《预算法律制度论》：主要发达国家的独特实践

由于各国的国情不同，政治体制差别很大，政府预算很难按一种制度模式来运行。本节将简要介绍美、英、德、法、日等发达国家的预算法律制度。

一、美国的预算法律制度

（―）政治体制

美国实行联邦制，宪法将联邦的行政、立法和司法权力分散于各个国家机关，使之相互对抗、制衡、妥协。其中，总统经由人民选出的选举人团选举产生，为行政机关的最高首长，对外代表国家，领导行政部门，有权任命官员，同时也主导政策方针。立法机关为两院制的设计，参议院代表各州平等的利益，众议院则代表不同选区的选民利益，两院共同行使立法权。司法权则由最高法院及其所属的各个法院行使。在美国三权分立式的政治体制下，总统所任命的行政官员直接向总统负责，总统有权将国会制定的法案退回复议，但是无权解散国会。国会有权审批行政机关的预算，法院则可以就法律、命令是否违宪或者违法进行审查，从而实现三权之间的相互制衡。

（二）预算立法

美国宪法有关预算制度的规定仅第一条第九节的一项：“国库不得作任何款项的支出，除非有法律的授权”。宪法第二条有关总统权力的规定中，并没有提及与预算有关的议题。为了弥补美国宪法对预算制度的抽象规定，美国国会又先后制定了一系列的预算法案。主要有：（1）通过了1921年预算与会计法，赋予总统有准备并及时提送年度收支概算于议会的义务，成立国会预算委员会以处理国会的预算事务，并可以通过“预算决议案”，约束其他委员会的支出决定。（2）通过了1974年的国会预算与保留控制法，设立国会预算局（Congressional Budget Office，简称CB0），将国会审查预算的时间延长了三个月；赋予总统可以停用或者延期支出一定的预算项目资金。但是，国会可以经由一定的法律程序迫使总统必须动用。（3）接连通过了1985年的平衡预算与紧急赤字控制法，1987年平衡预算与紧急赤字控制确认法C俗称Grainm-Rumaii-Hollings II，简称GRHII），1990年预算执行法（Enforcement Budget Act of 1990），建立了预算赤字的削减机制：为削减庞大的预算赤字，国会设定“赤字目标”，指定“自动削减程序”。（4）通过了1996年授权总统对预算案进行“择项否决”的法案，以便总统能直接否决拨款法案中不恰当的支出科目，而不必否决整部拨款法案。可见，美国国会享有相当庞大的预算审议权，美国总统则相对享有预算项目否决权和预算执行的截留权。立法与行政分享预算权力，相互制衡。

（三）预算组织

根据美国政治体制的设计，美国联邦政府预算案的编制和审议，分属行政及立法机关。在行政最高首长的总统之下，设有预算管理局（Office of Management and Budget;OMB），协助总统统筹政府预算案的编制。预算管理局依1921年的预算与会计法设立，历经1939年及1970年的两次改组。OMB下设的资源管理办公室，负责审核内阁层级的各部和独立机构的预算以及立法提案；下设的预算审查处（Budget Review Division），负责协、调整个行政部门的预算过程，收集与汇编总统提交国会的预算提案，追踪行政机构预算的形成过程和国会的预算活动；下设的经济政策处（The Economic Policy Office）,则负责经济模型的建立，以决定OMB为完成经济与财政预测所使用的经济指针与假设。OMB有责任确保各机关的报告、规定、声明及提出的法律草案，与总统的预算案和施政一致。

为了适应预算审查批准的需要，国会依1974年国会预算及保留控制法的规定，设立了国会预算局。该局客观中立地向国会提供具有时效性及超党派的分析信息，以协助国会制定预算决策，提供国会预算审议程序中所需的信息及预测的数据。国会中承担预算审查职责的委员会包括财政委员会、筹款委员会、预算委员会、拨款委员会等。

（四）预算程序

美国联邦政府的预算年度为10月制，预算案通常于预算年度开始前十九个月开始筹编，也就是在每年3月份，开始筹编第二年10月份才开始的年度预算案。比如2005年10月开始实施的预算，2004年3月就要开始筹备编列工作。其中，预算筹编的时间约要延续十个月，并于第二年的1-2月份之间，通常是2月的第一个星期一以前，将筹编完成的预算案提送国会。美国国会在审议行政部门的预算时，并不是单纯扮演审议的角色，国会也可以有自己的预算版本，也会就施政的优先级提出自己独立的意见。国会审议预算的时间从3月份开始，至9月底前应将预算案送交总统签署，审议期为七个月。在这期间，国会按照功能性质将整部预算案分为十三个拨款法案，分别由国会两院拨款委员会的十三个次级委员会进行审议。期间要经过各委员会听证、预算委员会审议，并经过两次预算决议和总统签署等程序。

