预算案构成及预算法律制度分析

一、预算案

预算案在现实生活中的称法并不相同。从网络上搜寻的结果看，政府预算案多以预算案、预算法案、预算条例草案、预算草案为名，也有以财政预算草案、预算方案、财政法案之称的。我国的大陆与港澳地区对预算案的规范称呼也不尽一致。在大陆称预算草案，在香港称财政预算案，而澳门立法会通过的预算可以称财政年度预算案或者XX年度预算条例。但不论法律对预算案作何种命名，我们总可以从现有的各种著述中，找到有关预算案的共同理解。

（一）预算案与议案

议案又称“提案”，是指向议事机关提出的议事原案，如法律案、预算案、罢免案等。议案由具有提案权的机关、组织和人员向有权审议和决定特定事项的议事机关提出，经过议事机关或其交付的机构审议后，经过议事机关表决以决定其是否成立。预算案是由有关国家机关、代议机关的委员会或者组成人员，向代议机关提出的有关政府收支计划的议事原案。它可以是年度预算案，也可以是临时预算案；可以预算原案，也可以是针对原案而提出的修正案。至于提出议案的主体、提出议案的形式、提出议案的内容以及议案的处理程序等，多数国家和地区是由法律作出规定的。一般说来，议案在形式上要符合法定或者习惯使用的格式，如以书面形式、电子数据形式或者口头的形式提出；议案在内容上要具备案由、案据、意思表达确切的案文以及提案人和附署人的签名；有些议案如预算案还得加附议案获得批准后的实施办法等。

（二）预算案与法案

法案是指有权的机关、组织和人员依据法定程序向代议机关提出的关于制定、认可、修改、补充或废止法律的提案。法案属于议案的一种，是有关立法的动议。由于预算制度是伴随着代议机关对政府收入立法权、支出立法权和支出立法核销权的取得而逐步形成的，所以，有关政府收入计划和支出计划的议案，在许多国家仍然被当作是最重要的法案之一，需要遵循立法程序加以认可。这也正是预算案、预算法案、预算草案、财政法案在某种程度上可以通用的重要缘由。如英国的法律就把公法案分为财政法案和非财政法案，预算案作为财政法案，当然是最重要的公法案之一；而在日本，人们视预算案为形式意义上的法案，预算的成立也要经过立法的全部程序。在我国的香港，凡是有关政府本财政年度或者下一财政年度服务开支的财政需求预算，都是法案，称拨款法案。所以，预算案是一种以政府收支为内容的特殊法案。

（三）预算案与综合法案

综合法案是指包含有两个或者两个以上子法案在内的议事原案。由于政府收入的项目繁多，政府组织架构内的支用单位复杂，一级政府的年度预算案往往包含众多的子法案，如收入按性质划分的税收子法案、规费子法案和其它收入子法案；支出按性质划分的国防预算法案、教育预算法案、交通预算法案、社会保障预算法案等子法案，如美国联邦的预算法案往往包含着若干事项的拨款法案在内。由于预算案中收入部分的筹编，可能涉及税种的新设、现有税种某些要素的调整、某项收费的取消等变动，支出部分又需要按支用性质、使用单位分别编成若干拨款法案。这样，一个完整的年度预算案在组织形式上，就可能包括若干个不同收入科目的子法案和分开支部门的众多子法案。因此，年度预算案是一个综合法案。

二、年度预算案的构成

（―）预算案与预算报告

预算事关政府年度的整个财政计划与大政方针，年度预算案不仅要指明政府所推进事业的活动种类、活动性质及活动情形，而且应当明确指出推进这项事业的机关或组织，从而使预算能够成为确定行政责任的根据。以香港特区政府2001-2002财年的预算案为例，预算案的内容包括引言、香港经济概况、公共财政和结语四个部分。但就总体而言，年度预算案应当符合预算收支内容的完整性，预算案编制格式和收支分类统一性的要求。对于预算案而言，预算报告和政府经费这两部分的内容是必不可少的。

1、预算报告。也称预算咨文、预算演辞、预算总说、财政报告等，主要是用于说明并论证预算案中各项决策内容的重要性、必要性及实施措施的可行性等。由于年度预算案的编制既要考虑预算年度的实际情况，又要总结往年预算执行的经验，决策未来的计划目标，预算报告要阐述政治经济形势、政府政策方向以及主要的收支方案，解释收入政策与开支计划，以助于代议机关确定行政首长提出的施政方针、工作范围、经费需求，确定完成计划的责任主体。在分析预算年度的经费数目时，还需要对过去及未来的财政状况作简要的说明。在议会制的国家里，预算报告往往是一篇范围广泛的演说。

