《预算法律制度论》-改革我国政府预算编制

一、政府预算案编制的问题

（一）预算编制的内容不完整

现代政府预算收支内容要符合完整性的要求，但由于种种原因，我国政府的收支中仍然存在着预算内收支、基金收支和预算外收支等内容。政府预算编制时，往往只考虑预算内的收入与支出部分，其它收支并未完全进入政府预算。我国政府预算案仍欠缺下列收支内容：（1）部分政府性收费、基金和公共单位的营业收支；（2）由各种形式的税收减免政策所放弃的财政资金，即税式支出部分；（3）由各种形式的政府限制所转移的财政资金，如因为施行最高房租的限制政策而给房东带来的减少收入（变相征税）和给租房者带来支出减少（变相的财政补贴）等；（4）由政府的贷款担保形成的或有负债等。因此，现实中的政府预算，充其量只反映了政府收支活动的一部分。

（二）预算编制的依据不规范

1、政府的职能范围不明确。一方面是传统体制下，政府统揽了社会上的一切事务，致使政府预算开支范围没有边界。而随着社会主义市场经济体制的完善，我国法律对政府供给经费的范围还没有明确的界定。一些应当由政府承担的公共职能，如公民受教育、最低生活保障、社会救助等基本人权所需预算，无法得到保障；相反，一些不应由政府承担的经费却通过专门的立法得到固化。另一方面，各级政府间职责没有明确的划分，上下级政府间的职责同时存在着重叠的交集和两不管的真空，从而给预算的分配带来困难。

2、预算安排与施政计划脱节。传统的预算编制方法过于粗放，项目安排与预算安排分属两个部门，使政府的年度计划项目无法与年度的预算项目安排对应，经费在不同部门之间的安排存在一定的偶然性、盲目性，计划项目无法得到预算资金的保障。同时，由于没有编制三年或者五年的滚动预算，而存在五年期的政府项目规划，难以实现年度计划、预算与中长期政府计划的有机衔接，从而使预算安排无法反映施政计划和长远目标。

3、预算编制的基础规范不全。由于政府的组织架构与人员编制并非实现法制化，预算支出的人员经费与公用经费处于无限扩张的状态，无法达到有效的法律约束。预算主办机关对预算单位的人、财、物等方面的基本数据也未能全面掌握，从而加大政府预算规范编制的难度。

（三）预算编制的程序不透明

1、公民参与预算编制过程的渠道不畅。我国政府预算编制的分配对象虽然是纳税人的资金，但预算编制基本囹囿在预算主办机关与经费支用部门之间。财政部门及政府的各专业部门习惯以闭门的会议方式决定来年的预算策略和政府开支的优先次序。政府没有提供公众参与预算编制讨论以及咨询民众意见的制度通道，民众对预算编制过程的参与空间极其有限，无法就预算编制提出意见或者施加影响，也限制了公众检视社会发展的目标与财政分配格局关系的可能性。

2、部门间缺乏事前的磋商机制。由于预算法律关系主体的特殊性，预算编制基本上是在政府、政府部门、及预算单位间进行的。而我国现有的预算编制又不是一个独立的系统，编制、执行、监督三个环节没有明晰的职责界定和划分，一方面，支用部门了解本行业的政府计划任务，却对当年的政府财力状况不明；另一方面，预算主办机关对项目计划介入不深不细，只能在业务部门编制好的预算基础上，进行局部调整和汇总。这样，预算编制在政府机构内也基本遵循着自上而下赐予式的安排，相互间的磋商、论证、沟通相当有限。

3、民意代表的参与和制约十分有限。公民通过民选议会，可以间接控制政府的运作，这是代议政体设计的理论基础。但是由于预算编制信息的不对称和代表专业修养的限制，代表影响预算编制的机会与能力十分有限。

