预算案的议决与预算法律制度

由于预算案的审批机关是合议制的机构，其组成人员之间并不存在从属关系，也没有实质上的权力和义务的区别，为了整合各种不同的意见，多以表决出来的集合意见代表代议机关的意志。

一、预算案议决的决定与决议

在预算案审批程序内，预算案经由代议机关及其委员会受理、审查、修正和批准等各个环节。在推动预算程序运行、议决预算的实体内容中，需要使用“决定”或者“决议”的形式加以进行。那么，到底预算程序中哪一些表决应当用“决定”，哪一些表决又需要用“决议”呢？现有的著述认为，决定是针对特定的事项而确立其行为的规范或者做出实体性的规定。决议是针对既有文本或者事项而作出的表态、宣告、结论或确认。“决定”与“决议”的区另恠于以下几个方面：

1、形式上，“决定”一般将其所要决定的内容直接规定在“决定”的文本之上，其实体内容与文本形式是统一的，人们无须借助其它文本，即可明了“决定’’所要规范的权利义务；而“决议”所要确认的内容与“决议”的文本往往是分离的，不在同一份文本上。如代议机关批准政府提出预算案，实际上是对政府编列的预算案内容的认可或者修正后认可，并不是确立新的行为规范或者预算科目。因此，预算案的审批应当用“决议”。

2、内容上，“决定”直接规定权利义务，具有直接的实体规定性；“决议”只对已经拥有的权利义务加以肯定或者否定，是对既有意见的确认、认可与表态。“决议”仅有实体的间接规定性，国外所谓“决议”禁止携带原则，指的就是不得在“决议”中附带规定实体的内容。

3、提起上，“决定”具有创建性，可以由决定机关之外的其它机关提案，也可以由决定机关完全自主地提案，是一种主动的积极权力；“决议”作为一种认可权、宣告权，却是一种被动的消极权，一般不具有创建性，只能由“决议”机关之外的主体提案。因此，凡是表决机关可以主动提案并具有创建性的议程，包括表决有关预算案的修正案等，应当使用“决定”；凡是批准性的议程，如批准政府预算案、决算案、特别预算案、调整案，应当用“决议”而不能用“决定”这也是我国人大制度研究学者在“研究1979年以来全国人大及其常委会使用‘决议’情况得出的一种结论”。

二、预算案的议决方式

1、一次议决与多次议决。这儿所指的一次议决与多次议决并不是指两院制国家预算成立的审议程序，而是指年度预算案的成立是否需要经过同一审批机关不止一次的立法程序。其中，预算案一次性决议是指预算案提请代议机关审议修正后，由代议机关一次性表决通过。预算案的多次议决则是指预算案的成立需要经过代议机关两次或者两次以上的表决通过。如法国、瑞典等国家，预算案的审批要经过两次立法程序。第一次先就总预算的收支规模以及预算支出的结构作出决议，称为预算决议。按既定的决议，再将各类安排到具体项目上，形成不同的拨款法案，需要代议机关第二次审查批准。

2、分科目表决与概括表决。这儿分科目表决是指根据政府预算案的组织构成或者某一预算子案的科目构成，分单位或者分科目进行的表决；而概括表决则不分预算子案与预算科目，一次性表决政府年度预算案全案的表决方式，也称一览子表决。这两种表决方式各有利弊，前者能够真实反映表决人员对不同收支内容的不同意愿，但会增加预算程序的运行时间，影响议事效率；后者便于提高议事效率，但无法体现表决者对不同收支内容的意愿。

三、预算案的决议附带

预算案在审批过程中，有时并不针对收支科目及其经费数额提出修正意见，却用变通的方式改变或者限制该科目经费的用途。如在科目名称与预算经费的末尾，用括号或者其它方式注释该科目经费的使用条件与时间，即给科目附注，或者在批准预算案的决议文本中，携带预算执行条件、注意事项等实体内容，即决议附带。科目附注虽然会对该科目经费的执行构成实质性的影响，但未对科目及其经费作直接的修正，实践中多为人们所忽略。至于决议附带的实体内容的效力问题，理论上则有不同的看法：

一是同意说。同意说认为，代议机关在审查批准预算案时，需要另行制定一份决议，以确认预算案的执行效力，授权预算单位开支经费，并对各单位预算执行的注意事项和实体规范提出要求。这种附带要求的决议，类似于美国国会的协同决议，具有授权命令或者政治意见表达的性质，是有法源基础和约束力的。至于其拘束力的强弱，应当视其内容而定。我国台湾地区“政府预算执行暂行条例”（1994年7月22日公布施行）第二十二条规定：“‘立法院’通过的总预算案所定的应行办理或者注意事项或者附带决议，应当由各主管机关参照主管事项负责监督，并于次会期将办理情形向‘立法院’提出报告'依此规定，预算执行部门具有按附带决议要求办理预算执行的义务；未执行决议的，必须提出说明。