2、政府经费。这一部分是预算案的主文，主要包括收入与支出两个部分，收入按来源分为税收收入和非税收入两个部分，税收收入还可以按主要税种列出，其他收入按性质也可以细分为经营收入、财产收入、规费收入、罚没收入、捐赠收入等等。在支出部分，预算案需要将下一个财政年度所需用的政府经费作分门别类的记载，形成若干个不同的拨款法案。在预算分门的条件下，政府预算经费往往要包括若干个不同性质的收支预算案，如经常预算、资本预算和社会保障等预算案。一般情况下，预算案的收入与支出应并列于案内并通盘考虑。但在某些国家的预算程序中，收入与支出法案往往是分别处理的，特别是在遵从英国传统的联邦制国家中，收入类的税收法案的议决，与政府拨款法案的议决，是在不同时间里制定的。

（二）经常预算案与资本预算案

在政府职能的演进过程中，预算收支的功能也由单一满足政府公共服务需要，逐步扩展到兼顾满足政府提供公共服务、进行经济调节、实现社会福利等多种目标的需要。政府经理的公共资金的来源和去向也日益复杂，I#别是二十世纪三十年代世界性经济危机发生后，政府对经济活动干预范围进一步扩大，举债成为政府干预经济、调控社会的重要手段。为了区别不同政府收入和不同支出目标，便于政府对不同性质的收支进行分类管理，政府预算通常又分为公共收支为内容的经常门和以经营收支为内容的资本门。由于以公共收支为内容的经费还可以进一步做不同的功能分类，政府预算案通常可以按收支性质的不同，分别编制成两个或者两个以上表式的复式预算案，如日本的经常（经费）预算、资本预算和特别预算，英国的上限预算和下限预算（或译成“线下预算”），我国的公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。在实行复式预算的国家或者地区，经费预算案与资本预算案是政府预算案必不可少的构成

1、经常预算案。经常预算案也称经费预算案，是指用于维持政府公共部门正常运转和公共事业发展的基金收支计划方案。实践中，预算收入除经营性财产及权利的变价收回、债务收入属于资本门外，其他收入都列为经常预算收入。经常支出则包括政府机构支出、补助支出、债务支出等。根据健全财政的原则，经常预算支出应当以税收等经常性预算收入来保障，并保持收支平衡，以保证政府职能的稳定性、连续性和有效性。非因预算年度有异常情况，资本收入不得用于经常性的支出。但经常性收入如有剩余，则可以用于补充资本项目支出的财源。

2、资本预算。也称投资预算、发展预算，是指用于政府投资和生产性支出的收支计划。资本预算在支出性质、筹资方式甚至决策程序上都不同于经常预算。一般来说，资本支出的回收期长、使用期限长，数额相对高一些，并且具有物质的形态，如建筑物、道路、供水系统、排污系统等。经常性支出则是除资本性支出以外的一切支出。在一些国家，资本支出限于：（1）建造或者购置不动产与其附着物、机械设备；（2）建造或者购置不以本会计年度消费为限的劳务或大宗动产；（3）因投资而取得的证券或权利；（4）为增加财产的原有价值而支出的维修经费。资本预算支出，由经常预算的节余来供应；不足部分也可以通过发行政府债券来解决。在国内储蓄水平较低的国家，政府还可以向国外财团、国外政府借款，接受外国政府的无偿援助等来筹资。资本收入一般不得用于供应经常预算支出。

三、预算案的收支分类与预算科目

（一）预算收支分类

由于预算收入来源于性质不同的税收收入和其他非税收收入，预算支出要覆盖政府的.预算单位及支出项目，涉及的事项和数据往往是非常庞大的。所以，预算收入和预算支出需要按一定的标志进行科学、规范的分类，才能有序地反映收支的实际情况。就政府预算支出而言，预算案既可以按单一的支出分类标准进行排列，也可以同时采取两种或者两种以上的分类标准进行编列。支出预算的通常分类是：

1、效能分类法，也称效能分析法，即以政府活动的性质为分类的标准，以展示政府进行的各种工作，体现预算开支的政策重点。比如我国各级政府编制的功能预算案，就把政府预算的支出分为基本建设、农业支出、教育支出、行政管理支出、国防支出、其他支出……

2、机关分类法，也称政府单位法，即以经费的不同开支机关或者单位进行分类，以说明开支政府经费的主体，落实经费开支的责任。我国现在进行的预算编制改革，就是按政府的组成机关、部门、单位进行预算案的编制。这种简单化的传统分类有其历史上的重要性，因为预算支出的政治控制与法律控制历来都是预算过程的主要目的，而这种分类最适合控制的要求，最能体现各单位的开支责任。(www.xing528.com)

3、用费分类法，也称用费客体法，即以经费支出所偿付的客体或所购置的对象为分类的标准，表明政府用公款进行经济交易的对象，如人工费、物业费、修理费、设备费等。我国部门预算编制改革中将其分为基本经费和项目经费。传统预算一般以机构分类为纲、用途分类为目。用途分类虽较少作全国性汇总，但在经济统计分析上有一定的意义。

