从1949年至1954年，全国人民代表大会制度尚未建立，每年的预算（概算）草案都要由国家财政部长向中央人民政府委员会报告，并经批准。这一阶段也没有决算制度。1954年9月，全国人民代表大会制度确立，此次会议虽然没有审查批准国家预算的议程，但还是决定设立了会议的预算委员会。全国人民代表大会从1955年开始行使预算审批权。五十年来，人民代表大会的预算审批权经历了以下四个阶段：
（一）预算审批制度的确立与开始运行阶段
从一届全国人大一次会议到五次会议的四年间，是我国人民代表大会预算审批制度得以确立并得到顺利运行的阶段。其主要表现，一是除了宪法规定各级人民代表大会行使国家预算审批权外，全国人大及其常委会还先后制定和颁布了一系列有关预算审批权的法律和法规，包括全国人大组织法、国务院组织法、地方人大和政府组织法、国家经济建设公债条例，通过了关于《国家预算决算暂行条例》等继续有效的决议。二是全国人大及其常委会的工作机构和工作制度逐步建立，为全国人大审查批准预算提供了组织和制度上的保障。三是预算审批制度的运行状况比较正常。一届全国人大一次会议虽然没有审批国家预算的议程，但还是设立了以刘澜涛为主任委员的预算委员会。从一届全国人大二次会议开始，审批预算案就成为全国人大会议的必备议程。从1955年到1960年，每年都由财政部长向全国人民代表大会报告上一财政年度的决算和本财政年度的预算草案。如1955年7月6日，在第一届全国人民代表大会第二次会议上，国务院副总理兼财政部长李先念作《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》。在审查预算案时，既能够肯定成绩，又能指出问题。如一届全国人大二次会议预算委员会在预算案的审查报告中就指出：“……许多部门在使用资金中，没有严格遵守节约的原则，而财政部门也没有充分履行监督的职责……”。特别值得一提的是，在一届全国人大四次会议上，大会预算委员会在审查1957年国家预算收支安排时，还“对收支的某些方面提出了具体调整的意见”。这一时期，当预算在执行中需要部分变更时，国务院也及时编制了变更草案，提请全国人大常委会审查批准。这说明，一届全国人大期间，全国人大及其常委会按照宪法的规定，正常地行使了宪法赋予的预算审批权。
（二）预算审批制度遭到削弱和践踏的时期
从1957年下半年全国范围内的反右开始，到“文化大革命”结束前，是我国人民代表大会预算审批权工作到削弱、受到践踏的时期。从这一时期的开始到“文化大革命”爆发前的九年里，人民代表大会对预算案的审查批准已经流于形式。1958年2月全国人民代表大会审查批准的国家预算，执行中因为“大跃进”而发生了许多重大的变更，但都没有提交全国人大常委会审查决定，而是以党内的决定代替。这一时期，全国人大及其常委会开会的日期和议程也越来越不正常，一届全国人大期间比较规范的预算审批程序和制度遭到了破坏。按照1954年宪法的规定，每届全国人大的任期为四年，每年召开一次代表大会。但二届全国人大的任期实际长达五年七个月，二届全国人大三次和四次会议没有公开召开。从1961年到1965年，由于国家处于困难时期等原因，预决算制度的运行也很不正常，有些年度没有单独的预算和决算，有些年度的预算根本就没有经过人民代表大会的审批，如1961年和1962年；有的年份的政府预算却由全国人大常委会批准，如1965年7月22日，三届全国人大常委会第十三次会议听取了李先念所作的《关于1964年国家决算和1965年国家预算草案的说明》，并批准了1964年国家决算和1965年国家预算。此间，预算工作的机构也受到了很大的削弱。从1966年到1978年，受“文化大革命”的影响，财政经济秩序遭到空前破坏。我国的人民代表大会制度更是受到了前所未有的践踏，预算审批也随之名存实亡。期间整整十三年，国家没有编制单独的预算草案，预算收支仅在国民经济计划中列出。
（三）预算审批制度得以恢复和发展的时期
