预算案修正制度的法律规范

一、预算案修正概述

（一）审议与修正

审议是合议制的机关本着职权对特定的议案或者事项进行的评价、议论，以及决定通过或者否决议案的活动。在审议过程中，合议机关的组成人员会对特定的议案或者议案的某一事项，提出肯定、修改、补充和否定的不同动议，这种在议案审议过程中，对议案内容臓行的修改、补正动议，即议案的修正。议案的修正权是议案审议权的应有内涵，议案的审议权只有修正权的内涵，才具有审议程序的完整价值。作为预算案的审议，代议机关的组成人员同样可以对案内的某些预算科目提出修改、补充、削减、删除的不同意见，从而形成对预算案的修正动议。

（二）预算案的修正与预算的修正预算案的修正，是对进入审议程序的预算案所进行的科目删除、增设，或者科目金额的增加、减少与删除等等的修改。预算的修正则发生在预算案获得通过后、执行中，是对生效预算的科目或者金额进行的调整、追加、扣押、递延、撤销、补正等等的修改。前者发生于预算案提交立法机关后、审议中、获得批准前，是对预算案的修改，在立法程序中称之为立法修正；后者发生在预算批准后、执行中，是对已生效执行预算的矫正，在立法程序中称之为法律修正。立法理论认为，修正案的提案是立法提案的自然延伸，凡行使立法提案权的主体，通常也是修正案的当然提案主体。预算案既然由政府组织编制并提交立法机关审查批准，政府当然拥有对预算案再次提案修正的权力。但是，预算案提交立法机关后，对预算案提出修正的往往不再是政府本身，而是立法机关的组成人员、常设的或者临时的委员会、立法机关会议召集人，甚至是社会团体或民众。由于预算审批权有别于一般法律的创建权，多数国家对预算案的修正动议，规定了比一般立法修正更加严格的条件。

（三）预算案修正的形式

一级政府的预算案是由政府各部门的预算子案构成的。不论是总预算案还是部门预算子案，又都是由类、款、项、目、节级的收入科目和支出科目名称及其预定的经费金额构成的。预算案的审查只能从低一级科目到高一级的科目逐级逐科目进行。与一般法律案分章、节、条、款、项审查不同的是，一级预算科目的修正将导致本级和上级预算科目经费的改变，以至于引发部门预算子案，甚至总预算案各收支科目的最终变化，从而影响政府预算的功能和政策方向。由于预算经费的全额削减，实际上就是预算科目的全目删除，预算科目的金额肖贓与金额增加又可以互相抵消，预算案的修正体现为以下几种情形：（1）不考虑总预算额的变化情况，任意增列新的预算项目与经费，增加既有预算项目的经费，减少以至于删除既有预算项目的经费。（2）在总预算额不变的情况下，删除或者减少部分既有预算项目的经费，相应增列新的预算项目与经费或者增加既有预算项目的经费。

（3）在不影响科目与金额的前提下，对科目经费开支的条件和程序附加条件，以影响经费支出的时间和范围。

二、预算案修正的制度模式

预算案的实质修改，可能损害预算的整体性与统一性，甚至产生抵触法律的情形。因此，对预算案的修正是否应有一定的界限，以及应有怎么样的程序界限和实体界限，一直是理论界和各国预算制度设计要面对的一大问题。|目前存在着以下几种模式：

（一）无限修正说，以美国的制度为例。

无限修正说认为，预算案审查既然是按立法程序进行的，代议机关组成人员和委员会在一般法律创建过程中所拥有的立法权能，理所当然可以在审批预算案的过程中加以使用。因此，议会对预算案的审议修正与一般法律案的审议修正一样，是完整、自由而不受限制的。代议机关不仅可以消极地对行政机关提出的预算案行使删减权，而且可以进行追加科目款项和款项金额的积极修正。代议机关只有拥有预算案的修正权，才可以机动地体察社会发展，照顾人民所需，才能符合现代福利国家的原则。