（四）预算编制的保障不力

1、时间无保障。我国的预算法要求国务院于每年的11月底之前发布有关预算编制的通知，这些年来，国务院也能在11月底前发出关于编制中央和地方政府预算的通知。这意味着，预算编制的开始时间与预算年度开始的时间只差一个多月。由于我国各级人民代表大会召开的时间普遍在预算年度开始之后，按中央3月召开和省级2月底召开的总体情况，留给预算编制和预算审查的时间也不足4个月。在这么短的时间内要完成预算编制过程的筹编、建议、磋商和审核工作，完成预算审查过程的初步审查、大会审议和决议批准程序，质量是可想而知的。

2、组织无保障。政府预算的内容虽然涉及社会方方面面，但我国政府预算的编制过程仍然是内置的。一方面，政府预算的编制通知大多不是由本级人民政府发出，而是由本级政府的财政部门发出，无法引起各部门对预算编制工作的足够重视，无法对预算编制工作产生足够的指导和约束作用。加上预算主办机关缺乏对经济社会全局的研究，无法对各部门筹编的预算建议进行统筹考虑和综合协调。另一方面，政府又没有提供综合发展计划部门和综合研究机构参与预算编制过程的机会。编制过程既没有专业的咨询机构、制度研究人员参与，也缺乏非官方组织或者松散式的听证平台。即使一些研究机构或者社会团体可以提供有利于预算编制的信息，一些民众具有参与预算安排的需求与能力，也会因为缺乏参与预算编制程序的平台而无法实现。

3、编制技术落后。预算编制仍然使用传统的基数加增长的方法，没有有效地建立起各预算单位的基本数据，没有对各单位基本支出的各项开支科目进行科学、规范的技术定额，也没有有效地引导有关单位建立项目支出的备选库。由于缺少基本预算支出和项目预算支出的数据资料，难以建立预算绩效的衡量标准，现代的预算编制技术也因此无法使用。

二、我国当前的政府预算编制改革

（一）预算编制改革的主要内容

我国当前的政府预算编制改革始于1999年。在1999年6月九届全国人大常委会第十次会议通过的《关于1998年中央决算的审查报告》中，全国人大常委会对国务院提出了预算编制改革的要求：“改进和规范中央预算的编制工作。国务院财政部门要细化报送全国人大审议批准的预算草案内容，报送内容应包括对中央各部门支出。”1999年12月，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，进一步明确了中央预算编制“要细化预算内容，增加预算的透明度”的要求。为此，国务院领导指示财政部要认真贯彻落实全国人大常委会的意见，多次深入调查研究和探讨，提出了预算编制改革的指导思想、基本原则和具体方案。在这种背景下，财政部按照预算法的规定，试编了2000年三个中直单位的部门预算。同时，按照部门预算编制改革的要求，着手对国家预算收支科目进行修订。部门预算编制改革的主要内容是：

1、分部门、分单位编制预算，以明确预算执行的责任主体。政府预算案由政府各个组成部门的预算案构成，部门预算案又是由部门本级及其所属单位的预算案组成的。因此，我国当前预算编制改革的一个重要内容，就是改变过去政府预算收入按不同性质、支出按不同功能，由财政部门一家编制，在预算执行中再确定开支部门的做法，实行分部门、分单位编制政府预算，以明确政府开支单位的目标和责任。根据财政部分别颁布的中央各预算部门基本预算、项目预算编制办法的规定，中央政府预算的编制要从基层编起，层层审核汇总，直接编制到一级会计单位，即政府各个组成部门。政府各部门要负责汇总、审核、分析基层单位的收支建议，编制并上报本部门收支建议，以克服财政代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。

2、统筹预算内和预算外资金，以反映预算编制的完整性。以往预算编制的仅是预算内的资金收支，对于单位的基金收支和预算外收支，并没有编入政府预算案。当前的预算编制改革针对政府收入分散且管理要求不一的情况，要求预算单位或者预算部门将年度的所有收入，包括预算内资金、政府性基金、预算外资金和其他收入等，都编入部门的年度预算之中，不得隐瞒不报或者少报收入计划。同时，单位或者部门的年度支出，也要全部编制在支出预算之中。只是在执行中仍然区别一般预算资金、特定用途的政府性基金和预算外的资金的收支情况，采取不同的预算管理措施。