党的十一届三中以后，从1979年基本恢复了国家预决算审批工作。1979年6月21日，张劲夫在第五届全国人民代表大会第二次会议上作《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》。1980年8月30日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了1979年国家决算、1980年国家预算及1981年国家财政概算。特别是1982年现行宪法的颁布，我国人民代表大会的预算审批工作以及预算审查工作的机构才再次得到了重视和加强。新宪法在规定全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的同时，赋予全国人大常委会“审查和批准预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的权力。1983年，六届全国人大一次会议决定设立全国人大财政经济委员会，使预算审查工作由原来的临时专门委员会改为常设专门委员会负责。1984年5月16日，王丙乾在第六届全国人民代表大会第二次会议上作《关于1983年国家决算和1984年国家预算草案的报告》。从1985年开始至今，国家预决算审缸作稳定运行，即每年34月份，财政部长向全国人民代表大会作关于上年预算执行情况和本年国家预算草案的报告；同年6-8月，向全国人民代表大会常委会会议报告上年度的国家决算情况。这一时期，人大预算审批制度交流与研究也比较活跃。
如果说新宪法为我国人民代表大会预算审批工作提供了最高的法律依据，那么，预算法和审计法的颁布，则使我国人民代表大会预算审批权的运行得以顺利进行。1994年3月，八届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国预算法》，规定了中央与地方的分税财政体制，确立了“一级政府一级预算”的原则，对我国人民代表大会的预算审批制度也进行了调整。主要是：（1）区分了本级政府预算与下级政府预算的审查与批准主体，明确全国人民代表大会审查汇总下一级政府总预算的全国总预算，但只批准中央级政府预算，不批准汇总了的下一级政府总预算的本级总预算，使全国人民代表大会实现了从审查总预算，转变为重点审查本级政府预算，兼顾审查汇总了的总预算。（2）确立了预算案主要内容的初步审查程序，要求国务院在全国人民代表大会会议举行前的一个月，将预算案的主要内容报送全国人大财政经济委员雜行初步审查，以弥补预算审批程序中的时限缺陷。针对各地方人大专门委员会设立的情况，要求地方政府应将本级政府预算案的主要内容，提前一个月提交本级人大的有关专门委员会或者本级人大常委会主任会议决定的工作委员会、县级人大常委会进行初步审查。⑶改变了以往不分预算案与决算案，统一由人民代表大会审查批准的规定。明确了预算案由人民代表大会审查批准，预算在执行中的变更调整案和年度决算案由人大常委会批准。四是1994年制定的《中华人民共和国审计法》，确立了预算执行和其它财政收支的同级审计制度，把听取本级政府预算执行和其它财政收支情况的审计工作报告，作为审查批准决算案的前置条件，为预算审批权的有效运行提供了可靠的依托。
（四）预算审批得以改进和加强的时期
自1998年3月九届全国人大以来，我国人民代表大会的预算审批制度得到了进一步的重视。1998年10月，全国人大常委会决定设立预算工作委员会，专门协助全国人大财政经济委员会承担审查预算、决算、预算调整方案和监督预算执行等任务。它与全国人大常委会法制工作委员会一起被称为全国人大常委会的“两驾马车”。1999年12月，全国人大常委会还制定了《关于加强中央预算审查监督的决定》，针对预算审批制度运行中的突出问题，对中央预算的编制提出了要求，对报送全国人大审查批准的预算案的内容作出了规定：中央预算案包括功能预録、部门预算表和转移支付预算表，预算科目列到类、重要的列到款，预算超收的支出安排要报告全国人大常委会，农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，必须事先经过全国人大常委会审查和批准。