《预算法律制度论》：预算法的宪法地位

一、预算法

（一）预算法的不同定义

预算制度虽然在各国的宪法中确立，但我国现有的宪法学著述中根本无法找到预算法的定义。笔者找到的预算法定义，最早的是中国人民大学法律系经济法教研室于1985年编著的《中国经济法教程》。当时定义预算法为调整预算关系的法律规范的总称，而预算关系则是：“指国家各级财政为了有计划地集中和分配资金，根据国家预算，在各级财政之间、各级财政与部门预算单位之间，以及各部门预算单位上下之间发生的组织预算收入，拨付预算资金和进行年终决算的关系。”二十世纪九十年代中后期的经济法教材，开始较多论述预算法的定义，但并不统一。如预算法是“调整在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。”预算法是“调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的重要组成部分。”而预算关系则是指“在国家预算收入、支出和进行预算管理过程中产生的经济关系。”预算法是“……国家调整财政收支关系的法律规范的总称。”还有的学者从广义和狭义两个层面对预算法进行定义。其中狭义预算法是指“国家权力机关制定的一部作为国家财政和预算基本法的法律；”而广义的预算法则指“各种调整国家预算关系的法律规范，也即调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称。”杨萍主编的《新编财政法》从预算程序的角度把预算法定义为：“国家制定的调整预算编制、审批、执行和决算活动的权利义务的法律规范的总称”。

在诸多预算法的定义中，我们不难看出他们的共同点：第一，预算法是财政法的重要组成部分。第二，预算法是调整预算关系的法律规范的总称。他们的不同点在于对预算关系内涵的表达上。有的把预算关系界定为经济关系，有的则界定为社会关系；有的概括为收支关系，有的则覆盖了预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的关系。笔者认为，预算是依法成立的政府年度收支计划，预算法既要反映预算这种特殊计划的收支内容，又要反映这种收支计划从编制、成立到实施、完成计划目标的全过程。预算法所调整的预算关系应当是在预算成立过程和预算实施过程中形成的社会关系。预算法就是规定政府预算体系、预算收支科目和政府之间收支划分等实体内容，以及预算编制、审批、执行、监督、决算等行为的法律规范的总称。它是预算实体规范与预算程序规范的统一。

（二）预算法的特点

预算法作为财政法的组成部分，既要具备财政法的一般特征，又要准确反映预算收支内容和预算过程的行为特点，体现预算法与税法、会计法等其它财政法在调整对象上的异同点。

1、预算法调整内容的特定性。财政法是调整国家在实施财政管理过程中形成的权利与义务关系，它包括政府对全社会实施的税收征收管理、会计核算管理和财务秩序维护等行为而发生的法律关系。预算法作为财政法的组成部分，仅调整政府财务收支计划的成立与实施。从静态上看，各级政府之间的收支划分、一级政府的收支内容、收支科目设置、预算与施政计划的关系等，是政府预算的必备内容；从动态上看，政府预算从草案编制、审批，到法定预算的执行、监督和决算过程，也应当成为预算法的研究对象。

2、预算法适用主体的特定性。由于预算法调整的是政府预算的成立过程与实施行为，所以作为预算法的调整对象，必须是直接参与预算程序的各个主体之间发生的法律关系。这些法律关系主体，或者直接参与政府预算收入的组织与支出的分配；或者直接参与预算程序，在预算编制、审批、出纳、执行或者审计过程享有权利、承担义务；或者在预算程序中与其他预算主体之间直接发生预算拨付、结算等关系。符合这一要求的预算法律关系的主体是：（1）作为预算编制主体的各级政府及其预算主管部门；（2）作为预算审批主体的代议机关；（3）作为经费开支主体的各预算单位；（4）国有资产授权经营单位和出资机构；（5）经理预算收支的金库;

（6）预算执行监督的审计机关；（7）预算收入的执收机关。当然，预算法律关系中的一些主体，还可能同时具备上述两个或者两个以上的特点。如代议机关既是经费开支的预算单位，又是预算案的议决机关；财政部门既是经费开支的预算单位，又是政府预算编制和执行的主办机关。

