预算案编制的方法与《预算法律制度论》相关

传统的预算编制以实现财务控制和行政管理为目的，预算编制重视投入的控制，忽视计划的目标与支出的成果。随着现代政府的角色变迁，预算制度所发挥的功能重点也有所不同，不同的预算编制方法也因此不断地被引进到预算编制程序之中。特别是随着现代管理理论的发展和我国公共财政体制的确立，绩效预算、设计计划预算等企业化的预算编制方法，也正在逐步被引进到各级政府预算的编制过程中。因此有必要对一些主要的预算编制方法进行介绍。

一、绩效预算编制法

（一）绩效预算编制法的兴起

传统预算编制法只是大略地将支出按不同机关和支出目的加以区分，并规定了各机关支用经费的限额，没有规定各机关的工作进度及其业务计划的单位费用。政府任何一个施政计划的成本又可能分列在不同支出项目之下，人们很难辨认政府的计划目标及其实现的成本。因此，预算执行机关只要不超预算支出，就不用担当开支的责任，不问计划任务是否完成及完成的效果情况。要纠正这种预算编制技术的缺点，就必须寻找科学的预算编制技术。

绩效预算是基于政府职能、业务与计划而编成的预算，它注重政府工作的执行和服务的提供，而不着眼于人员、用品、设备等条件的取得；强调的不是开支单位和支出项目性质的不同，而是单位所能完成的工作成果以及完成该项工作成果需要付出的若干成本。美国联邦政府于1950年的会计年度正式采用绩效预算编制法。但是，由于成本与工作绩效的评估困难重重，绩效预算开始实施时，各个政府机关都难以适应，成效也不明显。经过胡佛委员会1955年再次呼吁和政府的全面彻底采行，绩效预算的成效才得以广泛的认同。此后，联合国也向各成员国推行这一预算编制方法。

（二）绩效预算编制法的要点

绩效预算的目的，在于确定政府在会计年度内的工作计划目标，并核算工作成本。这一编制方法的主要内容是：

1、确认并分解政府工作计划目标。绩效预算以政府的职责、施政计划、工作计划或者业务计划作为预算科目的层级分类，先是明确各级政府的职责范围，并把政府职责内工作按组织架构分成国防、教育、交通等若干施政目标，再将每一类目标分解成若干项施政计划。而每项施政计划又进一步细分为若干工作计划或者业务内容。如市政道路的建设与管护作为城市政府的一项主要职责，可分解为街道建设、路灯维护、交通管理等若干个施政计划。其中，交通管理又可以分为安全管理、垃圾收集、残障设施维护等项工作计划。如果需要，工作计划还可以细分为若干更小单位的次计划。

2、核算每一项工作计划的工作量和实施成本。绩效预算需要为每一项工作计划确定一个可量化的单位，以测量完成每一项计划所需要的工作量、时间与成本，然后汇总完成一个工作计划所需要的总工作量以及总的时间和成本，以此作为编制该机关预算的依据。

（三）绩效预算编制法的评价

1、优点。绩效预算最基本的理念在于追求“花多少钱”与“做多少事”的有机结合，它坚持按计划决定预算，按预算计算成本，按成本表现效率，按效率进行考核，从而使施政计划与业务预算能够相互适应并互相制约。绩效预算编制法的科学性表现在：

（1）将企业的成本观念引入政府工作的计划管理过程，寻求政府工作计划的衡量单位，计算每一单位所耗成本，便于对政府的年度业绩进行比较，考核费用的增减情况。

（2）提供政府计划投入与产出的资料，以提高工作人员的成本观念，避免浪费。

（3）提供不同单位同类工作的耗费情况，并进行比较，以考核行政效率，追究行政责任，加强行政管理。

2、缺点。绩效预算实施的困难表现在：

（1）由于政府行政单位的工作具有抽象性和非市场性，政府的产出难以比照企业经营进行量化，绩效的衡量基准具有一定的不确定性。

（2）由于测量单位不易确定，绩效预算的编制需要大量熟悉计划与预算的人员参与，耗费相当多的时间，一些项目计划的编制会因此而流于形式。

（3）单纯的绩效考核带来预算单位本位主义的产生，整体和长远观念缺失，从而使预算单位过分重视绩效或者尽量制定容易有成果的工作计划，轻视长期性或者预期绩效不易显现的工作计划。