无限修正说同时提出，以防止增加人民的财力负担为理由，将预算案的修正权限制在既有科目与经费的删减上，而排除代议机关的增额修正，是欠缺说服力的。因为立法机关不仅可以立法设置徒刑或者罚金，提高行政罚款数额；而且可以通过降低福利支出、提高税额等方式，增加人民的负担，侵犯人民的权益。当然也可以通过增加预算支出，来增加人民的“增税”负担。如美国联邦与各邦法律就允许立法机关在审议预算案时，可以通过增加若干公共福利与建设项目的预算条款来讨好选民。

（二）增额修正禁止说，以法国的制度为例。

增额修正禁止说认为，预算案的功能在于配合行政权的行使，有别于法律案的性质。立法机关在预算程序中扮演的角色，是刹车者而不是国家政策的指导者，不能依照法律案的审查方式，对预算项目进行逐条逐句的增删修改，也不能对各机关所编列预算的数额，在款、项、目、节之间移动增减并追加或削减既有的预算项目，更不能经由立法或者通过决议要求行政机关增列科目经费。如果允许代议机关有增额的积极修正权，一方面将侵害行政机关的预算编制与规划权；另一方面与代议机关替民众看钱袋子的职责也不相称。即使是在预算案的款、项、目、节之间移动增减，也会涉及施政内容的变动与调整，导致政策成败的责任无所归属，责任政治难以建立。如法国第五共和宪法第四十条规定：“国会议员提出之法案及修正案，若可减少国家收入，或新设或新增国家支出者，不得接受之。”

（三）弹性修正说，以日本的制度为例。

以美浓部达吉教授为主的日本学界认为，将预算作为行政行为的一种，由行政机关独揽预算提议权，与预算所具有的政治特征、与国会代表国民参与政策决定的理念不合。国会虽无预算提议权，但承认其有一定限度的预算增额修正权，可以制衡行政权在编制预算上的潜在优越性。代议机关成员虽然不能于政府提交的预算原案之外另加支出的款项，但如果在不增加支出总额的情况下，仅就已有的预算科目进行金额上的增减或者移动，应当为宪法所允许。基于这一认识，日本财政法第十九条规定，国会只要记明必要的财源，即可以对预算案进行增额修正。这说明，预算案的审议过程中，国会可以基于以下三种情况，进行增额修正或者增额动议：一是有预算案编列外收入来源的，允许国会提出增额修正;二是国会对预算案提出减额修正的，可以相应提出增额修正；三是国会在没有预算之外的收入来源的条件下，可以决议交由行政机关编列增额预算项目。

（四）协商修正说，以德国的制度为例。(www.xing528.com)

协调修正说认为，代议机关与行政机关在预算案的内容上，本来就有协商的空间。代议机关在通过有关提高公教人员的薪资、加发年终奖金的决议时，是作为监督主体的，对作为被监督主体的行政机关施政的一种改正期待，是行政与立法互动的常态。即使一些国家的宪法已经确立议员不得提议增加支出的制度，以防止政府浪费公款，减轻人民的负担，避免代议人员专为选区利益着想，轻易作出增加支出的预算提议，但这一制度并未为各国所援用。如德国威玛宪法第八十五条第四项规定：“联邦众议院未获联邦参议院之许可，不得就预算为增加或新增项目的规定。”此项规定明显地把参议院作为限制众议院增加支出的机构。但这一条的第五项还规定：“参议院的许可得依宪法第七十四条的规定为之。”所以，一旦众议院能获得全体议员三分之二以上的绝对多数时，即可直接进行增额预算修正的决议，不再以获得参议院同意为前提。

