预算审批权归属及《预算法律制度论》的重要成果

一、预算审批权的不同归属

代议机关拥有预算审批权既是历史的必然，也是制度设计的结果。但对预算审批权在代议机关

权能中的定位或者归属，不同专著和学者的理论概括是不一致的。比较有代表性的观点是：

1、立法权说。即把预算审批权、条约的制定权一并划为立法权。由于政府收支是用别人的钱为别人办事，成本和效用都是外在的。如果没有严格的外在的法律约束，公共资金就不会基于民众的利益而使用，政府扩张与滥用的冲动就难以控制，腐败将因缺乏法律规范的财政权而生。因此，预算应经立法程序而成立，预算审批权应当由立法权来规定。这种认知是基于对立法权的广义理解而获得的。我国早期的立法学专家把预算审批权归为立法权的一种。

2、监督权说。即把预算审批与执行监督一并划为代议机关的监督权。这是我国人大制度理论研究和人大实际工作者的通说。理由是，预算不仅与人民利益有直接关系，而且议会可以通过决议预算来控制政府。在西方国家，如果预算案不能通过，政府就必须辞职。在我国，《中华人民共和国各级人民代表大会监督法（草案）》也把预算审批权规定为人大监督权的一种。

3、决定权说。即把审批预算权视为决定政府收支的重大事项，列为决定权。一些地方人大制定的有关人大决定地方重大事项的规定，就把政府预算列为重大事项之一，从而把预算审批权划为人大决定权的一部分。

4、独立权说。即把预算审批权与预算执行监督权合并称为财政权或者预算议决权，与立法权、监督权、人事权并列为代议机关的的职权。因为在现代国家，“财政案的议决权，实为议会监察行政机关的最大利器。但严格言之，而不能完全以一种监察权视之，与议会通常的立法权也不完全相同，这种职权应视为议会的一种特殊职权”

笔者认为，预算作为财政收支的基本法律，预算审批权既不合代议机关监督权的特征，也不宜划为代议机关的决定权。

二、预算审批权与监督权决定权

1、预算审批权与监督权。一般说来，各国立法机关的职权可以概括为两方面：一是决定性的权力，包括对国家重大事项作出决定、任免人事和创建法律规范的权限。二是保障性的权力，是对已经决定或者确定的事项进行监察、督促的权力。预算案的审批意味着代议机关对收支科目的立法认可，是对开支机构的事前赋权行为，因而是一个决定的过程；而代议机关对预算执行的监督，是授权主体对开支授权的事后控制，因而具有明显的事后性，属于保障性的措施。把预算审批权与预算审批后执行的监督权混在一起，甚至把预算审批这种事前权和预算执行监督的事后权统称为监督权，那么立法过程本身也会因为其包括有监督的内涵与需要，而被划为监督权的一种基本情形。这显然不是大家所愿意见到的。

2、预算审批权与决定权。如果仅仅把立法机关的职能划分为决定性的权力和监督性的权能，那么，把预算审批权与立法权、人事任免权、重大事项决定权一并划入立法机关的决定权，确有其分类的科学性。然而，把立法创制权、人事任免权和重大事项决定权单列之后，把预算审批权划入决定权似乎就不科学了。第一，决定权和审批权在实体内容和运用程序上，本身就存在着差别。决定权具有自创性、实体规定性和行为规范性；审批权是对既有文本或者事项而做出的表态、宣告、结论和确认。预算提案权专属于行政机关，代议机关的审批是对预算案已编列项目及金额的确认与认可，决议本身没有直接的实体规定性，不符合决定权的实质要件。第二各国宪法和法律对代议机关预算审批权与决定权1是分列的。我国宪法对全国人民代表大会决定职权的事项明确用“决定……”，预算审撤则用“审查和批准……”。第三，从预算事项的性质与地位看，预算是经法定程序审核批准的政府年度收支计划，倾机关审查批准预算事项，具有一定的周斯性和循环性，是对国家财权的正常行使；代议机关决定的对象是带有根本性的、长远的、重大的事项，不是确定的、周斯性的事项，反映的是政府的事权。两者在国家政治生活中的地位也不同，财政作为政府活动的物质基础，不论是资本主义国家还是社会主义国家，都一致地把受宪卿章的预算审批权赋予了代议机关。