二是禁止说。禁止说认为，预算审批过程中，虽然可以通过决议的方式来处理预算审查中争议不下的问题。但是，如果把预算决议的附带事项当作法律或者命令来对待，让预算决议权过多地介入了行政权，等于代替行政机关做已经很具体化的事，违反了权力分立制衡量的原则。代议机关即使决议要求行政机关加发多少人员的若干奖金、编列某一项目的预算经费等具体明确的义务，行政机关基于立法课予超越宪法规定的行政职责及义务，也可以自行判断是否增列决议要求的事项经费。

四、预算决议后的公布

公布就是公开发布，法案经过一定的立法程序成立后，需要经由公布让百姓周知，令执行机关组织实施。所以，法律虽成立于代议机关的议决通过时，但法律的执行却要从公布开始。依德国学者的解释，法案的公布包含署名和刊行两个行为内容。其中，署名的意义在于证明和认同该法是依法定程序成立的，法案的内容与议决的内容无异。刊行是将法定内容发表于公报的行为，目的在于执法者与守法者在总统制下，法律的公布既是总统的一项权利也是一项义务。在内阁制下，法律的公布则只能成为一项义务。对于代议机关议决通过的政府预算是否需要经过公布而交付执行，各国的制度有不同的规定。如日本国的现行宪法就没有规定预算的公布制度，原因是，明治宪法时期的人们普遍认为，预算与法律不同，不会直接约束国民的行动，因而不需要公布。到了麦克阿瑟宪法草案时期，人们对预算的理解有所变化，认为预算与国民的负担存在着间接的关系，预算公布才是妥当的。而实际生活中，明治宪法时期的政府预算就曾经是公布的，现行的日本预算也由内阁总理大臣在官报上公布。

不过，有相当一部分国家把公布包括政府预算在内的财政信息，作为政府的一项法律义务来规定的。如新西兰1994年颁布的《财政责任法案》就规定了财政政策和报告透明度的法律标准，并要求政府为其财政业绩对公众负责。《财政责任法案》要求公布的财政信息包括：⑴对于7月1日开始的财政年度，在3月31日前公布“预算政策声明”，包括即将出台的预算的战略重点、短期财政打算和长期财政目标；⑵在定期的“经济和财政最新情况”中披露为期3年的预测期内财政决策的影响；（3）根据公认的会计标准提供所有财务信息，包括提供全套预测的财务报表和报告——经营报表、资产负债表、现金流量表、借款表和公正地反映政府的财务状况所必需的其他任何报表；（4）向议会特别委员会提交法案所要求的全部报告。(www.xing528.com)

澳大利亚的《预算诚信章程》也要求澳大利亚统计局要为各级政府制定财政报告的标准，特别要求每五年进行一次两期报告之间的报告，并报告税收支出。有的国家虽然没有预算公开的直接规定，但可以在有关政府信息公开的法律、法规中找到预算公开的间接规定。这些国家的信息公开法，除明确规定国家安全、国外关系、国家经济利益、对第三方的保密义务、法律执行和个人隐私之外，其它政府信息都是可以公开的。

五、预算案议决后的复议与救济

（一）预算案的复议制度

在民主理念下，代议机关经由立法权及预算审批权的途径，议决国家的重大政策，并交由行政机关执行。但是，当代议机关的决议结果与行政机关对该政策的理念有所出入，或者让行政机关难以执行时，在制度上是否应有一种设计，给予行政机关可以向代议机关表达不同意见，请求再次审议的依据？回答这一问题，先得从不同政制的定位说起。

一般说来，内阁制国家的行政机关是基于代议机关的信任而存续的。代议机关如果反对内阁的政策，可主动提出“不信任案”，迫使内阁总辞。反之，如果代议机关通过了不能代表民意的决议，内阁也可以请求元首解散代议机关，重新选举，以探求民意的根本所在。这二者共同构成了内阁制国家落实行政机关向代议机关负责的机制。

总统制国家由于强调权力分立，并无倒阁与解散国会的机制，政制的制衡在民选的总统与民选的议会之间进行的。在总统制国家的宪法设计中，国会通过的法案包括预算法案，必须送交总统署名公布，倘若总统不赞成该法案，可以在若干日内将原案及反对意见书，一并退回国会复议。国会两院对总统退回的法案必须进行复议，且只有以三分之二以上的多数通过时才能维持原案，否则，原案不得成为法律。美国宪法第一条第七款第二项就规定美国总统具有抵制国会的“否决权”（VetoPower）或称“退还复议权”。