针对预算执行中存在的突出问题，全国人大常委会在审查批准1999年中央决算的决议中，建议国务院切实加强预算管理制度的改革，改进预算编制办法，全面编制国务院29个所属部门2001年度的部门预算案，并提交全国人大审议。决议要求部门预算的执行结果必须经过审计机关的审计确认，并由审计长审签。预算审批工作基础的加强，预算案编制改革的加大，推动了我国人民代表大会预算审批制度的有序运行：（1）实现了预算报告与预算案的分离，明确了预算报告的立法说明或者咨文性质，从而为全国人民代表大会对预算进行实质性的项目审查奠定了基础。（2）实现了从单纯审查功能预算案，到既审查功能预算案又审查分部门预算子案的过渡，为预算审批权的实质运行创造了条件。（3）实现了从单一委员会审查，到各对口委员会对口审查和专门委员会综合审查的变化。⑷实现了人民代表大会一次性审查批准预决算，到预算案审批、预算执行调整、审计和决算的全过程审查批准的转变。
预算审批制度的完善和工作的加强，还体现在地方各级人大对预算审批权的行使上。从1998年之后的若干年内，先后有28个省、自治区、直辖市专门制定了关于加强预算审查监督的地方性法规或者决定，没有立法权的一些市、县、区的人大常委会也作出了加强预算审查监督工作的决定。与此同时，各地人大及其常委会还建立健全了预算审查监督的工作机构。至2003年底，全国已经有29个省、自治区、直辖市人大常委会设立了专门承担预算工作的委员会、室或者处；河南、辽宁、上海、江苏、湖北、安徽、四川、重庆、山东、湖南等省市，以及一些设区的市的人大常委会都相继设立了预算工作委员会；深圳市人民代表大会则率先在全国设立专门负责计划预算审查监督的专门委员会汁划预算委员会。预算案的修正案例、预算项目案的否决案也已经在一些地方出现。
二、预算审批制度及其运行中的缺陷
与我国政府预算编制的改革推进相比，各级人民代表大会的预算审批工作还存在不少薄弱环节。表现在：
1、对预算审批权的认识模糊。预算审批权作为各级人大的重要职权之一，这些年来虽然得到很大加强，但人们对预算审批权的归属及运行的把握，仍然缺乏应有的认知。因而无法像运行立法权一样，对预算草案中的每一科目安排，逐一进行阅读和审议，以至于对大会与常委会期间的预算议题，常以专业性太强、看不懂为由而放弃审议。
2、预算审批的具体规则欠缺。我国的预算法虽然规定了预算案要经有关委员会的初步审查、大会或其分代表团的审议、委员会审查等程序，但仅是对各个程序主体的授权规定，既没有相关主体的组织要求，也缺乏审批权运行的规则保障。有关受理预决算案的时间、提供参考资料，审议中的列席、询问制度，预算案修正案的提出条件等，都没有可操作的规则。这在一定程度上影响了审议的实效。
3、预算审批的保障不足。在我国，表面上预算编制开始于预算年度上一年的11月份，决算一般在预算年度后一年的9月份前可以获得立法机关的批准，整个预算周期延续二十个月左右。但是，由于全国人民代表大会及其常委会的会议不是集中连续召开的，在二十个月的时间跨度内，人民代表大会及其常委会用于预算工作的实际时间却少得可怜，大会安排预算审批的时间不超过3天。没有时间的充分保障，想用1个月的时间去完成其它国家半年才能完成的预算编制工作，用数小时的时间去行使其它国家整个会期才能完成的预算审批任务，根本是不现实的。预算案审批存在着审议时间不足、组织机构不健全，有关预算案的公众信息缺乏，政策的协调没有保障等问题。
4、代表和委员审议预算案的能力有待提高。多数代表、委员为兼职，疲于应付日常工作，没有充分的时间培养问政的学问。不少代表或者委员在审议预算时，常常以报刊的热点新闻或者百姓坊间话语作为发言、询问的素材，无法满足预算审议专业性的需要。