二、英国的预算法律制度

（―）政治体制

英国采行君主立宪政体，英王为名义上的国家元首，但是在内阁制的政治体制下，内阁首相才是握有实权的最高行政首长。首相由下议院多数党领袖担任，而其他内阁阁员则由首相选任，多出自下议院。因此，皇室统而不治，政务的推动由行政与立法部门共同负责。

英国首相领导整个内阁的运作。内阁共有国防部等十七个部委，每个部委设部长一名，设政务次长与常务次长辅佐其施政。政务次长与部长同进退，主要是负责部长的会议访谈与处理公文等例行事务；常务次长则属于文官体系的一环，负责两大职掌：一是行政效率管理以及财务控制，往往身兼部委的“会计官”，在编列部门的年度预算时，拥有极大的影响力，预算执行中，由他向下议院或其公共账目委员会报告该部门的预算执行情况。二是部门政策顾问，在部门内各项政策的形成中扮演重要的角色。

（二）预算立法

英国虽为预算制度的发源地，但宪法中有关预算制度的规定并不翔实。仅有的是英国宪法第七十三条第一项的规定：“财政部长应将大英帝国下一会计年度的支出和收入预算案，提出于平民院。”第七十四条第二项规定：“财政部长应于内阁通过预算后，将预算送交平民院。”显然，英国宪法确定预算编制权是由行政内阁的财政部行使的；而英国议会的下议院在预算审议过程中扮演着重要的角色，有关这方面制度多规定在议会两院的议事规程之中。

（三）预算组织

英国首相虽是内阁的领袖，但在预算的形成过程中，财政部部长和财政部官员则是最关键的决策者。英国财政部的首要任务是负责编制年度预算，其职权范围涵盖了四个方面：（1）政府预算与财政；（2）金融政策与金融管理；（3）总体经济政策与预测；（4）公务人员的管理与薪资。相当于我国政府的财政、发展计划、金融管理以及人事行政等部门的综合体。

英国国会由上议院（即贵族院）和下议院（即平民院）组成，两院设有常设的专门委员会，负责预算审议及预算执行后的审查事项。在预算审议程序中，下议院拥有更大的实权，因为，上议院对下议院审议过的预算案，仅能进行讨论而不能修改；如果上议院未能在一个月内予以同意预算案，按照英国国会法的规定，该预算案即可自动成为法律。下议院在审议支出预算时，以往是由供给委员会（Committee of Supply）经办，但现已改由下议院院会直接审议。

（四）预算程序

英国的预算年度为4月制，预算编制工作开始于上一年2月间，是以财政部统一组织开展的公共支出调查为标志的。公共支出调查的结果，是内阁决定新预算年度及其后两年资源分配的主要参考依据。英国人习惯称这一调查结果的发布为“前预算报告”或者“绿色预算”（green-budget）发布绿色预算的目的，在于搜集国会与一般民众对于未来预算资源配置重点、方向的批评与反应，以便向下议院进一步提出“财政暨预算报告书”（Financial Statement and Budget Report,又称预算红皮书）以及“供给估算书”（Supply Estimates）等资料，从而详细说明当前财政状况、年度支出计划与租税增减等政策。预算红皮书与供给估算书所提出的年度收入与支出计划，经过国会辩论审查之后，便形成财政法案的主要内容。财政法案经国会完成三读程序之后，国会即可制定拨款法案，以完成整个预算审查的程序，赋予行政部门动用公款的法源依据。

