我国预算法律制度的完善

一、预算法律制度的欠缺

改革开放以来，特别是党的十四大以来，随着社会主义市场经济的发展，我国先后制定并实施了预算法、各种单行税收法律、法规条例、预算外资金管理法规、国有资产法规等，预算法律制度逐步走向完善。预算制度在资源配置、稳定经济、调节收入分配、维护市场经济秩序等方面发挥着重要的作用。但从总体上讲，我国的预算制度还没有形成相对完整的法律规范，无法全面发挥预算在政治、经济和社会生活中的应有功能，预算制度的宪法地位也得不到体现。预算法律制度的不完备表现在：

（一）宪法与预算法的规定之间缺乏有效的衔接

财政权和课税权是一个国家主权的体现，直接关系公民的财产利益。根据法治国家的原则，宪法应当从宏观层面对财税的立法、执法和监督做出规定，从而为预算制度的立法完善提供最高效力的法律依据。日本、德国及其他一些国家的宪法专门设立财政章，确立了财政民主主义和税收法定主义的理念，对政府预算的原则、预算的程序、预算收支划分、预算的执行等作出了明确的规定。而我国宪法除了在“公民的基本义务”中规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，在“国家机构”一章中规定了行政机关的预算编制权、执行权、审计权和权力机关的预算审批权、监督权，在“民族自治地方的自治机关”一章中提及民族自治地区的财政自治权之外，再无其他有关预算制度的表述。

（二）预算实体内容和程序规则还空缺许多规范

按预算法律制度的体系要求，预算制度的许多内容至今仍然空缺。从预算制度的实体内容看，有关政府收支划分、财政转移支付、税收、国有财产管理、国家债务管理、财政监督等方面的立法，还没有完全提到议事日程。从预算制度的程序规则看，预算程序基本上为政府的相关组织机构所垄断，公众参与预算决策过程的程序是空白的。有关政府预算筹备过程的征求意见制度，有关预算编制过程的政府部门协商机制、公开听证安排，有关预算审查规则、修正程序和否决的救济制度，以及有关预算公布、预算收付执行、决算的制度等，都需要进一步完善。

（三）预算法与其他法定预算条款之间存在冲突

在我国，现行的非预算专门法律、法规设立了大量涉及财政收支的预算条款。由于这些收支条款没有经过预算审查程序，在实施中不仅肢解和弱化了政府对预算资源的配置职能，而且造成了法律、法规与政府预算的大量冲突。如根据农业法、农业技术推广法、科学技术进步法、教育法、义务教育法、体育法以及各地制定的有关计划生育、卫生、文化、环保等方面法规的规定，各级政府的年度预算都应当保证这些部门的经费增长高于政府预算总财力的增长，或者应当占政府预算总财力的一定比例。地方政府如果按法律、法规的要求安排了预算经费，可能造成当年预算的赤字，不符合地方预算收支平衡的法定原则；地方政府为保证当年预算的收支平衡，就无法达到法律、法规要求的经费增长幅度。法律、法规中大量设置预算条款，在某种程度上限制了政府的预算编制权，使预算配置资源的功能削弱，客观上也加大预算执行的难度。

二、预算法律制度的完善建议

预算的存在既是国家职能运转的需要，更是政府调节经济运行的手段，同时也是政府改善社会福利的基础。预算制度的完善，必须从我国的国情实际出发，有利于政府预算功能的发挥，有利于政府预算程序的完善，有利于政府预算管理改革的推进。

（一）牢固树立预算即法的观念

尽管宪法、组织法、预算法及其他一些地方性法规的规定，为预算法律制度提供了法源的依据。但公众对预算制度的地位、预算程序和预算权等，还缺乏起码的认识，从而导致预算制度虽然在法律上确立，但只能在形式上运行的结局。“在我们的观念中，不把计划与预算当作法律是不对的，它是长期以来计划执行不力，预算随意突破的原因之一，我们应当树立计划、预算就是法律的观念”。3°确立了预算即法的观念，有利于推进行政机关的依法理财，增强预算的约束力，发挥预算在促进经济发展、社会进步和人民生活改善中的作用。有利于立法机关预算审批权的有效运行，使地方各级人民代表大会真正树立起地方国家权力机关的地位，从而加强人大的自身建设和工作开展，推进人民代表大会制度的建设。有利于强化纳税人的国家主人翁意识和选民意识，激发公民的政治参与和议政意识，保障预算的有效执行。

（二）确立预算制度的宪法地位，加快形成预算法律体系(www.xing528.com)