特别应当指出的是，现代民主政治力主分工制约，强调议事工作的专业化。所以，不论是国会中心主义还是委员会中心主义的法治国度，代议机关的职权运行都需要借助于专门委员会的工作，发挥委员会在反映民意、筛选政策、沟通行政和提高代议机关议事效率和决策品质方面的作用。委员会也因此被称为“小国会”，是抵挡代议机关成为行政机关附庸的重要防御战线。预算审查工作的专业性和复杂性，决定了负责预算审查工作的委员会是代议机关必设之首要委员会。无论是政府的总预算案还是细化了的部门预算子案，只有依托于委员会的专业审查，才能使大会或者常委会的审议具有专业依托，实现政策审与科目审的有机结合。我国省级以上的人民代表大会虽然都设立了常设或者临时的财政经济委员会，但仍然存在着以下缺陷：一是负责预算审查的财政经济委员会与其它各专门委员会是并列的，并分别对应于政府各相应管理部门，不具备超脱于对口部门利益的专门委员会的地位，无法显现其在预算审查中综合平衡的角色，影响了预算案审查功能的发挥。二是财政经济委员会主要由同一层级不同行业、界别的官员组成，其角色定位、专业基础、研究水平的现状，制约着预算审批权的高质量运行。这种构成在1994年中央与地方的分税财政体制建立前，其缺陷表现的并不很明显。分税财政体制和中央对地方财政转移支付制度建立后，这种组织形式财力在中央政府与地方政府之间的合理配置，以及财力在不同地区间的使用公平上，存在一定的欠缺。三是财政经济委员会对预算案进行审查实践至今，还没有对委员会审查预算案的规范等做出明确的法律规定，加上缺少专门服务机构和审形且织的辅助，委员会审查预算案的功能尚没有得到充分的发挥。
三、我国预算审批制度的完善建议
分析并研究不同政制下的预算审批制度，目的是为我国人民傾大雜算审批制度的运行和完善，提供可行的理论指导和可资借鉴的规则内容。完善我国的预算审批制度，不仅需要一个过程，而且是无止境的。笔者认为，当前特别要紧的是，尽快落实预算审批规范运行的规程，“中国全国人大当前面临的问题，主要不在于体制本身，而在于实际运作。如何使全国人大能有效运作，充分发挥它应有的作用，是首先需要解决的问题。”
（一）创建预算审查雛的制度环境(www.xing528.com)
1、调整预算周期以延长预算审批的期间。针对预算审批时间短和我国人民代表大会会期的特点，建议适度延长预算的周期，调整各预算程芋的时间分配，提前预算编制开始的时间，从而保障预算审查的时间在3个月以上。必要时，要从根本上改变现有预算年度的起止时间，由原来的日历年度改为当年4月1日至次年3月31日的新会计年度。这样，全国人大开会审查预算的时间，才能与地方各级人大开会的时间相吻合，与预算审批权运行的要求相适应。
2、兼顾政策审与科目审以提高审批的―。在公共财政体系建立初期，政府开支的纳税人意识比较薄弱，仅从政策上讨论政府的预算案而不审预算的构成科目及其项目金额，无法彰显预算审批的功能。所以，要改变总预算和部门预算混合审的方式，实行总预算与部门预算分开审的做法，既从总体上审查功能预算表，以评价政策的可行性；又从科目上审查部门预算案，以分析项目安排的合法性与合理性。
3、合理配置大会与常委会的预算审批职责。在我国，按照各级人大及其常委会组织的现状与可能的改革趋势，遵循宪法规定的原则，重新配置大会与常委会的预算审批职能。建议分离总预算审议与部门子预算案审议的职责，由各级人民代表大会对功能预算表进行政策审议并做成决议，而后授权人大常委会对各部门预算案分别进行审议批准，以兼顾并有所侧重地发挥人民代表大会及其常务委员会的预算审批职能。
4、适度调节各委员会在预算审批中的功能。随着预算编制的细化，政府提交人民代表大会审查批准的预算案，已由原先的“一张”表，变为每个部门“一本表'在这种背景下，没有超脱于对口政府部门的综合委员会的统一审查，将难以适应预算编制改革和预算审查专业化的要求；反之，仅靠一个专门委员会承担全部的预算审查职能，也是不现实的。所以，既要赋予农业农村、环境资源、内务司法、科教文卫、财政经济等专业委员会初步审查对口部门预算案的职权，又要设置专门负责预算案统一审查的预决算审查委员会，以综合和协调预算案的审查工作，并负责报告预算案审查结果。