其实，重大事项决定权并不是法律术语，法律对此也没有明确的规定。决定权一词，最早出自彭真同志在1980年4月18日召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话。那时，地方人大常委会刚刚设立，各方面的制度还不健全，对怎样开展人大工作还不熟悉。针对这种情况，彭真同志概纖介绍了地方人大常委会的职权，其中提到了决定权一词，从此一直沿用至今。但由于法律对什么是重大事项以及应由人大决定的重大事项的范围没有明确的界定。有学者认为，凡属全局的、根本的、长远的问题，都是重大问题，1都应该由人大或人大常委会决定，并批准本级政肩预算纳入人大及其常委会行使决定权的范围。决定权具有创制性、自主性特点，审批权应当是一种认可性质的立法权。

三、预算审批权与立法权

阐述预算审批权与立法权的关系，需要我们对立法权的舱有一个全面的认识。

（一）立法权

现有法学著述从三个意义上使用着立法权的概念。⑴立法权是指立法机关（议会或其他代议机关）行使的制定、认可、解释、补充、修改或废止普通法律的权力。这个意义上的立法权是立法机关职权的一部分，而不是全部，它不包括立法机关议决预算案、条约案、宣战案和媾和案、戒严案、大赦案等决定性的权力，以及质询权、同意权、弹劾权、不信任投票权等监督性的权力。⑵立法权是指由立法机关行使的对应于行政权和司法权的权力。这个意XI：的立法权，是三权分立意义上的立法权，它包括了立法机关的全部职权，当然也包括预算审批权。（3）立法权是指立法主体依法行使的制定、认可、解释、补充、修改或废止法律的权力。这儿的立法主体包括代议机关，也包括行政首长的命令。立法学专家周旺生认为：“立法权就是为主权者所拥有的，由特定的国家政权机关所行使的，在国家权力中占据特殊地位的，旨在制定、认可和变动规范性文件以调整一定社会关系的综合性权力体系。”我国《法学词典》将立法权定义为“国家制定、修改和废止法律的权力。统治阶级通过行使立法权把自己的意志以法律的形式表现出来，使之具有普遍遵行的效力。”

（二）预算审批权与立法权

立法权概念并没有概括出预算审批权的法律属其在立法机关中的权能归属，我们还需要从法的静态概念上加以理解。根据德国的通说，法律分为形式意义的法律和实质意义的法律两种。其中，形式意义的法律要具备两个要件：一是必须经过国会的三读通过，二是外观上要以“法律”的名义颁布。实质意义的法律要符合三个要件：一是由法条户族合而成的整体，即本身有章、节、条、款、项等名目；二是针对1问题的普遍、抽象的规定，即具有区别于具体行政行为（也称行政处分行为）的抽象性；三是必须对外直接发餓束民众的效力，而不像机关内部的规范如行政规则，只适用于行政机关内部，并不会直接拘束民众，不对外直接发生效力。

到了近代，立法概念的核心内容发生了变化。作为实质性法律基本条件之一的“一般抽象性”已经逐步被人们所淡化。不以国民为直接对象的规范，如组织法与议事规则等也被视同为实质性的法律。因为，“由于近代立宪主义型市民宪法中，议会被赋予国民代表的地位，所以，议会可以用法律制定不以国民为直接对象的政治形态。作为不以国民为直接对象的法律中，最有代表性的是预算法，其它还有决议国会以及中央政府组织及其运作形式的法律，以及决议地方公共团体其它形态的法律等。在英国、美国和法国，作为国民代表机关的议会首先是为制定租税的课征办法（租税法）及其支出的方法（预算法）而设置的。在这些国家，决定预算就是立法（即预算法律主义），……作为那种由行政决定预算的做法是不可想象的。”这说明，近代立法就开始广泛地制定一些不以抽象规范为特征的具体的政治标准，且淡化了法的绝对外部效力，一方面，由于行政规则通过行政自我拘束原则，会产生间接的外部效力，可以视为实质的法规范；另一方面，允许立法机关针对具体而非抽象的事件来制订法律，这种淡化了实质意义法规范中“抽象性”要件的法律规范，被称为措施性法律或者措施法。