制度是权力运行的必要条件。预算制度的运行既需要健全的预算法律体系和完善的程序规则作保障，又需要良好的制度运行环境来支撑。因此，要加快建立健全预算法律及相关制度。

1、加快形成预算收入法律制度。主要是：（1）加快制定税收基本法，提升企业所得税、流转税的法律位阶，加快制定其他单行税法，完善各个税种的要素规定和其他实体内容，进一步衔接并落实宪法确立的公民“依照法律纳税”的规定。（2）制定国有财产管理法和统一的非税收入管理法，明确国有财产的不同形态，实现对国有财产从形成到使用的动态管理；规范对行政收费、罚款没收收入和其他收入的管理，切实依照宪法的规定，把属于国家所有的资源和由国家财政拨款、投资形成的财产，分成不同的性质，建立不同的管理制度，特别是要建立国有非经营性财产和经营性资产的预算管理制度。

2、加快形成支出基准的法律制度。主要是：（1）抓紧制定机构编制法和对团体、事业、企业及居民的财政补助法，从而为实现对预算案的局部审和合法审提供基础保障。（2）全面清理非预算法律设置的预算支出条款，明确预算条款的设立必须经过预算审查程序的原则，以解决预算与法律规范的冲突，体现不同法律规范的统一协调。

3、加快制定其他预算法律。主要是：（1）加快制定财政收支划分法，在科学划分中央与地方事权的基础上，规范中央与地方、地方各级政府之间的收支范围，赋予地方人大一定的收入确定权，以体现事权与财权的统一。（2）加快制定公债法，使各级政府负债的形式、条件、原因及程序法制化，明确公债的规模、发行、使用、偿还和法律责任等内容。（3）加快制定国库法，明确国库的法律地位与基本职能，规范预算资金的收纳、划分、解缴、退付与拨付行为，完善预算执行的出纳制度。

4、适时完善宪法中的预算条款。在合适的时候，将更多成熟的预算基本条款充实到宪法中去，在宪法上增列预算制度一章，使预算制度与选举制度、政党制度、司法制度和其他制度一样，成为宪法制度的重要内容。

（三）修订现行预算法，完善预算实体内容与程序规则

1、增加对预算案编制的具体规定，规范预算案在形式上的分门、分科目要求，明确预算案应包括一般预算、基金预算和国有财产经营预算等内容及细化的要求；明确预算案由各本级政府各部门（单位）预算子案和对所属各下级政府的转移支付预算子案构成；规范预算案编制说明、编制依据的要求、提案期限等，从而使预算案编制符合形式统一、内容完整和公开透明的要求。

2、补充预算审查批准的程序规则。除明确预算程序可以援引立法法规定的立法程序之外，要在预算法和人民代表大会或其常务委员会的议事规则中，补充预算案审查方式、预算案修正程序、预决算的分部门审批、预算变更、预算公布等方面的规则；通过对组织法和代表法的扩充解释，明确规定预算案修正及其运作的程序规则；同时，完善决算和审计法律制度，修正预算年度，延长预算周期。

3、扩大公民对预算程序的参与。改变预算程序只在政府、财政、部门和单位之间单向运行，缺少民众参与的现状，重新设计公众对预算程序的参与制度，使参与预算程序的主体范围，不仅只是人民代表、政府官员，也要有法律工作者、经济类专家、普通百姓，以最大化地反映民意，集中民智，体现预算程序的民主价值。此外，也要让公众参与预算程序的形式多样化，借鉴立法程序中的座谈、论证、听证和公开登报、上网等参与渠道，形成预算程序中的不同责任主体都能与公众沟通、交流和反馈的机制，保障预算从编制到审查、批准、执行、决算，都有必要的信息依托。

4、强化预算程序各主体之间的协商机制。增加经费开支部门与预算汇总机关之间的沟通时间与形式，形成开支部门与预算审核汇总机关之间的磋商机制，以分化预算审批程序中的矛盾，保障预算审批权的正当运行和预算通过后的有效实施。

5、增列预算案审批后的公布程序。公布是立法程序的固有内涵，是法律生效的前提。预算案经过审查批准后，公布预算是预算生效到预算执行不可缺少的环节，也是政府“入世”后的应尽义务。与世界上多数国家的预算程序比，预算不公布成为我国预算程序的一大缺口。因此，需要在预算法之中补上“公布”这一环，将以往预算批准后，在政府内部自上而下的单向批复制度，改为预算批准后的全案（国防等机密预算除外）公布制度，让功能预算和部门预算都刊登在公报或报刊上，发布于网络上，成为政府部门之间、政府与公众之间双向周知的信息，借以体现政府的政策方向，指导企业的投资经营，引导居家的生活安排，用于民众对预算的功效评价与执行监督。各单位的预算也要在单位内部公布，让单位职工共同监督本单位预算的执行。只有这样，政府预算才能化暗为明，改变内部的单向监督为公开的双向监督。