3、细化编制预算收支的项目，以反映预算编制的正当性。部门预算要求预算管理以部门为依托，既要求部门或者单位的收入全部编入预算，又要求编入预算的资金有明确的收入来源项目。从支出来看，单位支出的建议计划包括对个人的支出、公用支出、事业发展和生产建设支出三部分。其中，对个人支出的经费计划，要按所属单位定编人数和国家确定的工资标准、政府出台的津贴标准、社会保险支出和其他对个人与家庭的补助标准编制；公用经费又细分为公务费、业务费、会议费等若干项，其中公务费要根据人员定编计划和本单位实际需要编列，业务费、设备购置费、修缮费等要编制到具体项目，会议费则要编制到每一次会议。生产建设和事业发展支出，要编制到项目并进行审查论证，按照国民经济和事业发展中长期规划和轻重缓急程度排出先后顺序。所有项目都要提供项目说明书，对项目设立依据、投资结构与进度、技术要求、预期效益等，做出详细的论证和说明。基金收支建议计划和预算外资金计划，也要编制到项目。

4、试行预算编制的新方法，以提高预算编制的科学性。预算编制改革改变过去按上年支出基数和财力增长幅度，测算预算支出限额的资金计划安排方式，试行零基预算法编制单位预算。预算主办机关通过调查预算部门及预算单位的人、财、物、资等各个方面的情况，建立预算单位的基本支出数据库，以便制定公用经费支出定额和标准，编写收支预算建议计划，说明预算单位承担的任务和工作目标。大部分地区开始借助现代化办公手段，全面实行微机管理，使预算编制的内容完整、技术指标透明、编报程序规范。(www.xing528.com)

5、提前预算编制的起始时间，以建立标准的预算周期。我国传统的预算编制周期一般是3-4个月，在这样短的时间里，预算编制的主办机关根本无法对每个项目进行审核和测算。试行标准的预算周期，就是把预算工作从编制、审批、执行到决算的全过程的工作时间定为标准的30个月。其中预算编制阶段从每一个预算编制年度前一年的年初开始至年末的结束，最长可以达到12个月，主要任务是结合上年预算的执行情况，编制下年度预算。预算编制改革要求将预算案编制的起始时间提前到预算年度开始前的6-8个月，甚至一年，使预算编制时间从传统的3至4个月，延长到6个月以上，从而为细化预算，提高预算编制的科学性、合理性提供了较为充足的时间，也为建立标准的预算周期奠定基础。

（二）省级政府部门预算编制改革（以福建省本级预算为例）

福建省级部门预算编制改革，从1999年试编2000年省级五个办公厅、五个厅局共10个单位的部门预算开始，2000年开始全面编制2001年省级100多个直属单位的部门预算。2002年8月，福建省人民政府批转发布了《省级政府部门预算编制的试行办法》。“试行办法”规定的预算编制改革的主要内容是：

1、人员经费的编制。人员经费主要涉及公职人员的工薪支出、离退休人员支出和对家庭和个人生活补助支出。人员经费根据不同的支出依据和支出标准编制。具体要求是：（1）公职人员经费应按各该机关的组织编制规定的人数和工薪支付范围、标准计算编制。（2）离退休人员生活费按在册人员数和法定的计算口径计算编制。（3）用于公职人员的基本养老、失业、医疗、住房等社会保障经费，按既定的缴纳项目和费率计算编制。（4）学生生活补贴、助学金等按定额标准测算编制。

2、公用经费的编制。公用经费主要涉及机关事业单位正常运行所需的办公用品费、交通邮电费、学习培训费、物业维持费等。公用经费实行按单位性质的综合定额分类法编制，定额共分七档，具体是：⑴省委办公厅、省政府办公厅、省人大常委会办公厅、省政协办公厅、省纪委办公厅；⑵公检法司部门；⑶工商、税务、质量监督等执法部门；⑷一般行政部门；（5）一般事业单位；（6）院校生均公用经费；（7）离退休人员的公务费。