将预算划为措施性法律，在德国的法律早有先例。德国基本法第一百一十条规定，预算必须以“法律的形式”提出，并以“XX年度预算条例”为名，经过国会的三读通过。因而，预算作为形式意义上的法律是无疑的。只是，预算是否还具备实质意义法律的要件呢？德国的预算法律有款、项、目、节的法条架构，符合实质意义法律的第一个要件；第二个要件即“抽象性”由于其要求已经被缓和，所以不符合也没关系；就第三个要件来说，预算只有规范国家机关内部运作的效力，没有直接的外部效力，但完全可以经由行政执行和行政给付，产生间接拘束或者授益于公民的效力，因而也是实质意义法律的一种。正如洛克所说的：“立法权是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”预算以收入和支出为内容，收入是公民财产的付出，与公民的财产权不无关系；支出可能授益于公民，特别是在保障公民基本权的需求方面，预算支出与公民权益息息相关。预算事关公民的切身利益，预算审批当然要以立法权来运行。

我国的政府预算虽不以法律或者条例为名，但预算的成立同样要经过立法机关的审议通过。因而，我国的政府预算具备形式意义法律的要件。从实体上看，我国的预算案也有类似法律的类、款、项、目的收支科目结构，也会产生对某一类事项的利益调整，间接产生对人民的拘束力。所以，也符合实质意义法律的要件。我国一些学者已经把预算审批权列为立法权的一种。如吴大英、任允正在共同著述的《比较立法学》一书中指出：“通过国家预算是立法机关的重要活动之一。一般说来,立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的”。我国香港的年度预算也是以若干个年度收入条例和若干个拨款法案的形式公布的。(www.xing528.com)

预算审批权归属立法权，除了可以从形式和实质上找到法理依据外，世界上多数国家的宪法，都已经把立法机关的预算审批权规定为立法权的一种，遵循立法程序来运行预算审批权。除前述德国宪法明定预算以法律的程序和名义确立之外，英国1911年制定的议会法，也把法律案分为财政法律案、公益法律案和私法律案三种，其中财政法案又包括了如预算、决算、租税、公债，以及增加国库负担的契约等。法国宪法第四十七条规定：“财政法律草案由议会根据组织法规定的条件表决通过。”在奉行责任政府原则的新加坡，预算也是以法案的形式，经由立法程序予以审批的，新加坡宪法第一百三十四条规定:“除法律规定或经法律授权者外’不得由新加坡或为新加坡之用征收任何国税或地方税。”第一百四十六条规定：“未经拨款法律授权，不得从统一基金中提取任何款项。”等等。

把预算审批权划归立法权，既因为预算审批权符合立法权的主要特征，更因为预算对于人民利益的觀性。

（三）预算审批权是特殊立法权

把预算审批权理解为立法权，并非否定其与一般法律创建权的区别。从立法程序与实体内容上看，预算审批仍具有区别于一般法律创建的一些特点。表现在：

一是提案的主体不同。有权提出一般法律案的主体比较广泛，如议会的议员、国家元首、政府、社会团体甚至公民，而有权提出年度预算案的只限于政府，对政府提出的预算案，议员通常还不得提出增加支出或削减收入的修正案。如意大利的宪法第九十一条规定：“议会议员的法律提案和修正案，如其后果将减少国家收入，新增或加重国家支出的，均不予接受”；法国、印度、阿根廷、澳洲、奥地利、孟加拉、比利时以及一些非洲国家也有类似的规定。只有极个别国家如美国保留了由国会提出预算法案的权力。我国宪法也把编制政府预算草案规定为国务院的重要职权之一。对预算案的提出主体作这般规定，既便于代议机关对政府提出的科目与经费作合法的审查和合理的删减，起到控制政府政策的作用；又可以防止代议机关与行政机关及其各部门之间的串通勾结，避免代议机关主动给予行政机关经费，增加人民的负担。

二是立法的义务不同。由于立法机关的产生及其预算审批权的取得，其原始目的和最终归宿都是为了减轻民众的负担，而预算支出归根结底是要人民负担的。因此，作为民意代表的立法机关，通常没有主动编制预算案的权利和义务。预算案由行政机关依法律规定和施政计划负责编制，并提交立法机关供审查批准。相反，立法机关贝陏制定法律的权利和义务。