5、加快建立预算案审查审议的咨询机构。在各级人民代表大会机关设立预算事务中心，吸收一些专职的专业人员和兼职的专业人员，负责日常的预算政策跟踪、预算信息收集和预算资料的分析，从而为预算的审查提供咨询意见。
（二）科学构架预算审查委员会
如前所述，健全各级人民代表大会的预算审批职能，当务之急是设立一个跨委员会的负责预算案统一审查的常设委员会，以强化预算案的审查工作。在分税预算体制下，中央政府集中了全国一半以上的预算资源，地方的上一级政府也要集中下级政府相当一部分的预算资源。这些预算资源中的相当一部分最终又要通过直接和间接的转移支付，包括通过政府投资、政府补助，转移给地方使用。因此，在审查批准政府的预算案时，各个构成的行政区应有平等的参与权和表达权。鉴于此，预算审查委员会的构架应当符合其正当性、合理性和专业性的要求。委员会的组成人员应当符合以下三个条件：一是代表性。委员会组成人员既要有本级政府各界别的代表，更要有熟悉地区经济社会发展情况，代表地方利益的下一级行政区域的代表，以保障预算资金再分配的公平性。二是专业性。预算委员会的组成人员要具有专业知识和领导工作的经验，有法律和经济类专家的参与，以体现预算审查的专业性需要。三是专职化。组成人员要尽量专职化，辅以必要工作助理，使其在预算审查前，可以介入预决算编制过程，搜集各级预算单位的预算执行和经费需求情况，及时提出综合性的参考意见；在预算审查中，可以全面发表意见，对预算方案进行充分的论证；在预算实施后，可以有效地监督预算的实施。由符合上述三个条件的人员组成预算审查委员会，可以弥补预算审批权行使的组织缺陷、专业缺陷，保证预算审查过程的协作和预算决策的民主、科学和效率。
（三）重构预算案审批准的运行规程
重新设计预算审查批准的程序，即由大会作出政府总预算的决议，确定财政年度的收支总额；而后由政府编制细化的部门预算案，再走初步审查、统一审查和决议批准部门预算案的程序。具体是：
1、大会决议总收支预算。由政府提交总收支的预测数，经过预算专门委员会审查后，由大会决议批准年度预算的额度，确立年度预算按部门细化编制和审查的一般规则。即在加快机构、组织、编制等基本支出依据立法的同时，推行预算项目的局部审查制。通过基本支出预算依据的法制化，实现对预算案由面面俱到的全面审到局部审的过渡：对基本支出中的人员经费、公用经费，仅就本预算年度变更的部分特别是增加的部分进行政策评价；对按项目编制的项目经费和一次性的大额公用经费，则应当进行分项目的重点审查，既审查政府编排项目的合法性，又审查合法性项目的合理性，体现审查工作专业性与技术性的结合。只有这样，才能使预算审批权的行使做到于法有据，讲求实效。
2、专业委员会初步审查对口部门的预算案。考虑到项目预算审查的专业性要求，一般可以通过两种方式来设计，一是借鉴立法法规定的立法案审议程序，将部门预算案的初步审查职责在人大的各专业委员会之间做进一步分工，即将对口部门的预算案交相关委员会进行初步审查。如有关教育、科学、文化、卫生等部门的预算案交由教科文卫委员会初步审查；农业、7K利等部门预算案交农村经济委员会初步审查；将司法、民政等部门和党派的预算案交内务司法委员会初步审查；将交通、建设、经贸等部门的预算案交经济委员会初步审查。各委员会在不增加部门预算总额的前提下，分部门提出包括科目修正建议在内的初步审查意见，报预算审查的专门委员会汇总。
3、专门委员会统一审查政府预算案。根据各对口委员会对部门预算案的初步审查意见和常委会的审议意见，预算审查的专门委员会对各委员会的初步审查意见进行汇总，进行统一审查。为了统一审查工作的需要，建议借鉴其他有关国家预算审查的做法，在预算委员会下设立若干工作小组，使预算案的审查责任更明确、过程更清晰。为强化各委员会审查预算案的正当性和专业性，应制定委员会审查预算案的程序规则，以确立统一审查委员会的权威。赋予委员会在审查预算案时，可以邀请部门的专业代表、信息员参加，可以召集特定预算项目的听证会，以加强委员会的信息搜集功能。