二、设计计划预算编制法

（一）设计计划预算编制法的兴起

绩效预算试图借助数量化的预算编制方法，来提高行政工作的责任感，改进行政工作效率。因此，只要不机械地去量化行政工作，那么，绩效预算就有利于提高政府财务管理的科学性，便于为立法机关的预算审议和审计机关的财务审核提供具体明确的基准。不过，绩效预算编制法忽略了对施政的长期规划，尤其缺乏对不同方案达成政策目标的比较分析。于是，在绩效预算之后，预算编制又设计计划预算编制法（Planning-Programming Budgeting,简称PPB）。设计计划预算，又称企划预算、计划方案预算，就是先树立国家远大而明确的目标，然后依决策理论应用系统分析、成本效益分析等管理科学技术，从各备选方案中择优确定最经济、有效的长期计划方案为基础，据以编制预算。设计计划预算编制法的使用，最早是出于国防方面的考虑，由于有人质疑仅凭军队数量与武器装备，无法实现维护国家安全的目标，建议使用多种衡量方法来检验政府计划活动与组织目标的关系。I960年，美国兰德公司在为美国空军研制兵器时，率先使了这一方法。1961年，美国国防预算正式引用设计计划预算编制法，并获得很好的成效。1965年起，美国的联邦政府各机关的预算编制正式采用设计计划预算编制法。设计计划预算兼顾了政府工作目标的设计、政府工作计划拟订和预算筹编三项职能。它以设计为中心，以分析为手段，以提高行政效率为目的，主张对政府活动的最终结果应予评估。因此，不同于以控制为中心的传统预算编制法、以管理为中心的绩效预算编制法。

（二）设计计划预算编制法的要点

设计计划预算的编制既要确定政府年度施政与计划的定量目标以及实现这些目标的各种备选方案，并对各种方案进行充分的成本效益分析，又要考虑年度计划目标与政府多年度计划目标的衔接。因此，设计计划预算编制法兼顾了中长期政策设计、五年期的预期绩效和成本规划及年度预算的特点，借助各种系统分析、成本效益分析和成本效能分析法，从备选方案选择方案，以保证资金的配置达到最大的理性与效率。设计计划预算编制法要经过三个阶段：

1、制定目标阶段。主要是设定预算单位可测量的计划与服务目标，并拟订实现该目标的各种可行方案，然后分别予以评价与选择，以便于建立政府的投入与产出关系式。

2、编成计划阶段。主要是就第一阶段所拟订的方案，确定一个对将来比较确实推算的期间（通常为五年），预估可能产生的成果与所需成本，作时间上的妥善分配，以便于审查或者重新界定计划的目标。该计划应显示各机关所负责计划的过去支出状况、当年度预算数、未来支出预估数及其货币化的计划产出效果。

3、预算编列阶段。主要是依据既定的计划目标和细化的计划项目，筹措被采用计划所需的年度经费并编制预算。

（三）设计计划预算编制法的评价

1、优点。预算编制是在政府长期计划及施政目标规范下，对年度资源进行优化配置，并对长期计划提供有效的技术，给政府以选择计划的优先次序。设计计划编制法的优点主要是：

（1）提高行政效率。重视年度计划与长期计划的衔接，将政府工作的目标设计、计划拟订与选择以及预算编制的工作程序有机地结合起来，辅以精密的管理科学及数量经济分析技术，实现预算工作与管理功能的结合，从而提升政府工作的效率。

（2）增强弹性调整。不局限于对年度计划与目标的研究，而是着眼于对施政计划进行持续性的研究分析，便于根据财务状况的变动或者经费需要的改变对计划作适时的调整，有较强的弹性和应对能力。

（3）便于执行评价。可以提供计划的成果评价、支出会计及进度报告，作为政府管理的依据。(www.xing528.com)

2、缺点。设计计划预算编制法面临的主要困难是：

（1）绩效目标设计的困难。由于政府的支出很大程度上要受限于社会、政治和舆论等各种因素，政府很难对所有的工作部门建立的量化工作目标，并对不同政府部门的工作目标与计划优先级进行排序。加上设计计划预算编制法过于依赖专门知识与数量分析技术，很难为低层政府及一般公务员所接受。