3、预算法律关系的特殊性。预算法所调整的社会关系是特定主体之间形成的预算关系，这些预算关系发生在国家与国民之间，政府的立法、行政、司法机关之间，上级政府与下级政府之间，同一机关内部的不同机构之间，属于宪法法律关系，不同于民事法律关系、行政法律关系。预算过程中发生的这些法律关系可以分为以下七类：一是中央政府与地方政府之间因收支划分、审批监督、收支内容、转移支付、上解下拨、预算结算等行为而发生的预算法律关系。二是政府预算在编制、审批、执行、出纳、审计过程中，相关主体之间发生的预算法律关系。三是地方各级政府之间因收支划分、审批监督、收支内容、转移支付、上解下拨、预算结算等行为而发生的预算法律关系。四是各级人民代表大会及其常委会之间在预算程序与监督过程中形成的法律关系。五是预算主办机关与各预算单位之间在预算批复、拨付审核、缴款形成的预算法律关系。六是预算主办机关与金库之间的关系；七是中央审计与地方审计机关之间在实施预算执行审计过程中形成的法律关系。

值得注意的是，预算法律关系有别于财政行政法律关系，也不同于税收法律关系。与预算收入发生收入缴款关系，因预算拨款而间接发生关系的单位或者公民，并不是预算法律关系的主体。如公务员在所在政府部门领取工资、退休干部领取政府发放的养老金、困难居民取得民政部门发放的最低生活保障金、纳税义务人申报纳税并缴库等行为而发生的法律关系，表面上是公务员、困难居民等主体与预算单位发生了预算收支的直接关系。实际上，这些关系并非预算法律关系，应当分别由劳动法、社会保障法和税法来调整。区别这两种法律关系的直接依据是，预算只是确定年内应由纳税人缴纳税款的总额，核准各预算单位、各项目计划经费的限额;税务机关与国库之间发生的税款缴库关系以及税务机关与纳税人之间发生的征纳关系，二者的性质是不同的，前者属于预算法律关系，由预算法调整；后者属于税收行政法律关系，应由税收实体法与征收管理法调整。同样的，政府部门在编制部门经费预算、申请经费拨付中与财政部门、立法机关和金库发生的法律关系，也有别于政府部门与该部门雇员之间发生的法律关系。前者属于预算法律关系，后者则是劳动关系，应由劳动法来调整。至于因社会保险金发放而发生的民政部门与困难居民之间的法律关系，应由社会保障法来调整。预算法律关系属于宪法法律关系，一旦发生预算法律争议，除非构成行政侵权或者刑事犯罪，否则，只能依预算组织关系由预算主办机关或者主管部门裁决，或者依照宪法或者组织法的相关规定追究其政治责任。公民、法人因纳税、交费、社会保障、工资发放等，与预算执收单位或者支出单位形成的法律关系属于行政法调整范围，由此引发的纠纷也要通过行政救济的途径来解决。

二、预算法的渊源与分类

（一）预算法的渊源

法的渊源是指法存在的形式，根据法的效力不同，预算法的渊源有以下若干形式：

1、宪法。宪法的核心，一是有限地赋予政府的权利，二是保障公民的基本权利。这种关系也明显体现在政府与公民的财政关联上。因此，尽管各国宪法的具体内容及其繁简程度不同，但都会规定内容多少不等的预算条款，对伴有预算关系的税收、支出、公债、决算、审计和财政分权关系，作出具体的规定。相当一部分国家的宪法如印度宪法、日本国宪法、俄罗斯宪法、德国基本法、哈萨克斯坦国宪法等，都专门设立了预算或者财政篇章。其他一些国家的成文宪法，虽然只以条、款甚至项，对预算制度作概括性的规定，却也留给预算专门立法或者宪法实践很大的拓展空间，如美国宪法、我国的现行宪法等。在宪法载明的预算条款中，既包括国家机构之间和政府之间支出责任划分、课税权划分等实体^款，也包括预算从编制、审核、批准、执行、审计和决算等程序条款。这在联邦制国家的宪法上表现得更为明显。实际上，联邦宪法就是联邦与联邦成员就共同利益而签订的旨在协、调相互关系的契约。这个契约的核心内容是确定国家各联邦机构和成员之间的财政权限与义务。正如美国财政学家穆斯格雷夫所说的那样：预算安排的确是联邦及形成联邦各成员政府之间合约的核心。各国宪法对预算制度的具体规定，可以概括为八个方面的条款：一般性条款、税收条款、公共支出管理条款、公债管理条款、政府之间财政关系条款、财政监督条款、预算程序条款、审计条款。通常情况下，一般性条款并不直接指明财政义务，但在宪法的实施中则含有明显的财政含义。如宪法关于保障公民生存、劳动、受教育、救济等权利的条款，就需要政府以公共支出来满足这些要求。程序性条款是立法、行政和司法（审计）等机构在预算事务中的运作程序，如规定行政机关如何编制和执行预算，代议机关如何审议和批准预算，审计部门如何审计并监督预算执行等。在宪法中设置预算条款，由宪法确立国家的预算制度，一方面是为了对政府行使管理预算的权力进行最高的法律约束，另一方面是为了使政府的财务收支有所遵守，有所依归，体现了政府预算在整个国家政治、经济生活中的地位与作用，体现了预算对于公民、对于国家的极端重要性。

