作为政府收入的任何款项，要全额汇交国库收存；作为国家职能的各项开支，也要统一由国库发放；不同层级政府资金的上解下拨，也需要经由国库出纳。所以，国库是专门办理政府基金收入和支出的保管与出纳机构，承担着预算资金收纳入库、级次分解、库款退还、经费支拨和会计对账的职能，是预算执行必不可少的机构。国库的具体职能包括：

1、收入的收纳。国库作为专门办理政府基金收入保管机构，意味着政府的一切预算收入都应当按时、按特定的形式缴入国库。因此，作为税收的征收主体和非税收的执收单位应当负责组织收入并监督缴库，不得将税款和其他收入存入征收机关的经费账户、储蓄账户和其他账户，不得截留、坐支或者违反规定自行保管。国库采用本位币收纳库款，利用外币、金银或者其他实物缴交的，应当按规定进行兑换后缴交。

2、收入的划分。由于预算征收主体与库款归属分配不同，国库还要根据各级政府之间的收支划分办法，将不同性质的库款在不同层级政府之间进行划分，以适应一级政府一级预算的原则

3、收入的退库。退库常常发生在缴库技术差错、财务隶属关系改变、新的政策规定实施之时。库款的退还应当符合法定的要件，并按预算级次由国库办理。退库一般只退本位币，通过转账办理。

4、库款的支配。库款的支配权是与国库的经理权相对应的一项权能，在代理金库制下，库款的经理与支配往往分属于不同的组织主体，这时的金库仅行使按规定收纳、划分、报解和拨付的职责，而决定库款的拨出、调度和退还的，则属于主管预算的行政机关或者立法机关。如美国的国库的支配权就属于国会，而我国国库的支配权则属于行政机关中的财政部门。

5、库款的支拨。拨款是国库的主要职能之一，但拨款的职能必须依据预算安排、支付条件和支付命令，按规定的时限、币种和方式进行。

（二）出纳机构的归属

由于国库隶属和国库款项支用的程序不一，现行预算执行的国库体制还可以分为以下两类:

1、立法国库制。立法国库制的最大特色是，款项的收存由银行经理，款项的发放由立法机关掌管，行政机关不能直接向国库支款。如在英国，各种法定收入都要交当地的英格兰银行及爱尔兰银行收入国库帐内。要从国库申请拨付款项，要经过国会的拨款程序、英王的命令程序、财政部估单和库管审计长的核准程序。

2、行政国库制。行政金库制度又细分为三种模式：一是统一国库制，即全国的财政收支都由统一的国库掌管，中央政府预算设总库，分库分设于各地方；二是行政分部金库制，即允许部分行政机关就部分特定收支自行设立金库；三是机关单位金库制，即各机关各自设立金库掌管本机关的出纳，即机关会计机构自行保管收支。由于二、三两种制度的缺陷非常明显，已经为各国政府所普遍淘汰。现代政府多采统一国库制，只是基于政治构架的不同，又发展出独立金库制、银行存款制和银行代理制等具体形式。

（三）出纳的账户与方式

1、国库账户。设立账户是国库履行出纳职能的基本依托，国库账户要求政府统一在国库或其代理的金融机构开设账户，政府的所有收支均需要通过账户收纳与拨付。国库账户可以开设一个，也可以根据资金的性质开设若干个；可以选择一个国库代理行，也可以选择多个代理机构。

2、收入收缴。政府收入的可以直接缴库，也可以由执收单位集中后汇总缴库。直接缴库要求缴款单位或者缴款人直接将应缴收入存入国库指定的单一账户或者特别账户。集中汇缴是缴款单位先将政府收入向执收单位缴纳，由执收单位汇总收入后，存入国库指定的单一账户或者特别账户。

3、支出拨付。代议机关对预算案的审批，意味着代议机关对各支用机构开支的授权。从经费授权到获得预算，一般经由下列方式来实现：（1）从被授权开支开始，就获得全部的预算款项。如孟加拉国、印度、斯里兰卡等联邦制国家采用这种拨付方式。（2）由预算主办机关以正式付款凭单的方式，将预算经费一次性发给支用机构，由支用机构决定一次性申请获得或者分期申请获得。在加勒比的一些国家，就是通过发放付款凭单解决预算拨款的。（3）支用机构只能按一定的时期获得固定的款项。即支用机构要根据承担义务和期望支付，提供一定期间资金需求的预测，经国库机构审查后，以作为拨付资金的依据和支出控制的基础。如菲律宾和少数拉丁美洲国家是按季度配给四分之一的年度资金。(www.xing528.com)

很显然，国库在理论上是可以将授权的年度经费一次性拨付给支用机构的。问题是，预算收入并不是年初就具备的，而是在执行中逐步加以组织并用于开支的。一次性将既定经费拨付给所有支用机构是不可能的。因此，支用机构获得既定经费的现实做法只能是：由各支用单位向预算主办机关提出既定预算经费的拨付申请，由支付执行机关依照核定的分配预算支付。当然，对于特殊情形，应当规定特别的拨款程序。（1）经费预领。各支用单位在核定的零用经费内的零星支出，或者因为单位所在地距金库较远，或者机关无固定地址，或者依法律规定的支付金额，预算单位可以请求金库主管机关，通知金库预付其经费，无须按普通支出程序进行。

