政府预算的法律效力及约束

法律效力是指法律规范在一定时间、空间和条件下对人的约束力。尽管学界对预算的性质及其执行的效力存有不同的观点，我国大陆也没有年度预算是法的直接规定，但各级人民代表大会在批准本级政府预算的决议中，一般都确认了预算的法律效力。现有一些读本或者著述认为，政府预算一经立法机关讨论通过，就是一种重要的法律文件，具有约束政府财政活动的效力。这种效力不仅体现在本级政府的预算组织体系中，而且及于“涉及预算活动所有政权机关、企业事业单位和全体公民”。

一、收入预算执行

（一）预算收入的分类

预算收入是指政府在特定时期内计划可得到的基金。根据研究目的的不同，预算收入可以进行不同的分类。

1、按政府在收入来源中的地位，将预算收入分为强制收入、契约收入和自由收入。其中，强制收入是指政府因行使公共管理职能的需要依法向法人、组织或者自然人无偿征收的流转税、收益税和财产税等税收收入，以及政府作为行政管理者依法获得的规费、补助和罚款、没收等行政收入；契约收入是指政府以所有者身份出让公产或者以产业拥有者身份经营的公业收入，以及政府作为发债者对内和对外举借的债务收入；自由收入则是政府作为受赠人而接受的捐赠收入和其它收入等。

2、根据政府收入来源的特点，将预算收入分为进益收入与非进益收入。其中，进益收入是指足以增加政府的资产而不提高其负债的收入，除发行公债及投资收回之外的各种税收、罚款、规费、捐赠、信托管理及营业盈余等收入，属于进益收入；非进益收入是指因政府资产存在形式的转变，不增加政府纯收益的收入，公有财产的售让收入、除借收回、公债和投资收回等，属于非进益收入。在我国，不论是经济学还是法学，目前都没有政府进益收入与非进益收入的明确划分。

此外，预算收入还可以根据政府收入的性质分为税收收入与非税收入；根据政府收入的依据，分为法案收入与非法案收入。

（二）收入预算的执行效力

1、税收收入预算的执行效力

税款的征收需要有法律的依据，而税收法律一旦通过，就具有永续的效力，政府就拥有依照税法规定的课税客体、税率和计税依据等税收要素，进行征税的权能与职责。并做到应收尽收。这表明，无论收入预算规定的税收收入是多少，在税法得以变更以前，政府尽可以依照税法的规定继续征收税款。即使税款的实际收入数已经超过了政府预算中的税收收入数，也无须取得立法机关的同意。因此，税款收纳权是源于税法的规定，而非年度收入预算的要求。政府只要依税法征税，实际的税款收入无论是大于预算数还是小于预算数，都是允许的，都不至于承担偏离政府收入预算执行的法律责任。税收收入预算的审批，并非课以税款征收机关按收入预算数准确组织收入的法律义务。

2、非税收收入预算的执行效力

除税收之外的非税收入，可以区分为依法律、法规当然产生的收入和依政府自由裁量而产生的收入二种。前者如行政规费、罚款和没收收入等，它与税收收入相同，只要有收入发生的事实和法律、法规的依据，政府当然具有收入的权能，无须立法机关的批准承认。而国有财产的收回、捐助收入、契约收入等，虽然没有法律、法规的直接规定，但政府可以依其行政裁量权决定其收入与否。在理论上似乎有报请立法机关认可的必要性，但由于这部分收入主要是由政府资源的使用和经营获得，或者基于公民的意愿而收入，不会直接增加公民的财产负担。因此，即便没有法律的约束，立法机关的承认也显得多余。

3、收入预算在于确认当年可以支用的财源

否定收入预算对于收入执行的约束力，并非否定立法机关审查批准收入预算的法律意义。收入预算的批准，虽无强制行政机关筹集既定收入的义务，却在于认可何种收入及收入中的多少数量可以用作当年政府预算支出的财源。在预算的执行中，政府虽然可以不问立法机关批准的收入预算数，直接依照税法的规定、凭借公产所有者的身份或者在法律允许的范围内收纳任何合法的收入，但是，如果实际收入超过预算规定的收入，那么，只有收入预算规定的部分可以用于当年的支出，超预算的实际收入即超收部分，只能成为当年的净节余，作为以后年度的备用财力，而不能用作当年支出预算的财源。如果要将超收部分用于当年的支出，就需要编制追加预算案或者补充预算案，启动预算追加程序加以确认。至于预算之外临时发生的社会捐助收入，政府也可以随时收纳，只是这部分的收入如果没有编入年度预算案，并经立法机关的审查批准，或者在执行中相应调整预算，同样不能在该年度直接支出。例如，某一级政府的预算收入为100亿元，预算执行结果收入为110亿元。这意味着立法机构认可政府从110亿元的当年收入中拿出100亿元充当当年开支的财源。至于超收的10亿元，仍然是本级政府当年的合法收入，但不能用于当年的开支。相反，如果实际收入低于收入预算数，那就意味着作为预算支出来源的实际收入可能存在部分缺口，这时就需要启动预算追减的程序，削减支出项目或者寻找新的财源来弥补。总之，收入预算的效力在于确认当年收入用作当年开支财源的法律界限。