2、预算专门法律、法规。在宪法之下，实行成文法的国家一般还设立了承接宪法的专门预算法律，称为财政法、公共财政法、预算法，或者分立称为预算法、决算法、收支划分法、审计法、金库法等，对国家的预算事务作出具体规定。为了保障预算制度的实施，在预算基本法之外，一般还需要其他专门的预算普通法和行政法令，如有关预算编制与执行的命令、库款收付要件、审计准则与行为、预算审查监督的规则、地方性的预算法规和决定等，对预算事务作更具体的规定。

3、年度预算及其决议。年度预算经由立法程序成立，具有约束政府开支的效力，未经同意不得擅自变更，因而具有法的属性，是预算法的实体规范。有些国家的宪法明确以条例之名通过政府预算，如德国联邦政府预算冠以“XX年度联邦预算条例”。我国的香港特别行政区和澳门特别行政区的政府预算也是以“XX年度预算条例”或者“XX拨款法案”的名义颁行的。另外，一些国家和地区除认同预算决议具有确认政府预算案的效力外，往往会在预算决议中附带一些内容，对预算的执行附加一些程序的要求，或者附加一些实体的规定等。这些也可以成为预算法的渊源。

4、其他法律法规中的预算条款。一些国家的非预算专门法律、法规，如卫生、教育、社会保障、劳动等方面的法律，也会规定一些政府规费的开设与征收事宜，规定一些政府应当承担的财政义务及其支出标准的预算条款。这些条款也会拘束政府的收支计划，因而是预算法的重要渊源。(www.xing528.com)

5、代议机关的议事规则。代议机关的议事规则往往会对其组成人员的职权行使方式提出一些要求，设定一些规范，如制定代议机关组成人员审查政府预算案的规则等。这些规定虽然是代议机关组成人员订立的自律规范，并无对外的拘束力，但毕竟是一种程序规范，一种准宪法规范。有关预算审议程序或者审查行为的规则，也是预算法的渊源。

（二）预算法的分类

1、广义预算法与狭义预算法。从预算法的渊源看，有关预算收支实体和预算程序的法律规范的总称，是广义的预算法。这种意义下的预算法包括三个层面的规范内容：（1）年度预算条例或法案，即以预算收支分类科目为内容的政府年度预算；（2）单行预算法，即作为规范年度预算内容与年度预算的编制、审批、执行、监督和决算等行为的预算法；（3）预算法律体系，即由年度预算条例或者法案，规范预算实体与预算程序的单行预算法，以及与之配套的政府之间收支划分、国库经理、公债管理、审计、决算等法律规范共同构成的预算法律体系。狭义的预算法指的是第二层面意义上的预算法。

2、预算实体法和预算程序法。这是按预算法调整对象的不同性质来划分的。其中，规定政府预算体系的构成、预算收支划分、预算收支科目，以及预算主体实体权利与义务的法律规范，构成预算实体法，如年度预算案；规定各级政府预算和决算的编制、审核、批准、执行和监督的各种法律规范，构成预算程序法。我国现行的预算法是预算程序规范与实体规范的统一。

三、预算法的宪法地位

（一）预算制度是宪法规范的重要内容

宪法不仅确立了一个政治社会框架的法律制度和一整套有效控制政府行为的技术，更重要的是它体现了一种处理国家与公民之间关系的价值观念。预算制度一方面反映政府收支与国民负担、国民受益的关系，另一方面规范了中央政府与地方政府之间、中央政府各机关之间、地方各级政府之间的财政关系。因此，预算制度是宪法的重要内容之一。