4、时间分类法，也称性质区分法，即以经费性质的长久与暂时为支出分类的标准，如经常经费、临时经费、继续经费、恒久经费等。这在第一章中已经做过阐述。

5、法案分类法，也称拨款分类法，即以政府支出所依据的拨款法案或普通立法案为支出分类的标准，如在欧洲一些国家和欧盟预算中，支出有强制性支出与非强制性支出之分。

预算支出的上述五种分类，各有其特点与功能，如按效能分类法编成的分行业预算，便于人们了解政府活动的内容，反映国家的政策；按机关分类法编成的分部门预算，便于人们了解用款部门的开支责任，并对各部门的绩效成果进行比较。支出分类可以单独适用，也可以同时采用两种或者两种以上的复合分类，如可以用效能分类法和机关分类法为主，并辅以时间分类法，编成混合型预算。政府在编制预算时，首先应决定采用单一标准还是两种以上的复合标准，分类标准一经选定，应保持一定的稳定性。多数国家采用混合预算型。我国现行政府总预算的功能分类，就是效能分类法。按部门编制的预算，则以机关分类法为主，各款之下又兼采时间分类法和效能分类法，按部门的支出类别分为人员支出、公用支出等经常经费与项目支出等临时经费两大类，临时经费则又按效用分类法分为基本建设、特定事业发展等支出。

（二）预算收支科目

预算案的内容是特定项目、计划目标的收支概念与数字的组合。其中，预算收支概念即预算科目，用以描述收入的税收、债务、财产收益、捐赠和支出的工资、设备、拨款等项目，用于描述支出用于制止战争、提高健康水平、提供低收入住房等目的；预算数字则表明每个收入或者支出项目的经费数额。预算科目由收入科目和支出科目组成，是政府预算收支的总分类及明细分类，目的是为了反映政府预算收入来源和预算支出方向，显示预算案的结构，也是编制预算、办理缴款与拨款、进行会计核算、财务分析、财政统计等的技术规范。预算案与法律案同属法案，如果说法律案的主体部分是用篇、章、节、条、款、项等规范来表达的，那么，作为预算案的主体部分，就是由预算科目这种元素来构成的。预算科目的划分一般在政府关于预算编制和审核办法中明确，并要求各预算单位在编制概算时，分经常门与资本门进行。收入预算科目与支出预算科目的分类原则是：

1、收入预算科目分类原则。按照财政体制对收支划分的规定，收入分类表中的不同性质来源名称为第一级科目，以政府或者部门所管的不同性质收入分别设定。在第一级科目以下，以各项收入的独立名称作为第二级科目，第二级科目以下的各项独立收入来源为第三级科目。第三级科目不足以应用时，可以设第四级科目来补充。

2、支出预算科目分类原则。依财政体制对收支划分的规定，支出分类表中的不同支出用途的名称，为第一级支出科目，部门支出项目的性质分别属于两个以上的政务事项时，应设立两个以上的第一级科目。第一级科目之下的各个业务计划名称为第二级科目，第二级科目之下的各项工作计划的名称为第三级科目。第三级科目之下，不同细分用途的名称，是第四级科目。如再有分支计划时，理论上还可以细化，但也可以用附表显示，不列为预算科目。

（三）我国的预算收支分类与预算科目

我国政府预算收支科目，从建国初期到现在，每年都在上年基础上修订和完善。1950年12月31日，财政部公布《中华人民共和国1951年度暂行财政收支预算科目》，明确规定岁入科目应当按岁入种类与收入性质，分款级科目、项级科目、目级科目依次编列；岁出科目按支出性质即国防、经济建设、社会文教事业及行政管理费的支出顺序，按款级科目、项级科目、目级科目依次编列，从而奠定了我国政府收支的类、款、项、目四级预算科目的基本分类基础。

随着税制改革及国家财政收入结构的变化，我国政府预算的收入科目已经发生了很大的变化。传统的以企业上缴利润为主的收入结构，已经逐步被以税收收入为主的收入结构所替代。1994年的税制改革，使企业收入从预算收入科目中消失，同时增加了行政性收费、罚没收入等预算收入科目。我国政府预算的支出科目虽然曾经根据经济体制的变化作些调整，但总体上仍沿用按支出用途分类的办法。直到1997年，我国政府预算的收支科目体系才进行了一次较大的调整。根据国务院国发[1996]29号《关于加强预算外资金管理决定》的规定，养路费等十三项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算内管理。相应地，政府预算收支科目也分为一般预算收支科目、基金预算收支科目两部分。目前，我国的政府预算收入科目包括：一般预算收入科目、基金预算收入科目、债务预算收入科目，分为“类”、“款”、“项”、“目”四级。政府预算支出科目与上述分别对应，但分为五级科目，即“类”、“款”、“项”、“目”、“节”。这些不同级别科目之间的关系是：前者是后者的概括和汇总；后者是前者的具体化和补充。为了正确反映政府预算收支的内容，适应预算管理的要求，每年在编制政府预算之前，都必须根据财政经济发展变化的情况，对政府预算收支科目进行修订。我国政府预算收支科目还应当适应市场经济体制完善和臟政策、预算管理形式变化的要求，尽快进行调整完善。