二、支出预算执行

（一）预算支出的分类

预算支出是政府为了完成其职能和任务，依法有计划地使用集中性货币基金的行为。预算支出可以按不同的标准作不同的分类。

1、按政府支出的最终用途分为契约性支出与转移性支出。其中，契约性支出是指依据支用单位与劳动者形成的劳动关系，或者与商品、劳务供给单位形成的合同关系，以薪俸费、购置费的名义用于支付工资，购买劳务、商品或者工程，承付给非预算单位或者个人的项目；转移性支出是指依据事前的法律和政策规定，无偿转移给受益单位与个人，由受款单位或者个人决定消费与开支的项目，包括上级政府转移给下一级政府支出的项目，预算安排用于补助企业生产经营的支出，政府用于居民最低生活保障支出、学生就学奖励和困难补助支出等。

2、按政府支出的法律依据分为强制性支出和非强制性支出。其中，强制性支出是指法律、法规直接规定由政府承担支出义务的项目，如政府法定机构的运行经费，宪法或者专门法律规定的有关公民基本权经费，社会保障补助经费等；非强制性支出是指法律、法规没有明确规定，可以由政府裁量安排的支出项目。欧盟及其成员国的预算制度规定了强制性支出项目与非强制性支出项目的不同审查程序。

3、按政府支出的执行结果分为资产性支出和非资产性支出。其中，资产性支出是指预算执行能增加政府资产的支出项目，如政府用于增加国有企业资本金、增加非经营性资产的工程建造和设备购置等支出。非资产性支出是指预算支出执行不能增加政府资产的一次性消费项目，如补助支出、劳务购买支出和用品消费支出等。

由于预算资源由民众提供，用于购买公共产品。因此，政府预算支出必须符合以下三个条件：（1）必须用于增进公共福利、办理公共事业或者用于调节经济运行、社会正义的需要，即所谓取之于民，用之于民；超越公共职能的预算开支，不符合支出合法性的要求。（2）必须有纳税人或者收入提供人的直接或者间接参与，经由代议机关的同意；未经代议机关同意的预算支出，不合支出正当性的要求。（3）必须为人民所建立或代表人民利益的合法政府所主持；将政府经费交由非合宪机关控制，就是远离了预算制度的要求。

（二）支出预算的执行效力(www.xing528.com)

1、支出预算的效力

立法机关对于支出预算的审批，是代议机关对政府所作的支出安排的认可。这种认可的效力表现为：（1）限定预算支出的目的。各预算部门或者单位只能将经费用于支出预算确定的项目，不得挪用于预算规定之外的项目，以保证支出的目的和用途。（2）限定项目支出的最高金额。年度预算支出科目规定的金额，要求预算单位完成既定的事项不得超过预算科目规定的金额，以免增加公民的负担。（3）限定项目支出的时期。年度预算规定的支出项目及经费金额，应当在预算年度内开支，原则上不能在下一会计年度使用。除非基于支出性质或预算成立后的缘由，法律允许转到下一年度使用的个别预算，以保障预算年度的区分性。（4）担当预算绩效实现的责任。一项预算支出总是与一定事业计划相对应的。预算项目的提出表明支用单位对项目目标和开支绩效的承诺；预算项目获得批准，同样意味着支用单位对预算项目实施担当责任。行政机关应当按忠诚与效率两个原则的要求，严格遵照执行出纳手续，既不能对财政收支作不诚实的记载、报销或者其他侵蚀、中饱、舞弊等情形；又必须以最少的财力推进既定的工作，以获得最大的效果，消除一切浪费与不当使用。

2、支出预算效力的弹性

支出预算一经通过就具有法律效力。作为立法机关的受托人或经理处，行政机关应当有效的组织预算实施，并对执行工作承担全面的责任。然而，支出预算的执行效力，也并非消极地课以预算单位不分时间、地点和条件的绝对服从义务。相反，行政机关在不违背立法机关议决意图的基础上，可以视情势的变化情况，对预算的执行做出合理的、适宜的裁量，如在用款进度上、经费限额内的调整，或者预算项目执行的递延、撤销执行等。预算执行裁量权可以赋予行政首长，也可以由预算主办机关或者预算部门行使。

三、预算执行效力与法律效力的差别

预算作为代议机关对政府年度收支计划予以承认的意思表示，不仅是国家收支的明细表，也是政府行政行为的准则，具有约束政府执行的效力。预算作为一种规范，应当保持与一般法规范的协调，以免出现两种规范之间的冲突。预算规范的效力与一般法规范的效力差别表现为：