（2）产出量化的困难。由于政府工作的产出和服务无法形成市场价格，难以进行定量分析和效益评估。特别是一个机构同时从事几种不同业务计划时，由于机构的目标是多重的，各项计划的成本也难以精确分解，目标评估就难予进行。

（3）资料搜集的困难。设计计划方案的选择，需要精密计算各项替代方案的成本与效益，理论上需要庞大的基本资料来支撑，这些资料的搜集需要耗费大量的人力、物力和财力。

（4）计划选择的困难。设计计划预算编制法以科学客观的分析作为选择计划的理论依据，但计划的实际选择却难以完全摆脱政治经济的影响。即使在预算成立后，决策者也难以分析各项计划之间的相互依存性。

三、零基预算编制法

（一）零基预算编制法的兴起

零基预算编制法简称ZBB（Zero—BasePlanningand Budgeting）,是指在零基准上的业务计划及预算方式。零基预算诞生于1970年美国德州仪器公司（TI公司）。当时TI公司在美国的1C界中处于不利的情境，为了突破经营上的困境，公司提出并实施了零基准的预算办法。这一办法实施后，尽管TI公司的销售减少，却因为成功地降低了经营成本，仍然获得了大幅度的经营利润，并渡过了公司自创立以来的最大危机。创始人彼得•皮尔于《哈佛商业评论》撰文推介后，引起当时乔治亚州的州长吉米•卡特的注意。1971年，零基预算编制法被引入美国的德州，作为该州各机关编制预算的方法，实施结果也相当成功。1977年，吉米•卡特入主白宫担任总统，同年2月即令联邦政府所有部门及其首长，一律采用零基预算编制法编制预算。此后，各州政府也纷纷采行。日本政府从1978年开始关注零基预算编制法，并很快为政府机关和民间机构所采用。

（二）零基预算编制法的要点

零基预算把政府的每一项业务或者活动都视为一项决策案，用系统的分析方法分别进行评估，再按其重要程度，逐一评定各决策案的优先级。也就是说，在零基预算编制方法下，新年度的每一项新的或者旧的计划项目，都要站在相同的起点上加以审视，以竞争有限的资源，避免造成政府预算在原有计划占有下的不断膨胀，形成不良的政府支出僵化及可能的支出排挤。因此，零基预算是一种以强调紧缩预算为功能取向的预算编制方法。零基预算的编制要经过以下三个步骤：

1、建立决策单位。决策单位是指构成预算支出需求的细分活动计划或者业务项目，通常是预算分类中的最低一级的科目。如将教育部门的教育支出科目分为高等教育、职业教育和基础教育等支出项目，而高等教育支出项目又可以细分公立高等学校支出、民办高等学校补助支出，公立高等学校支出又可以分为A学校的图书馆扩建计划、B学校的整体搬迁计划、C学校的教师增聘计划和D学校的实验室装备计划。其它预算需求依些类推。那么，教育部门预算就会细化为图书馆扩建、学校搬迁、教师增聘、实验室装备以及其它许许多多的决策单位。通过决策单位的优选，汇总成一个单位、一个部门的预算需求。当然，决策单位的确定要以政府的长期发展计划、年度施政大纲及详细计划目标为依据。

2、编制决策案。决策案又称决策计划表，是按决策单位的细分业务，以零为基准逐项预计和评估后而编制出来的各个备选方案。一个决算单位通常要编制出最低水准、现行或维持水准、中间水准和加强或者改进水准等四种不同资金需求水准的备选方案。决策案应当包括该项决策案必要性的说明，决策单位的计划目标、预期产出以及决策单位的工作效率、负荷量、实际进度、预算年度及未来若干年度的预算需求。

3、审定决策案。预算单位将完成计划目标的各项替代方案，按照不同优先级排列，逐层上报上级机关审查、删除、修正或补充。最后将个别决策案按一定的相关性进行整合归类，整理汇编单位的年度概算。

（三）零基预算编制法的评价

1、优点。零基预算编制法之所以可以推行，主要在于：

（1）同步规划。零基预算编制法将施政计划、绩效评估与预算编制三项工作同步考虑，减少计划执行的不协调。

（2）专业参与。零基预算编制法扩大了各预算单位参与政府工作的设计、评估与预算，促使各级主管人员仔细地评估新旧的各项施政计划与特定业务的成本、效果，并对不同机关相同或相关的计划项目进行全盘分析，以便于比较各机关的计划方案并建立优先级。