三、德国的预算法律制度

（一）政治制度

战后西德联邦政府采用内阁制，1990年东西德统一后，德国的政治体制以统一前的“德意志联邦共和国基本法”为依据，具有代议制民主政体与联邦制两大特征。联邦议院（国会）通过全民直接选举，由联邦议会（众议院）与联邦参议院两院构成，但两院的地位、权限并不平等。联邦参议院由各邦政府任命代表组成，联邦议会由全民选举产生的议员组成。与以辩论为主要行权方式的国家相比，德国的联邦议会享有单一议会制国家议会的广泛权限，素有“工作的议会”（Working Parliament）之称。联邦政府由联邦议会的多数党组成，联邦总理由总统提名于联邦议会后，经绝对多数赞成而当选，由总统任命，是联邦政府的最高行政首长。联邦总理的罢免只能通过不信任投票来实现。联邦总统是代表国家的象征性元首，不具发布行政命令的任何实际权力。

（二）预算立法

德国联邦基本法对预算制度有专门的一章规定，其中第一百一十条规定了联邦预算案的编制与提交审议制度，即联邦的预算案必须于会计年度开始前，以年度预算条例的方式由联邦众议院议决（第二项），联邦参议院可以在预算案送达后六周内表示意见（第三项）；第一百一十三条规定了国会的预算审议权，即联邦议会若经由法律（预算执行条例，也是其中的形式之一）提高政府预算案中的支出或者未来将带来新的支出，则需要得到联邦政府的同意。凡带有削减财政收入或者未来即将造成财政收入削减的法律，也都需要得到联邦政府的同意。联邦政府可以要求联邦众议院暂时中止这类法律的决议，但联邦政府有义务于六周内将自己的意见提交联邦众议院。如果联邦众议院已经通过了法律，则联邦政府可以于四周内要求联邦众议院重新进行决议。

德国还有专门的联邦预算法和预算原则法，有类似美国国会的削减预算赤字的机制。如，联邦众议院可以视情况需要，制定各种预算伴随法律或者预算结构法律，以削减预算赤字。

（三）预算组织

德国联邦预算的筹编由财政部负责，财政部编成的预算案经过内阁会议表决同意后，同时报送联邦议会及联邦参议院审议。国会审议预算的主要机关为联邦议会，联邦参议院仅扮演提供意见的功能，审议预算的程序与立法程序相同。

1、财政部。德国的预算编制与预算执行职责归财政部，但财政部的职权则不止于预算编制与执行。财政部职责涉及四个方面：（1）主持财政计划委员会（后述），负责协调联邦、邦和地方政府的预算与财政计划；（2）提出联邦预算案，并使预算收支保持平衡；（3）对联邦政府有关财政问题的决议拥有否决权；（3）为政府刺激经济的政策筹措资金的权力；（4）任何不包括在预算计划之内或超出预算规定限额外的支出以及任何涉及减少联邦收入或需要额外支出的法律、条例、协议，都必须征得财政部长的同意。德国财政部内设七个局，其中最重要的是负责财政计划与经济预测工作，并由上而下监督预算编制的财政与经济规划局；与各支出机关的基层官员互动，参与各机关由下而上预算编制工作的预算局；负责与欧盟、德国各邦及地方政府之间财政关系的财政关系局，以及掌管货币政策与公债行政的货币政策局等四个局。

2、税收估测小组。税收估测小组是个跨部委的工作小组，其主要成员由财政部、经济部、联邦银行、联邦统计局、邦及地方乡镇的经济学家所组成。其任务在于预测经济发展趋势与政府税收规模、纠正政府过高或过低的税收估计，并向联邦政府提出年度税收评估报告，以提供联邦政府编制年度预算的信息。

3、财政计划委员会。财政计划委员会是根据“联邦及各邦预算原则法”第五十一条规定而设立的一个联邦团体，由联邦财政部长担任主席，主要成员为联邦经济部长、联邦财政部长、各邦财政部长及四位地方议会推选的代表，联邦银行也有列席权。委员会的职责是对有关联邦、邦与市镇的财政计划的协调配合提出建议。(www.xing528.com)

4、联邦议会的预算委员会。预算委员会是联邦议会内举足轻重的委员会，负责审议预算案并提出报告。预算委员会开会时，一般由来自最大在野党的议员来担任主席。预算委员会有权修改预算计划的细节，其他常设委员会虽然可以对预算案提出修改建议，但其建议对预算委员会并无强制的约束力。