德国现行的基本法则采行更为灵活的模式。该法第一百一十三条第一项规定：“众议院如果通过对预算增加支出或是新增项目，以及通过会减少国家收入的法律，应获得联邦政府的同意。联邦政府应于六周内答复。”第二项规定：“众议院通过上述法律四周内，联邦政府得请求议会变更之。”德国基本法的这种规定，便于让国会就增额修正事项与政府进行充分的协商，且设期限。既强调了国会与政府之间相互监督的职责，又尊重了政府的预算提议权。

1946年12月2日通过的德国巴伐利亚邦宪法第七十八条第五项规定：“邦议会如果决议增加预算之支出时，如应邦政府之请求，应重新再议。此项再议未经邦政府同意时，不得在14日内举行之。”这说明，巴伐利亚邦议会如要进行预算案的增额修正，就得经过再议程序，并在制度上留有行政与立法之间较充裕的协商时间。

综上所述，预算案审议制度与其国家的宪法制度、政治体制是相关联的。美国国会对预算案修正的无限权能，是与美国总统拥有的择项否决和全案搁置权相关联的；英、法对议员增额修正的绝对禁止，并不说明其对立法权的限制，而是与其责任内阁的职责相符合的；弹性修正说与协商修正说的存在，也与其特定的政治环境与法律运行相协、调，这可以从上述日本与德国有关预算案修正的制度变迁中得到证实。笔者认为，预算案增额修正禁止说，忽视了现代福利国家的国会以基于监督政府施政周全的需要，而要求增加预算的必要性。而且，在现代法治国家中，宪法对公民基本权利如平等权、生活保障权的规定，对立法机关具有实证的拘束力，立法机关有义务履行各种宪法委托。因此，不应完全否认国会可以通过增加预算的方式来履行这种宪法义务。更何况立法机关完全可以利用制定“实质支出法律”来规避不得增额修正预算案的限制。相反，绝对的预算案修正权需要强有力的行政制衡来约束。缺少这种约束的无限修正权，将导致政治灾难的臟，可倉齡民众带来更多的负担。正因为如此，预算案的修正权应当根据各个国家或者地区的实际情况，界定在合理的限度内。在人民代表大会制度下，派生型的组织结构给予代表的权力空间过于强大，不在制度上为预算案修正权设置一些框框，行練的运行效率受到影响。

三、预算案修正的界限

合理有效地界定立法权的范围，是一个健康的法治社会显著和内在的要求。立法权无论就其权能和内容而言，还是就其运作和行使来说，都是有一定范围和限度的。对此，已有学者从立法机关权力正当性和合法性的价值层面，从立法机关权力运行的功利层面，从立法社会控制手段的自身特征角度，进行了专门的探讨。I预算审批权作为立法机关权能的一种，其运行同样应有一定的界限，这种界限最直接体现在预算案审议过程的增加、削减、删除等修正动议之中

（一）消极（减额）修正的界限

议会产生的原始目的，在于为民众看管“荷包'以免政府无限地扩大支出，给民众增加负担。因此，删减项目的支出经费，是立法机关审查预算案的主要目的，原则上并无加以限制的必要。但是，预算与法律同属国家的法规范，法律在未变动前，立法机关有义务使其审查批准的预算案，能配合法律的实施，与法律的顺利执行不发生矛盾，并使政府预算得以顺利执行。如果预算删减的结果使法律无法实施或者失去了其存在的意义，导致两种法规范之间发生冲突，则应当予以限制。

1、宪法制度的界限。宪法是关于公民基本权利义务和国家基本建构的根本法律。宪法中的一般性条款虽然并不直接指明政府的支出义务，它的实施却含有强烈的财政需求。如宪法关于保障公民生存、劳动、受教育、救济等基本人权的条款，就需要政府以公共支出来组织落实。如果普通法和行政法对一般性的宪法条款作出了具体化的规定，那么，政府就应当依照法律的规定，承担其应有的财政义务。宪法对于代议机关、行政机关和司法机关的构建及其运作程序，虽无直接的预算负担规定，但机关必要的构建和运作经费，如人事用、基本运作费、选举费等，应当予以切实和基本的保障。对上述机关经费的削减修正应当受到限制，全额删除的修正应予以禁止。因为，代议机关直接利用预算案的修正权否定政制机关存在的必要性，必然导致政制的混乱和法律实施的无序，影响宪法和法律的权威。