3、项目经费的编制。项目经费主要涉及法定、政策性和决策机关确定的一次性事业发展和行政计划经费。“试行办法”要求省级预算项目经费的编制应当符合预算级次和部门的职责要求，按具体事项编制，每一项目的预算都必须有详细的文字说明。项目预算的内容应当包括设立该专项的必要性、专项支出要解决主要问题及其计划取得的成果、资金分配的具体方法和计划。年度财务决算时要报告每一个专项支出的实际效果，并对照年初计划进行考核。具体要求是：

（1）法定和政策既定项目按法规、政策依据编制。（2）进入五年或者三年项目库的项目优先考虑，按轻重缓急给予安排。有预算外收入（含经营性、服务性收入）的部门和单位要编制单位收支综合计划，按照预算内外收支统管的原则，在预算内外收入中统筹安排。（3）跨过本级政府范围进行分配的项目经费预算，应采用因素分配法进行编制，做到科学、公正、合理规范，列明补助地市县的项目名称与补助数额。（4）项目经费预算应当逐步编制到具体项目和单位，年初预算编制时达到50%以上，6月底要达到70%以上，9月底时要达到85%以上。

三、我国政府预算编制制度的完善建议

部门预算编制改革涉及政府各预算部门及其所属的各单位，编制需要从最基层的单位开始按科目、分项目往返进行，各预算单位间的情况与性质又千差万别。因此，部门预算编制涉及的单位、数据、业务计划和情况都比较复杂，需要一系列配套工作的支持。

（一）规范政府预算案的形式构成

预算以收入和支出为基本内容，以收支科目为依托。离开了对预算案的形式要求，预算收支的具体内容将无所依托，预算案的审查批准和预算执行的审计监督也将成为空中楼阁。因此，要确立依法编制预算案的法律理念，进一步规范预算案的法定形式。（1）明确各级政府提请人大审查批准的预算案应当包括本级政府汇总的总预算收支草案、本级政府各组成部门的预算收支子案、本级政府对下级政府转移支付预算子案，同时提交总预算草案及各构成子案。其中，本级政府总预算应当按收支性质分科目编制；各部门的预算子案应当分预算单位和类、款、项、目、节五级科目编列到各用款单位；对下转移支付预算子案应当分行政区域和补助性质的不同编列到用款单位；（2）明确随同预算案一并报送的预算编制说明（报告）和其他辅助材料说明。其中，预算编制说明应当阐明预算案的编制过程、各种收入来源的测算依据与结果、主要支出科目安排的原则与依据、法定支出的安排情况、预算收支的平衡状况，以及组织预算实施拟采用的措施等。辅助材料则应当包括上一年的预算安排与决算情况、有关预算收入的政策和法条，以及上级政府关于编制当年政府预算的有关文件等。（3）强调预算案及其子案应当符合预算完整性、统一性、合法性和计划性的要求。即总预算案及其子案的收支内容必须符合完整性的要求，法定的和必要的收支项目不得遗漏；总预算案及子案的编制形式必须符合统一性的要求，不得违背预算的形式要求；总预算的功能分类和部门预算子案中的预算项目必须符合计划性的要求，不得编列无法律依据和不合政府职能的预算支出事项。