（四）预算程序

1、预算编制。德国联邦预算年度为历年制，预算案于预算年度前十四个月开始编制，需要经过规划、谈判及决策三个阶段。其中，规划阶段从每年11月份开始，由财政部通知联邦各行政部门开始编制预算建议，各部门须于次年2月底前将新预算年度的预算计划提交财政部。财政部收到各支出部门的预算计划后，便进入审核与谈判阶段。在这一阶段，财政部必须与各部门就预算建议项目进行协商，取得一致的意见后，由财政部汇总预算草案，提送内阁讨论。联邦政府一般于6月份召开内阁会议，对于财政部汇总的预算案进行讨论决策。内阁讨论预算案时，财政部长拥有否决权，即使是总理或其他阁员提出的意见，财政部长也可以否决。预算案经内阁讨论通过后，要在7月份的国会休会前送达国会。

2、预算审议。经内阁会议通过的预算法案，应在7月份的国会休会前送达联邦议会与联邦参议院。国会于9月份开始的新会期审议预算案，并要经过三读会。（1）一读会。由联邦财政部长要向联邦议会说明预算案的重点，代表各党派的议员对预算案的基本论点进行原则性的辩论，然后交付预算委员会详细审查；在委员会审查期间，财政部官员可以参与预算审查会议并享有发言权，各支出部门与联邦审计院的官员代表也可以参与预算审查会议，提供预算案的修改建议。（2）二读会。联邦参议院将预算案的意见送达联邦议会后，联邦议会要进行预算案的二读程序。由预算委员会向联邦议会全院会议提出预算案审查结果的书面报告，全院就各部门的预算进行讨论，并作出决议。（3）三读会。即联邦议会就若干修正建议进行讨论或表决。预算案经三读通过后，再次送请联邦参议院通过，以完成预算案的审议程序。如果联邦议会对联邦参议院的决定不同意，则要召开联合委员会进行协商。如果联合委员会提出要求修改此项预算案内容的提议，联邦议会必须接受该委员会的提案，并重新决定。在此之后，联邦参议院仍然有权对联邦议会重新决定的结果提出异议，由联邦议会表决是否驳回异议。

3、预算不成立时的救济。德国联邦预算案的审议始于9月初的第一个会期，结束于次年元月新预算年度开始前，国会讨论预算案的时间并不多。如果预算审议耗时过多，预算就无法及时成立。对此，德国基本法第一百一十一条规定了预算不成立的补救办法。即：“会计年度终了，如下年度的预算案尚未以法律确定，联邦政府在此法律生效前，有权为下列必要支出：（1）维持合法成立的机关并执行合法决定的措施；（2）履行合法成立的联邦债务；（3）在上年度预算核定的经费范围内，继续营建工程、购置及其他工作，或为此继续给予补助。如果政府各项预定收入及准备金无法支应前项支出，政府可以借款支应，但借贷数额不得超过上年度预算总额的四分之一。

四、法国的预算法律制度

（一）政治体制

法国是双首长制的国家，总统与总理均是行政首长。总统由人民直接选举产生，既是超党派、代表全民利益的国家元首，又是握有实权的行政首长之一。总统为国务会议的主席，可以提名内阁总理，可以经由参众两院咨商后解散下议院，可以将国会通过的决议退回重议或者送交宪法委员会审查其合宪性。总统还可以基于国务总理与参众两院的建议，将有关国家的组成或者国际条约的批准事项，有关经济、教育、文化方面的重要事项交由公民投票；总统统帅三军并附署由部长会议所决议的所有法规命令，总统负责外交政策与国际条约谈判，并且拥有紧急处分权。法国总理也是行政首长，拥有法律提案权、规章制订权、副署权及人事任命权。

与此相对应，法国国会分为平等权限的参、众两院，即代表全国的国民议会以及代表法国各行政区域的参议院。法国宪法采取低度的法律保留主义，需要由立法机关以法律案决议的领域，只限于明文列举于宪法中的内容。众院不能对政府所提出的法律案提出替代的草案，参院只可以对原来的法律草案加以表决。如果两院无法达成一致意见，内阁总理可以要求成立协、调委员会，由协、调委员会负责修正法律案。除非经过政府的同意，两院的任何一院都不能修正法律案。政府还可以要求立法机关启动快速审查立法建议的程序，从而限制国会的审查空间。此外，根据法国宪法第十九条的规定，法国总理可以将一般重要性的政治纲领或者政策宣言（包括法律案）以信任案的方式向众院提出，这时除非众院在24小时内有不信任案的动议提出，并且表决通过；否则，该政府法案即被认为已经通过。