2、既定费用的界限。现代政府预算的收支科目中常有一些既定的经费科目，或者基于国家的信用或者基于代议机关的决议，需要在预算案给予编列。如经代议机关批准的政府公债、其它债务及其所负担的利息等费用，经代议机关事先认可的继续经费，作为法定的授益行政行为的退税等等，在预算审查中，一般不宜作删除修正，削减修正也应当受到一定的限制。

3、法定经费的界限。预算科目中，法律明确规定支出义务与支出标准的科目经费，如法定的公务员退休金、养老金等；法律间接规定政府支付义务的收支科目，如法律规定由政府裁量支付的政府采购、政府用地征收，法律直接规定给予某种事业的补助经费等，在审议中的删除或者减额修正也要受到限制。

（二）积极（增额）修正的界限

增额修正也称积极修正，在理论上可以有如下方式：一是绝对增额修正，即在不减少科目或者经费额度的前提下，增加预算支出科目或者既有科目的金额，从而使预算总支出增加。二是相对增额修正。即在不增加预算总支出的基础上，通过删除既有预算科目或者削减预算科目金额，从而移动增加预制目或雜加既有预算项目金额。三是变相增额修正。即在预算决议之中，附带要求行政机关编列预算科目或者安排一定的金额。前述第一种修正方式，不但未对行政机关的要求加以规制，反而给予其有更大的挥洒空间，理论上与代表的原始职责发生偏离，但实务上不易产生与提案机关的争议。第二种修正方式既增列预算项目及支出金额，又删除或者调整了既有的预算项目与经费，直接涉及政策推动的行政决定权，将影响行政权的运作，在一定的范围内应当慎重处理。而第三种增额修正方式，也会产生间接的修正效果，影响行政计划的提出权与执行权。因此，对预算案的积极修正虽无禁止的必要，但仍有规范的要求，原则上应当符合以下条件：

1、增额修正应有对应的财源保证。如果没有既有的财源储备，或者没有因提出删除、减额等消极审查修正而相应增加可供支用的财源，增额难免造成为难行政机关的结果，应予限制。在财源的来源上，可能经由新的财政收入，或者基于对收入的过低预测，或者经由其它项目的删除或者经费的削减而获得财源。

2、增额修正应当维持预算原案的性质。预算既是施政计划的体现，又是施政计划实现的保障。如果确认了施政计划而增额修正了计划中的某一部分或者某些科目，则难免造成事项计划与经费计划之间的不协调，影响施政计划的实施。如果增额修正对总预算、部门预算或者预算案的类、款级科目造成较大的变动，也会影响政府施政的方向，不利行政责任的追究。

3、增额修正应当具有法律依据。新增项目、增加金额的修正，容易使立法机关反客为主，取代预算编制的行政主导，原则上应当加以限制。但遇到法律规定已经存在，而政府提交的预算案没有编制进去，或者编列存在缺口时，代议机关可以直接予以修正，或者要求政府予以撤回或者在合适的时机予以补正。如根据日本宪法第七十三条第一款“内阁有诚实执行法律的义务”的规定，法律的实施应以预算为后盾，内阁对于执行该法律所必要的预算经费，负有提出新预算、追加预算或者补正预算的义务。如果预算案未将执行法律的经费编列，立法机关可以依法直接对预算案提出增额修正案。如果需要预算支撑的新法律事后通过，或者因为法律的修正设置增加支出的条款时，行政机关应按预算程序补办追加预算或补正预算的手续。相反，如果立法机关违法失职，将没有支出法律依据的预算项目予以增列，并审议通过；预算执行中也会因为缺乏支出的法律依据，不获金库的拨付。