（3）弹性预算。由于零基预算不受往年预算基数的约束，可重新确立新的支出，将资金用到优先性较高、效益性较大的新的需求项目上，并使预算分配更具弹性。

2、缺点。零基预算编制法的缺点是：

（1）以往的预算分析着重于对不同边际支出水准的递增投入和产出，而零基预算并不能对现有活动提出替代方案。况且，每一活动的现行服务水准是分析的起点，零基预算编制法不宜大范围采用。对于以前从未经历的支出项目，零基预算编制法的作用也相当有限。

（2）由于各项计划的性质、目的不同，资料的搜集及整理的困难又各不相同，所以编制零基预算所需要的衡量标准、计划目标资料，经常是模糊或重复的，从而给各项计划优先级的编排和各种不同水准决策案的整合带来困难。

（3）采用这一编制方法要有充足的专门人才及建立完善的管理信息系统，同时需要各阶层人员的参与，不仅增加了预算编制工作的负荷和作业成本，也可能因此影响预算案编成的时间和效率。

四、企业化的预算编制法

（一）企业化预算编制法的产生

伴随着美国各地新政府模式的出现和政府机构企业化管理的要求，政府改革正向着更好的治理形态发展。特别是进入二十世纪八十年代以来，政府预算编制进入了企业化预算的年代。所谓企业化预算，也称使命导向预算或者支出控制预算，其主要涵义是指政府在预算决策时，以结果而非投入为专注的目标。为达成结果，必须给予各机关人员努力的诱因，再授权机关管理者充分的决策弹性，最后按照有权有责和赏罚分明的原则，赋予执行者的责任。英国、澳大利亚、新西兰以及美国的一些地方正在采用企业化的预算编制方法。它们有的合并预算科目，以增加科目经费流用的弹性，使管理者在面对情势变迁时，得以迅速调整机关的投入、计划与活动，以更大的弹性来完成预定的结果；有的允许各机关保留一定比例节省下来的公款，以结余经费作为下年度的支出或员工的绩效奖金，从而赋予管理者和机关人员节省公款、完成计划的诱因。

（二）企业化预算编制法的特点

企业化的预算编制方法，吸收了绩效预算编制法和设计计划预算编制法的优点，克服了绩效预算单纯关注政府工作、计划与产出的缺点，把关切的重点放在政府施政的总体成果上，克服了设计计划预算对预算案的广泛定义，即不再对预算项目进行跨部门的比较与优化选择，而把预算案定义为特定机关内的特定相关活动的组合。

表面上看，企业化预算编制法类似于设计计划预算编制法，都重视成本效益分析与绩效评估等技术。但在实质上，二者所强调的宗旨并不完全一致。因为，设计计划预算编制法是以施政计划的最优化作为改革的宗旨，而企业化预算的改革部分是想借预算编制方法的变更，达到促使公务员对绩效负责的目的。也就是说，以前的预算改革是以提供信息、协助资源的最优配置为目标，企业化预算则给予行政管理者以足够的诱因，以求其妥善执行支出计划，而绩效信息的作用在于赋予预算执行者的责任。前者着重在预算优先级排列的决策阶段，而后者比较重视追求执行的绩效。

尽管上述预算编制技术的演进过程是科学的、理性的。但学界对这些理性预算编制技术的成效，仍然有不同的评价。有的学者认为，预算编制技术的改革没有改变传统政府预算编制的过程、行为与结果，成效并不明显。也有学者认为预算编制方法调整的影响是长远的、无形的，它促使政府编制的预算案逐渐倾向于理性的决策模型，正是这些编制技术的采用，各级政府才逐渐重视有关效能与效率的信息，并开始系统地搜集和运用科学的管理方法。笔者认为，不同的编制技术与不同国家在不同时期的追求是相应的。对于正在推进民主政治建设的国度而言，通过预算编制技术的改进，可以大大推进政府依法行政的能力和绩效。当政府的理财走向成熟，且已经规范时，又应当给予行政机关一定的预算弹性。我国正处于体制转轨时期，人们对绩效预算、项目预算、成本效益分析等技术的认知还比较陌生，从民主理财和纳税人权益保障的角度年看，需要引进科学、理性的预算编制方法。