（2）直接支付。一切经费应依据预算由收入总存款拨入普通经费存款或特种经费存款后方能支付，但政府临时透支的偿还，及未明确用途的补助金，可由金库主管机关填发特种支付书，不经转拨手续，直接在收入总存款内支付。（3）紧急支出。至于出现紧急状态，来不及按预算程序办理拨款的，可以由政府先行发布紧急命令并支付款项，然后补办预算手续。

二、预算执行的其它制度

（一）政府收入执行制度

从总体上讲，政府收入来自政府对外的征收、出售、让予和受赠。但是，仅就某一级政府而言，预算收入既可以来自政府对外的征收、出售和让予等收入，也可能来源于上下级政府之间的转移收入。所以，预算收入执行涉及行政、民事和宪法等多种法律关系。

1、税款征收制度。我国的税法学理论告诉我们，征收机关与纳税义务人之间形成的税收征纳关系，受税收征收管理法的调整，属于行政法律关系。税收征纳关系发生在税务管理、税款征收和税收管理等具体的税收行政行为之中，这种税收法律关系虽然不同于各预算组织之间形成的预算法律关系，但与政府预算的执行直接相关。税收征收管理制度主要涉及税收征收的主体、征收的基础、征收的方式与手段、征收的保障以及法律责任等内容。《中华人民共和国税收征收管理法》于1991年颁布实施，2001年进行了修正，适用于除农业税和关税之外的其他所有税种。税收征收管理法确立的主要制度包括：（1）税务管理制度，主要是纳税登记、账证设置和税务票据的领用管理等征税的基础制度。（2）税款征收制度。主要是明确查账征收、查验征收、查定征收、委托征收等税款征收方式，规范税款征收的行为。（3）征收保障制度，主要是为保障税款征收，规定了税务检查权、税收保全权、税收强制权、税收行政处罚权以及纳税人的救济权等。

2、非税收入制度。政府的收费、权益、罚没款等非税收入，大部分是基于行政决定或者民事合同而发生的，政府充当的是公益服务提供者或者公产、公业所有者或者受益者，更多地体现为行政收入或者契约收入。这种法律关系虽然有合同法或者专门的行政法调整，但作为政府收入的缴库、保管与监督，需要有统一的制度规范。我国尚没有建立非税收入组织的管理法规，但个别省市如湖南省已经制定了非税收入执收管理的地方性法规。

3、公债收入制度。公债收入作为政府收入的重要来源，其收入执行得具备三个条件：（1）公债发行的法律依据，以此明确公债发行的主体、发行的条件以及公债的使用、偿还等内容。

（2）公债发行的预算依据，以确定发行的规模、期限、利率、特定用途以及认购的办法。（3）公债纳入预算的程序及其规范等。我国尚无公债发行与收支管理的专门法律，但预算法允许中央政府发行公债，以弥补建设经费的不足；禁止地方政府发行公债以弥补收入的不足。

4、转移收入制度。转移收入包括上下级政府之间的转移收入和同级政府各机关之间转移收入，通常经过解款、收款、请款、付款及领款等手续完成。转移收入虽然是政府已有款项的拨出与拨入，对于政府款项的总额无所增减。但上下级政府之间的转移收入改变了收入在各级政府之间的配置比例，同级政府各机关之间的收入转移，影响各预算部门的财源配置。政府之间的预算缴款与拨款关系，是宪法意义上的预算法律关系，是预算执行制度的当然内涵。

（二）政府采购制度

政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，以预算为依据，用法定的方式、方法和程序，购买商品、工程、服务的活动。政府采购制度作为预算支出执行的一种方式，最早形成于十八世纪西方自由资本主义国家，目前已成为许多发达国家政府预算执行的一项重要制度。美国早在1761年就颁布了《联邦政府采购法》，英国政府在1782年建立了政府采购制度，设立了皇家文具公用局，采取公开招标的形式采购办公用品，并对政府采购进行立法管理。

《中华人民共和国政府采购法》于2002年6月，由九届全国人大常委会第二十八次会议通过。该法就政府采购主体、采购方式、采购程序、采购合同、采购监督和法律责任等问题作了详细规定，具有较强的可操作性。政府采购作为政府预算支出执行的一种制度，一方面，在于将公开的市场竞争机制引入财政管理，阻断政府采购过程中，供应商、采购机关以及资金管理部门之间进行合谋的利益动力，从而降低恶意串通、以权谋私、中饱私囊现象的发生率。另一方面，在于保障采购机关、供应商和资金管理部门三者内在目标的一致性，使政府采购人可以获得价格质量比最佳的货物、工程和服务；使供应商适应市场需求，实现最佳的性价比，提高市场竞争力，保障货款回收；使政府资金分配和使用的透明度提高，预算约束增强。

（三）政府会计制度

政府会计是指以政府为会计核算主体，对政府的资产负债情况和收支情况进行记录、计量、核算和报告，以提供政府运行的宏观经济信息，并反映政府实现预算目标的会计系统。当前，国外许多国家都已建立了政府会计制度，定期向社会公布政府的财务收支情况和资产负债情况，以接受社会监督、考察政府的施政绩效。如美国联邦政府要定期提交会计报告，并由审计总署进行审计。我国已经建立并实施了行政事业单位的预算会计制度，但尚未完整地建立起有效的政府会计制度。