半总统制（或称双首长制）国家的宪法也设计了立法复议制度。法国第五共和宪法第十条规定:“总统于法律议决案送交政府的15日内公布法律。总统可在期限完成前要求国会重新议决法律或其中部份条款。复议不得拒绝。”只是，法国国会重新议决法律时，并不需要特别的多数。

可见，复议是法案不获代议机关通过时的一种补救程序，是基于政治上的分权制衡而设计的，行政机关可以对抗代议机关的救济制度。它一般在总统制、半总统制或者分权比较彻底的国家与地区实行。如美国宪法赋予总统对国会审批的预算可以退回复议的权力。1996年3月，美国国会还通过了赋予总统对预算案的择项否决（Line-itemVeto）权法，克林顿总统于当年4月份签署了这一法案并开始生效。该法案一改过去总统只能全案接受或者拒绝的规定，允许总统拒绝预算案中除利息与社会安全支出之外的特定部分。理由是，总统由全国公民所选出，可以拒绝预算案内那些代表特定利益的计划项目，以此形成与国会议员的增额支出预算权相互抗衡的机制。对于被总统否决的项目，国会需以三分之二的多数同意始可恢复。我国《香港特别行政区基本法》规定了预算案未获通过的补救途径。我国台湾地区的预算制度也规定了预算案的复议制度。当然，对预算案的复议应当在预算年度开始前进行，以免延误预算在执行年度的实施。

（二）预算救济制度

代议机关对政府预算案的审议，一般以通过为原则。但各国政治生活受无数不可预测和不循时间变动的因素影响，如因政治上的因素，或因立法机关内部意见分歧，或受其他法案的牵制，或协调不成、游说不当及其他特殊原因，都可能使政府所提预算案的全案或者一^分未能获得立法机关的审议通过，或者无法在法定的期限内完成审议。预算未能于预算年度开始前公布施行，将使政府的施政计划失去物质依托，政务的推行必然受到影响。为了使政务的推行得到持续进行，需要在宪法或者预算法之中规定预算不获批准时的救济制度。常用的预算救济方式是：

1、编制施行临时预算，也称假预算。即如果预算年度已经开始，预算全案或者部分子案未获得立法机关批准时，政府要另行编制临时性的预算案并报经批准，只是“临时预算的执行，其全部期间不得超过四个月（有的不超过一个月或者一个季度），且其执行不依法律不得承认之。”临时预算超过预算案核批项目预算数的，则需要另行启动预算追加程序。英国、意大利采取的是这一方式。

2、暂时按上一年的预算执行。指的是会计年度开始时，如预算未获得通过，行政首长可以经由代议机关同意，暂按照上年度的预算开支。泰国宪法第六十八条规定：“国家下年的预算应以法律的程式可决之。预算至新年度尚未成立时，前年度之预算保有暂时性的效力。”巴拿马宪法第一百零八条第二十一项也规定:“国会倘若以任何理由未通过预算时，上年度的预算应继续有效。遇此情形，国会开会期间得由驻会立法委员会加以通过修改之。”

3、由行政首长以命令的方式颁布施行。法国第五共和宪法规定，有关会计年度收支的财政法案如因提出过迟，无法在年度开始前予以审批并公布，政府就要请求审批机关紧急授权，？正收租税，并以命令支付国币，以便应付青黄不接的期间。财政法案在第一读会后，40日尚未决议者，政府得将该法案提交参议院，该院应在15日内决议之。国会在70日内不决议时，该法案所规定的事项，政府得以命令或法规施行之。

三种常用的预算救济形式各有利弊，各自在不同的宪政背景下发挥作用。相比而言，沿用上年度预算，方便高效，但上年度预算未必适合本年度的情况；采用临时预算，便于根据形势需要酌情加以变通，但需要较长的预算程序，使用这一方式的国家目前仍为最多。采用行政授权制，简单便利，但与民主宪政的原则不相吻合，当为理论界所弃置。有法学先人对78个国家的预算救济制度进行统计，得出了不同国家对预算不成立的救济办法也各不相同。78个国家中，通过临时预算的有27个国家，按上一年预算的有22个国家，由行政机关授权开支的有13个国家，依法定支出给付的有4个国家，没有规定救济制度的有12个国家。

综合上述预算救济形式的利与弊，我们可以考虑采取更为可行的预算救济方式。即当预算审议无法按期完成时，可以根据不同预算分门或者不同科目的性质，分别采取不同的救济措施。⑴收入可以暂时按上一年度的预算标准及实际发生数核实；⑵预算案新列的支出科目及新增资本，必须等到本年度的预算审议完成后才能支出；（3）除（1）、⑵之外的其它支出可以按已经获得授权的原订计划（继续费）或者上年度的执行数核实执行；⑷履行其它法定义务的收支可以直接列支；（5）为适应前列四项收支的需要而调整债务举借的，应当根据实际情况确定。