（二）强化预算编制过程的计划协调

预算不仅仅是某些技术过程的产物，它同时也是一种不同力量竞争的结果、一种战略或者是一份经济合同。因此，政府预算的编制，不仅取决于对经济运行状况的预测，而且还取决于不同党派和利益集团压力与争斗的结果。在我国，政府预算编制要统筹考虑政府人力、物力和财力，平衡各个预算部门及其所代表的产业、行业或者阶层的利益，就必须加强预算编制过程中的计划协调。（1）提前发布预算编制的指导方针与方法。按照预算法的要求，各级政府应当提前在预算年度开始前的6-8个月，向本级政府各预算单位和下一级人民政府发布预算编制的通知，明确预算编制的原则与具体要求，给予部门和单位编制概算的必要指导和足够的时间，保障预算编制的科学性。（2）强化发展计划部门对政府预算编制过程的介入，使预算案的编制既体现合法性原则，各项收支内容有法律和国家职能的依托；又体现政府的施政目标和工作计划，实现与政府工作报告、计划工作报告所作的各项工作安排相衔接。（3）设置预算项目基准和备选项目库。单位的项目库是取得预算资金的基础支撑，如果各单位没有项目，部门的项目库没有内容，就难以把预算案细化到具体项目，落实到单位。在落实年度预算项目的同时，应该着手建立部门项目库，实行备选项目排序制度，根据国家财力按轻重缓急的顺序，确定部门预算的规模。

（三）增强预算案编制程序的透明度

预算所包含的不只是政府的一项宣言，更是最基本的公共政策展示。我国的政府预算编制要反映政府的各项政策主张，体现纳税人的公共利益，就需要在增加透明度和公众的参与度上完善以下制度：（1）增加各预算法律关系主体在预算编制过程中的磋商机会，使预算收入的组织机构、预算支出的用款单位和预算综合管理部门之间相互了解，相互妥协，达成共识。（2）畅通民众参与预算编制过程的渠道。政府在制定预算编制的指导意见、形成政府预算草案之前，政府及有关部门应当利用报刊、广播电视或者宣传手册等方式，适时展开公共政策咨询，征求公众及议事组织对预算编制的意见。（3）安排必要的公众听证会和技术论证会，听取有关阶层和专业人士对预算安排的意见，保障政府预算安排的科学性。

（四）做好预算案编制的基础工作

1、核实预算编制的基础数据。预算基础工作包括以下内容：（1）依法、科学地界定各预算单位的法定职责及其承担职责的相应机构、人员、条件配备，并努力使之法定化；（2）制定与上述政府职责相适应的支出标准和预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据；（3）通过清产核资工作，全面核实各预算单位占用的资产、资源的使用情况、质量状况以及分布状况，清理单位账户；（4）认真测算各类单位的支出范围、开支标准，并分析近年来单位的财务收支状况及预算执行情况；（5）把握各预算单位事业发展规划和实施计划，建立符合职能和业务特点的年度工作目标，认真审核预算单位的工作量、政策依据、理由。

2、改革政府预算收支科目分类。随着我国市场经济体制和公共财政管理体制的逐步建立，以及对外开放和国际交流的迅速扩大，现行政府预算收支分类体系的缺点和局限性日益突出，必须对现有政府收支分类进行全面、合理地改革。预算科目改革的目标，一方面要适应预算改革要求，统筹预算内外的收支内容，进一步强化收支分类的经济分析功能，实现与国际惯例的基本接轨；另一方面要从实际出发，尽量保持与我国现行预算科目体系的衔接，体现现行收支分类的延续性和稳定性。

（五）推进预算编制技术创新

在可调控财力确定的情况下，预算分配方法直接关系财政资金的配置格局和分配效果。传统的“上年基数+当年增长”的预算分配办法，忽视了历年形成的支出基数中的不合理因素，不便于支出结构的调整，不能适应公共财政建设的需要。因此，在编制各项经费预算时，一方面要以“零基预算法”取代“基数+增长法”，依据各机构的性质、职能和人员编制情况，以及各单位当年的事业发展计划和工作任务，按照规定的经常支出标准和项目支出需要，每年核定预算单位的收入与支出规模，从而使预算资源的分配更趋合理。另一方面要把预算的绩效作为预算决策和预算项目实施的考核依据，做好推行零基预算、绩效预算的各项基础工作，包括核定预算单位的基本支出数据，评估预算单位的收入来源，科学界定支出范围和支出顺序等。