三是议决的程序不同。预算审批除应遵循立法的程序之外，许多国家还规定了一些特别的程序。如在美国，联邦预算案只能由众议或者众议院提出，参议院只有修正、变更、补充的权力。在日本，伴有预算条款的法律案的提议和伴有预算增额的法律案的修正，需要比“一般法律案”更多人数的议员赞成，并给予内阁陈述意见的机会；根据1955年日本国会法及其修改后的议院规则的规定，众议院议员50人或者参议院议员20人以上联署，才可以提出预算案的修正案；而其它法案的修正案，只要20人以上的众议院议员.10人以上的参议院议员联署就可以提出。==举行公众听证会也是日本国会审查批准预算的必经程序，对一般法律案的审议则没有公众听证程序的要求。在日本，法律和预算的成立条件也不一样。一般法律案获得众议院议决后，参议院如果未能60日内议决通过，即视为被否决；两院的决议不同时，要由众议院出席会议2/3以上的多数再次同意时，该法律才能成立。而对于众议院议决通过的预算案，如果参议院未能在30日内议决通过，则众议院议决的预算可以直接成为国会的决议，预算即成立；当参众两院不含哉i成一致意见时，众议院的决议可以直接作为国会的决议，预算成立。

四是表达方式不同。一般法律主要由文字组成的条文表达，而预算则主要用收支科目与数字表示。对一般法律案的审议、修改，主要是字句的修改、增减或者是条文的增加与删除；预算案的审议则主要是审科目内容、收支金额及其数量关系，审议结果主要是收支项目的增设、删除以及科目经费的增减。

四、预算审批权与综合立法技术

（一）预算与法律两种规范的协调

在制度上，预算与法律都要经过立法程序才赋予执行的效力。为了使法律的实施有经费的保障，经费的安排有法律的依据，避免这两种规范之间发生冲突，一些国家在预算与法律的效力之间建立了一种协调机制。

1、禁止搁置对预算案的审查，以保障法律与政务的正常推行。由于财政是庶政之母，预算案作为公法案代表着政府未来一年的工作蓝图。如果代议机关的委员会对依法交付审查的法案不予审查，或者进行了审查但采取拖延的办法，使预算案在法定的期限内无法提交本会议进行审议而成为废案，政府整体职能便会停止运行，政府施政的目标便无法实现。为了从制度上杜绝上述情况，英国的平民院规则要求议会的委员会必须对公法案进行审查并报告议院，不得拖延或搁置。即使一些国家的法律赋予立法机关的委员会有搁置审查预算案的权力，也会同时为搁置权的行使设置某种制约机制，以便使委员会搁置审查的预算案，能在若干名议员的动议后，重新启动审查程序并按时提交审议表决。

2、禁止对预算案提出不当的修正建议，以保证法律实施的必要经费。从分权制衡的必要性看，代议机关虽然拥有对预算案进行审查、修正，以制衡、干预行政行为的权力，但预算案的审查权总体上仍然不能侵犯行政机关的预算提案权与执行权，不能造成预算与其它规范的冲突。代议机关将执行法律所必须的预算予以搁置、否决、或者不合情理的经费删减，必然造成预算与法律两种规范之间的自相矛盾，使行政机关不能有效地执行法律，不能履行法定的义务，使立法机关难以对行政机关的不法与不当进行问责。

3、规定普通法案粒财政条款时的预算审查程序。在普通法案的立法过程中，如果法案粒了涉及财政与预算的收入条款、直接或者间接的支出条款，该法案或其相关条款就得经过财政影响的评估程序。美国、德国和印度的宪法都规定非财政法案设立财政收支条款的预算审查程序。

4、规定了预算与法律冲突的解决方式。预算与法律发生冲突的主要情形，一是法律已经通过并对预算经费做了规定，但年度预算却没有编列这项经费，或者年度预算案编列了这项经费却没有获得批准；二是年度预算批准后，新颁布的法律又规定了设立新机构、增加新员额的条款，或者直接规定与年度预算经费不一致的经费标准、规模或者增幅；三是支出项目没有法律的依据，却在年度预算案中作了安排；四是作为预算编制依据的法律、法规已经过时，预算案依旧编制了经费，等等。在解决预算与法律这两种规范的冲突上，齡国的法律都有一些原则的规定，如美国采取了三个原则：一是无实体法依据的预算案无效；二是预算案不得改变实体法规范；三是预算应以实现法律为其目的。