（一）对人的效力差别

一般法律规范是国家对国民的意思表示，预算则是代议机关对政府的收支计划所作的意思表示，是对政府行为的预先认可，并不直接规定国家与公民之间的权利义务。因而，一般的法规范的效力及于国家与国民之间的关系，对双方的权利义务都产生直接的拘束作用；而年度预算的效力仅及于与预算程序和支出行为有关的预算编制、预算审查批准、金库、审计和收入执收等主体，这些主体要么参与预算程序的某一环节，要么在取得经费方面与预算收支发生关系。1962年11月，日本京都地方法院所作的一个判决，就是对一般法律与预算之间的这一区别的确认。原因是，I960年的日本国政府预算安排了军事经费，这与日本宪法的“和平”原则是相违背的。日本国内有人认为，国民对因此支出的这一部分经费无纳税的义务，于是向京都地方法院提出了请求确认之诉。法院受理后作出判决：国家的预算是国会对政府某一年度财政计划所为承认的意思表示，仅在国会与政府之间发生效力，对国民的权利义务并无直接关系。因为国民的纳税义务依税法而定，不为国家的预算所左右。因此，诉讼缺乏法律上的利益，不符合法律的规定，予以驳回。

（二）形式上的效力差别

一般的法律规范有后法优于前法、并变更前法的效力。而年度预算作为一种法律规范，其实质是行政机构、立法机构和市民之间的“合同”，只有通过与预算程序类似的程序后，才可以对预算进行重要变更，并不宜以年度预算来变更法律的既有规定，或者以法律的规定直接变更年度预算的内容。无论是在认定“预算即法律”的国度里，还是将预算与法律作形式上区别的日本国，预算都无变更法律的效力。因为预算仅就政府的年度收支设置规定，并不依此变更了国家与公民之间的权利与义务。

（三）时间上的效力差别

一般的法律规范在被废止或者修正前，其效力是永续，除非日落法案明确规定了法律规范的生效期间。而政府预算一年一议，每个预算年度都要编制预算案，代议机关决议批准的预算原则上只在一个预算年度内适用。预算执行时间效力的年度性，在日本被称为年度独立原则或者年度区分原则，类似于限制生效时间的“日落立法”和“年度立法”。作为预算年度效力原则的例外，在建立长期预算或者允许在年度预算中安排跨年度经费的国家，这些经费也需要在年度预算中重新得以确认，只是可以省略预算审查而已。

四、预算执行程序的法律特征

预算执行就是生效预算的实施过程。在整个预算周期中，预算编制和预算执行都是由行政机关担负的，都是行政机关受宪法保障的职权。但我们并不能简单地把预算执行看作预算编制的延伸，预算执行程序有其特殊的法律特征，表现在：

（一）执行目标的明确性

在预算编制程序中，财政资源由一级政府或其综合机构统一掌握，政府及其综合机构在预算编制中居主导地位，可以主导地对财政资源进行统筹分配，其成果体现为财政资源配置的计划草案。而在预算执行阶段，财政资源已经以法定预算的方式由各预算单位分割占据，预算支用部门或者单位的计划目标已经为代议机关所认可，预算支用部门或者单位负有履行承诺的政治义务，成为预算执行的责任主体。政府及其预算主办机关在编制程序中的资源配置职能，开始转为对各预算单位执行预算的协调和控制。预算执行实际是政府法定职责的履行过程。

（二）参与主体的多维性

预算编制程序仅有特定的和经过选择的官方人员参与，为预算案的形成提供劳动的只是政府的所有分支机构，预算案的编成及其质量好坏，取决于政府施政目标及各预算单位的配合程度。预算执行以收入组织与支出决定为内容，是预算部门或者单位借助既定的预算资源，利用一系列技术和步骤，对本单位甚至是全社会的人力、财力、物力进行再动员、再配置的过程。预算执行包括筹款、用款、雇工、购料等方面的行政事务，是政府与社会各行业共同参与、协调运作的过程。预算执行的质量，取决于预算立法的成功程度和行政管理的能力高低。

（三）执行过程的裁量性

如前所述，预算执行不仅需要预算责任主体的参与，更需要支用机构组织和动员全社会的资源，所以预算执行需要在预算要求的范围内，根据客观实际相机抉择，并赋予一定的裁量性。这种裁量表现在三个方面：一是预算限额内的动支裁量。即责任单位可以根据职责和实际情况，在预算批复的额度内酌情决定开支。二是预算年度内的进度裁量。即责任单位可以根据实际情况，在预算年度内决定开支的时间和支出的进度。三是一定范围和条件下的流用裁量。即责任单位IIji以依据法律授权，决定既定的科目经费在一定范围内的流用。