（二）预算立法

法国宪法有关预算制度的规定有两项：一是依宪法第四十条的规定，国会议员不得提出减少公共部门收入或者提高支出的法律案或者法律修正案，这使得国会的预算审查权很受影响。二是财政法案最主要的是年度预算案，依其宪法第三十九条的规定，须先送国民议会审议。按宪法第四十七条的规定，如果国民议会不能在40日内作出决议，则财政法案直接送往参议院审议，参议院应于15日内作出决议。两院分别决议之后，即适用宪法第四十五条设立的共同委员会或者直接由众院单独议决的方式通过财政法案。如果国会不能在70日内作出决议，那么，政府可以以行政命令代替原有草案加以执行。如果某项财政法案涉及税收收入或者政府支出，而国会未能于预算年度开始前完成审查，则政府有权要求国会快速授权开征税收并且动支法律、条约或者事实上已经确定的预算。

（三）预算组织

由于法国内阁各个部委的名称及数量并无明文规定，往往视当时的社会需要，由阁揆决定应设立一个或几个部委，专门负责经济、财政及预算事项，为政府重要的经济决策单位。另依法国宪法第七十条的规定，凡有关共和国的任何经济或社会问题，政府都可以向经济暨社会委员会征询意见。所有有关经济或社会的计划或施行草案，均应送交该委员会审议。法国国会设有负责预算审查的财政委员会。

（四）预算程序

1、预算编制。法国预算案的编列工作由总理负责，提前一个年度开始。在预算编列的过程中，负责经济财政的政府部门的预算机构，负责草拟下个会计年度的预算更新案，经过部际会议同意后，作为政府预算编制的要求、原则及重要大纲。经过部委之间资源竞逐的争议、协商和总理的裁决，形成各部委的收支项目预算后，由预算机构将年度收入与支出两部分的决议结果，汇总为财政法案，送至经济暨社会委员会及中央行政法院，再送至部长会议讨论后，报立法机关审议。

2、预算审议。法国政府预算案以财政法案的形式，先呈报国民议会审议。国民议会首先应当将预算案一读于议会，而后将财政法案送到财政委员会待审。财政委员会审查后，会向院会提出报告，并由院会对该案中的收入与支出项目分别进行投票。国民议会若无法在财政法案提出后的40日内完成一读审议，政府可以将该法案提至参议院于15日内议决。参议院预算审议程序与国民议会的审议程序基本相同。只有当参议院将国民议会审议过的财政法案做大幅度的修正时，须由两院代表共同召开联席委员会，以取得妥协；如果两院院会仍不能就该协议取得共识，则要由国民议会做最后的决定。倘若总统、总理、两院议长、六十名以上的参议员或国民议会议员对审理过的草案有疑义，则要将该草案送宪法评议会进行合宪性的审查。财政法案通过后，由总统公布。如国会在70日内仍未议决，政府可以就该草案所规定的条款，以行政命令付诸实施。

五、日本的预算法律制度

（一）政治体制

日本为议会内阁制国家，天皇是形式上的国家元首，行政权属于内阁。日本国会由参议院和众议院组成。众议院议员由选区选民直选产生，参议院议员由地方选区及不分区的政党比例选出。日本国会拥有立法权、人事同意权、预算议决权、质询权、调查权、弹劾权、信任案的表决与不信任案的提出及表决权。由于日本国会两院中，众议员享有较多的权力及最后的决定权。首相一般多由众议院多数党的党魁出任。正因为如此，首相是拥有实权的最高行政首长，在立法机关也很有影响力。

（二）预算立法

日本宪法设专章规定国家财政事宜，同时颁行有专门的财政法。日本宪法有不少关于预算编制和审批的规定，如第七十三条规定，“内阁须编制预算，提出于国会。”第八十六条规定：“内阁应编制每会计年度的预算，提供国会审查，并经其决议。”可见，日本的内阁拥有预算提案权，内阁中的大藏大臣负责编制年度收支概算、年度收支预算明细书及预算书，并提交内阁会议决定。由于内阁会议只会对大藏省送交的草案作小幅修正，大藏省特别是其下设的主导预算草拟工作的主计局，在预算编制过程中扮演举足轻重的角色。日本宪法第四十一条规定：“国会为国家权力的最高机关，并为唯一的立法机关。”在国会预算审议过程中，大藏省也扮演着十分重要的角色。