4、常委会分部门批准政府预算案。经过专业委员会初步审查和专门委员会统一审查后的政府预算案交由常委会审议批准，并在各级人大常委会的公报上公布，由预算部门组织实施。
（四）建立并启动预算案审查的修正制度
我国的预算法虽然没有预算案修正程序的规定，但现行的一些法律已经规定人大代表可以书面提出除人事案之外的其他议案，一些地方人大的预算立法也有人大代表可以对预算案提出修正案的规定，随着广大纳税人权利意识的增强，特别是随着部门预算编制改革的推进和预算案内容的进一步细化，预算案修正的问题将很快在实际工作中出现。因此，迫切需要建立并启动预算案的修正制度，以保证预算案审查工作的有序进行。实际上，只有运行了预算审查中的修正程序，预算审批权才能有效地行使。
1、明确预算案修正提案的主体与期限。在现有组织法、代表法和预算法规定的基础上，进一步明确各级人民代表大会的主席团、专门委员会、各代表团、若干名以上代表的联名、本级人民政府，可以在大会期间提出本级政府预算案的修正案；规定人民代表大会的专门委员会、常委会的主任会议、常委会若干名以上的组成人员联名、本级人民政府，可以在常委会会议期间提出对本级政府预算追加案、部分变更方案的修正案。同时，考虑到我国预算审批程序的运行实际，明确对预算案的修正提案只能在大会预算审查专门委员会的审查程序结束前提出：对预算追加案或者变更案的修正提案可以在专门委员会或者工作委员会的审查结束前提出，以便于同预算原案一并审查，提交会议决议。如果预算案修正提案发生于预算案审查结果提交之后，理论上并无不当，也可以先表决修正案，后表决原案。但实际操作中，将推迟预算案的表决时间，影响会期的进行。因此，对预算案的修正提案，最好在委员会结束审查预算案或者审查结果的报告阶段时提出。
2、明确预算案修正的原则与界限。在部门年度预算总额不变的前提下，允许具有修正提案权的各主体提出对部门预算案的款级、项级和目级预算科目的经费调增和调减；在本级政府年度预算收支总额不变，不影响预算科目经费法定增长的前提下，有限开放各支用部门之间的经费调增、调减，以保障政府的预算编制权和预算原案的统一性。同时，禁止提出有关增加其所在部门、单位的预算增额修正案，提出可能导致重大工程舞弊或者科目重大变更的预算减额修正案。必要时，可以授予本级政府或者预算部门对被修正科目有动议复议的权力。
3、明确提出预算案修正案的要求。针对我国人民代表大会制度的特点，借鉴一些国家对预算案修正的制度规定，我国的预算立法应当进一步明确提案主体提出预算修正案的形式和内容要求：
（1）修正案应针对原案提出。预算案的修正案应当针对预算案中的收入科目或者支出科目，提出新设或者删除科目、增加或者削减科目金额、修改科目经费用途等修正意见。如果修正案与原案的内容没有直接关联，则该案不成为修正案，议案受理机构可以不予受案。⑵修正案内容应当合法。预算案修正提案的内容一经成立，将替代原案的内容交付实施。因此，修正案的内容不得与法律、法规相抵触，不得违法免征税款、增加税收或者变更财政收入；不得以私利为目的而增加公共开支或减少税收；不得增加人大机关自身不合理的支出金额。⑶修正案的形式应当完备。预算案的修正案作为案，应当具备案的形式要件，如案由、案的内容、案的说明和提案人的署名等。
4、明确规定预算案修正案的处理。由于预算案修正案的内容比较具体，有一定的专业性和时限性。因此，要改变现行把代表的所有议案和建议，由议案委员会转交国家机关闭会后审议或者办理的做法，规定凡是针对预算案提出的修正案或者修正建议，都应当在会议期间即转交大会预算审委员会审查，提出审查结果，从而激发代表审议政府预算案的积极性。由于存在针对预算案修正案再提修正案的可能，在审议修正案时，一般应采取倒推法，即先议决修正案的修正案，再议决修正案，而后才议决预算原案。当然，也可以根据修正案内容的轻重缓急或者提案的不同主体，决定修正案的审议顺序。修正案一经议决通过，即可代替原案中的相关内容。
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