（二）预算综合立法技术

预算是规定政府年度收入与支出的规范。如果当年的预算收入规模无法保障法定的国家给付义务，如公务员的薪俸、社会保险及其它类似性质的福利给付，那么，可供选择的方案只有两种：一是通过修改有关收入的法律，以提高收入规模；二是通过修改法律降低政府的给付标准，减少支出的规模。当然，也可以同时修改部分收入的法案和支出的法案，以配合该预算案的实施。为了确保保预算与法律两种规范的和谐降低同时修改若干法律的立法成本，并保障预算案的顺利通过，一些国家和地区采用了综合立法这一技术来解决这一问题。

综合立法是立法机关在审议法案时，为了整体达到一个立法目的，将原本散布在各个法律内的有关规定，加以放在一个法律内，一次地进行修改或增订。在美国，这种综合立法案被称为“公车式法案”。由于预算收入涉及税收、规费、收益、受赠和其它种类的收入，往往规定在不同的法律之内；即使是税收收入通常也是按增值税、营业税、消费税、所得税、财产税等税种单独立法的，所以，收入预算的拟定往往会涉及不同收入、不同税种之间的构成变化或者要素变化，这些要素又分别规定在性质不同的法律之中，难以逐一启动法律修改法程序。与此同时，许多强制性的预算支出条款，散见于各种性质不同的实体法、组织法、救济法之中，预算政策的变化往往会涉及众多支出条款的执行，要保持预算与法律的协4周，就必须对预算支出条款进行一次的修改。正因为这样，综合立法技术在预算立法程序才得以广泛的使用。如德国于1965年就开始在预算案的制定过程中采用综合立法技术，只是没有给预算综合立法案一个统一的名称，1965年通过的综合法案称“预算维护法”，1966年的综合法案却称“财政计划法”，1967年又改称财政变更法。二十世纪七十年代后，德国的预算综合立法案又名“预算结构法”“预算执行（伴随）法”，如1975年的第一个预算结构法修正了四十五部相关的法律；1981年的第二次预算结构法共四十一章，修正的法律内容更多；'982年的预算执行（伴随）法修正了三十六部法律。在德国的某些邦，以综合立法形式制定的预算结构法也占着举足轻重的地位。1996年，图林根邦为平衡预算而制定的“1997年预算维护法”共修正了十项法律。下萨克森邦在1994年至1996年连续三年以综合立法技术制定了预算附属法，用以平衡预算赤字，1996年制定的“1997年执行法”也修正了十项法律。

使用综合立法技术的目的，是让政府在编制年度预算案时，能全面顾及既有生效法案的预算开支要求，同步提出对其它法律中财政条款的修正方案保持法律与预算两种规范之间的协、调统一。因此，预算综合立法所修正的法律相对集中在与政府收入和支出负担有关以下内容：（1）通过法律修正，缩减公务人员支出；（2）通过法律修正，缩减社会福利支出，如限制教育补助范围、限制社会保险给付、肖贓津贴、限制给付请求权；（3）通过法律修正，限制某些方面的租税优惠。如，奥地利1996年通过的以“结构调适法”为名的年度预算综合法案，共修正九十八项法律；美国1981年通过的“补贴裁减法”修正了十八项法律，1996年通过的“税法修正法案”修正了三十八项法律，同时还直接修正了两项涉及税法及配合福利支出的授权命令并提升至法律层次，从而保持税法之间的统一协调；1996年，美国还公布了“1996年税法补充修正法案”，共修正了二十五项法律和三个行政命令。在英国，纳税必须依据每一单行税种法案的规定，如果预算收入中的税收计划改变，该单行的税种法案就得相应修正，因此也常常在财税法案的制定与修正中使用综合立法，如英国1996年的财税法案共八章十一条，其中，第一章价物税的第一条就是修正1979年颁行的“烈酒法”的条文。其第一项为：依1979年“烈酒法”第五条的规定应缴交19.78镑，修正为18.99镑；第二项为：同法所附列第一栏表第二部分关于葡萄酒或其他含葡萄酒成份超过22%的饮料，缴费由19.78镑改为18.99镑；第三项为：本条规定自1996年11月26日下午六时起实施。这一法案还修正了诸如烟草法、所得税法、遗产税法……等等。德国1965年至1967年的三个预算结构法，都减少了至少30亿马克的预算支出，1975年和1981年的预算结构法则分别减少支出约67亿马克和24亿马克。