四、预算案编列的预备经费

（一）预备经费的定义及性质

1、预备经费。预算对未来一年政府各项收支的预计，预算编制难免有不周之处，从而导致预算科目的执行出现支出数超过预算数的预算不足，或者发生预算未予安排的经费支出需要。为了解决这些问题，体现预算执行约束力和一定弹性，各国预算法通常授权政府在编制年度预算案时，编列有一定金额的备用经费，以适应预算执行不足和预算之外的项目支用。这种备用经费的名称并不相同，美国、罗马尼亚称后备基金，前苏联和日本叫预备费。捷克和斯洛伐克称预备经费为I预备金，它包括历年预算结余设立的预备金和年度预算中设立的储备金两种形式，都用于应付预算执行中预料不到的特殊开支。

2、预备经费的性质。由于预算的获准表明代议机关对支用项目开支的授权，允许政府在预算案中编列未确定事业性质和目标的一定经费，实际上就是授予政府裁量决定这一科目的经费开支。因此，编列预备经费是行政机关在预算编制方面的一项权利，而非义务。法律对预备经费占预算支出比例的规定，在于限制预备经费设置的最高金额，并非要求政府在编制预算时，必须设置一定比例的预备经费，政府可以不在预算案中编制预备经费。

（二）预备经费设置的形式与标准

1、预备经费的形式。预备经费的设置通常有三种形式：一是集中制。即于政府总预算之中专门设定不指定用款单位的预备经费科目，授权行政机关或者预算主办机关统筹使用。这种设置方式便于行政机关裁量支用，无须经过复杂的预算程序，应对及时，也便于监督。我国预算法第三十二条规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支和其他难以预见的特殊开支。”二是分散制。即不在总预算中设立不分用途的预备经费科目，而是在各机关的经费预算之内，各自设置不分用途的经费科目，由各机关负责人裁量支用。分散制的不足是容易造成各部门开支上的各自为政，导致预算开支攀比和膨胀。三是折衷制。即在各机关分别设置预备经费科目的同时，总预算内也设置预备经费科目。折衷制兼顾了上述两种方式的特点，可以保持集中经费的优点，避免分散经费的缺点。我国台湾地区“预算法”对预算预备金的设置就采用折衷制，其中，在各单位预算内设置的预备经费称为第一预备金，其数额不得超过机关单位经常支出总额的百分之一，用于补充预算中原定科目数额的不足；于总预算内设置的预备经费称为第二预备金，其数额视财政状况而定，用于供应预算中原来没有编列的支出项目。

2、预备经费的标准。预备经费作为应对预算执行中无法预料事项的后备经费，是预算审批机关对预算编制机关裁量开支的授权。预备经费金额的大小反映着预算应付特殊开支的能力。预备经费金额过大，会影响到其他各项支出的正常安排，在执行中也不易控制管理；预备经费金额过小，则不足以应付预料不到的特殊开支的需要。因此，对预备经费的设置比例或额度，既可以由法律直接规定，又可以在年度预算中酌情确定。我国建国初期的《国家预算决算暂行条例》曾经规定：中央总预备费为其预算总支出的5%，地方总预备费为其预算支出的3%，少数民族地区总预备费为其预算支出的5%。但这一条例在执行中，由于客观情况发生了变化，同时也受主观认识的影响，各级政府预算的预备费都远远未能达到这个比例，一般只占其预算支出额的0.8%左右。不过，对预备经费比重偏低的问题，各级人大都曾提出过不少意见。全国人大财经委员会设立后，在审查政府预算时也多次指出，预备费安排的比例偏低，不利于预算执行的稳定性，建议提高其所占比例，以增强国家预算应付意外事情的后备能力。鉴于此，在1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》中又重新规定：“各级预算的预备经费应在其预算总支出的1一4%的范围内设置。”1994年，八届全国人大二次会议通过的预算法，规定各级政府的预备费可以按总支出的1-3%的比例安排。

（三）预备经费的动用

预备经费是为了解决事先难以预料的特殊问题而设置的，编制预算时并不安排具体的用途，需待执行中按规定程序批准后，再列入指定的支出科目。因此，预备经费的动用必然发生在预算执行过程之中，预备经费的开支同时表明预备经费的调减和用款科目经费的调增。如动用预备经费1000万元用于水毁工程建设，意味着预备经费科目减少经费1000万元，水利事业经费增加1000万元。