（三）预算组织

1、大藏省及其主计局。根据大藏省设置法第三条规定，大藏省的主要业务有七项，涉及国家的财政、通货、金融、外国汇兑、证券交易、造币事业及印刷事业。大藏省的组织可分为本省和外局两个部分，本省下设有内部部局、附属机关、各种审议会、特别机关（造币局、印刷局）及地方支分部局等五种机关，其中内部局是负责全国财政事务的机构，共计有大臣官房、主计局、主税局、关税局、理财局、金融企划局、国际局。外部局主要是国税厅。日本政府的预算编制由大藏省负责，其中主税局负责年度收入部分，而年度支出预算编制工作则由主计局负责。由于国家的预决算均由主计局负责编制，主计局的地位显得格外重要。

2、总理府经济企划厅。经济企划厅负责日本国内外的经济调查与估测，为政府拟定发展规划和经济政策。大藏省主计局与企划厅密切配合，使财政发挥调节和稳定经济的功能。

3、国会预算委员会。日本参众两院均设有常设的财政委员会、预算委员会、决算委员会等。国会审议法案采委员会制度，预算的审议是在预算委员会的主导下进行，预算委员会的地位十分重要。不论是众议院的预算委员会，还是参议院的预算委员会，都是人数最多的委员会。预算委员会可以依照事实的需要，分设若干个小组委员会；也可以设立幕僚单位，协助委员会从事调查及审查技术方面的问题。预算委员会的委员按政党在议会的席次比例来分配。

（四）预算程序

1、预算编制。日本的预算年度采4月制，预算编制工作从上一年的3月份开始。编制过程分为：（1）大藏省拟定预算经费请求准则，各厅省准备并提出预算经费请求书；（2）大藏省就预算经费请求书进行听证及审查工作，就不同意见进行协商，最后由内阁会议决定预算案。（3）各厅省及大藏省就各自的预算案，起草送往国会的预算文件，经过内阁会议审定后，向国会作预算报告。

2、预算审议。预算案及其报告经内阁会议决定后向国会提出，大藏大臣需要向众议院作财政演说，之后由国会议长将预算案交由预算委员会进行审查。在预算审查期间，有关厅省全盘性的预算项目由预算委员会负责，而与各厅省所属单位预算有关的项目，则按其性质分由各小组委员会审议。预算委员会依法举办公开的听证会，听取利害关系人与学者专家的意见。预算委员会综合各小组委员会意见后，作成预算审查意见，再向院会报告审查经过与意见，并进行讨论；如果议员对预算案仍有疑问，可再次请厅省官员出席会议加以说明并接受质询。如果议员没有意见，即进行表决，然后将众议院的预算决议案送交参议院审议。

在1983年以前，日本参议院的预算委员会按照与众议院相同的程序来审查预算。1982年3月，日本修改了参议院的议事规则。自1983年起，参议院的预算委员会就将总预算分成各构成部分，分别委托相关委员会审查，受托的委员会可以听取政府意见并质询政府。分委员会审查完毕之后，召集人应向预算委员会报告审查概要。

为避免预算年度开始后，因国会无法完成预算审议程序而缺乏动用公款的法定依据，日本宪法规定了临时预算制度。

以上对美、英、德、法、日五国预算法律制度的介绍尽管粗浅，但有助于我们对不同政治体制下不同预算法律制度的认识。在上述五个国家中，美国为总统制国家，英、德、日三国为内阁制国家，而法国则是双首长的政治体制。不同政治体制下的预算制度设计也不尽相同。三权分立下的美国国会，不仅拥有自由修正预算案的权力，而且可以完全置行政首长的预算建议于不顾，自行起草预算案。不过，国会的这种强势预算权，与美国总统的法案搁置权和否决权是相称的。英国、德国与日本同属于内阁制的国家，其编制预算权在行政部门，预算案的审批权在国会。国会在审议预算案时享有的有限修正权和否决权，与内阁制政府由国会选举产生的体制是相应的。法国式的双重首长制，突出了行政机关的职责而弱化了国会权威，行政机关不仅拥有预算提案权，而且在预算来不及成立的情形下，还可以经由行政命令取得动用经费的法定依据。严格地说，准分权制度下的法国立法机关，对预算只有部分的修正权且没有否决权，预算的编制权和决策权实际上被行政机关所控制。