1、预算制度是现代国家政治制度的重要内容。现代国家的政治制度以民主为出发点和归宿，由于财政收支的支配方式会影响政府各个机关的公务行为，影响国家公务人员的意志。所以，近代民主政治制度的使命之一，就是要防止国家军事权和财政权，成为政治家和官僚实行集权和专制的工具。预算制度的设计，要从政治程序和法律技术角度，约束并防止政府权力过分集中到某一级的政府或者某一个国家机关。如果预算制度的设计不利于国家机关之间的职能分工与合作，那么，预算制度就有可能成为专制统治的工具。

2、预算制度是人民主权和基本人权的体现。依照宪法建立起来的法律制度是以保护公民的权利为目的，政府要依靠税收来维持其正常的工作，而税收与公民的财产权息息相关。一方面，预算收入的规模最终体现为纳税人的负担，纳税人要关心自己所承担的税赋，关心政府预算收入的规模，必然要求经过一定的程序来控制国家的税赋，并通过议会议定收入的方式控制政府预算的总量，使政府取之于民有度，让人民承受尽可能轻的负担。另一方面，随着民主意识的增强，纳税人不仅要求政府取之于民有度，而且要求通过一定的程序保障政府的收入用之于民，使政府公款专用于公共服务、公共事业，保障基本人权的实现，改善人民的生活福利。预算制度确立由民意代表来议定预算收入规模和支出范围的规范，以保障人民主权和基本人权的实现。

3、预算制度是经济发展和社会正义的保障。在市场经济条件下，为保障市场运行的有序化，政府必须通过政府的收支规模与结构，实施合理的财政政策，以调节经济的持续健康运行和社会分配的公平，从而维护国家的基本经济制度，维持经济的繁荣和社会秩序的稳定。尤其是在经济衰退、失业率高、福利下降、社会矛盾突出的情况下，政府预算收支的规模与结构的合法性、合理性、有效性更为重要。所以，经由预算收支的控制，可以巩固国家的基本经济制度，保障持续的社会正义。

（二）宪法确立了预算权的分工与制约机制

1、宪法将预算的编制、审批、执行与审计权配置到不同的国家机关。自近代以来，分权是西方国家宪法必不可少的制度性设计。社会主义国家的宪法虽然不以分权为制度设计的基本原则，但承认国家机关的分工与合作。为保障预算权的行使不背离民主政治的目的，成文宪法都要在国家权力机关、行政机关甚至是司法机关之间，合理地分散配置预算权。总的看，多数国家的宪法把货币的发行权、财政立法权、税目和税率的确定权、预算审批及其执行监督权，规定为代议机关的权力；而预算法案的提出权、政府经费的使用及监督权，规定为行政机关的权力。而预算执行审计权在立法、行政、司法之间则有多种配置方式。宪法在不同国家机关之间配置预算权，不仅可以起到工作分工和相互监督的作用，而且保障了财政政策的制定和执行的民意基础。

2、宪法通过预算权在不同国家机关之间的配置，建立权力运行的制约机制。宪法对预算权运行的制约机制是从两个方面进行构建的：一是宪法规定预算权行使的不同主体和预算权的运行程序。即通过审批程序的审查，制约预算编制的正当性与合理性；通过对年度预算案提出权的禁止和预算案修正权的限制，制约审批权的无限扩大；通过决算的评价功能，保障执行行为的合法性与绩效性。二是宪法设立专门的审计机构以保障监督的中立性。如依照日本国宪法规定设立的日本会计检察院，它独立于内阁，负责对政府的收支决算进行审计，并向国会提出收支决算的审查报告。依俄罗斯宪法的规定，俄罗斯联邦议院设置常设的财政监督机关——联邦审计院，负责对联邦政府和各联邦主体政府执行联邦预算的情况进行监督，它有权监督联邦的国内外债务状况、联邦预算外基金使用情况，以及银行系统为联邦预算的服务情况。英国从1866年起开始实行审计长调查各部的财政开支情况并向议会提出报告的制度，以防止各部在财政方面的不良行政，审计长成为预算方面的议会监察专员。这些国家宪法和法律规定的目的，在于形成预算程序中的磋商与妥协、机制，从而有效地防止各个预算参与主体在预算过程中的违法和不当行为。

（三）宪法规定收支来源，控制国家与国民之间的关系

宪法按照分权或者分工的基本原则在不同的政府机关之间配置预算权，但是宪法授予代议机关、行政机关和其他机关的预算权并非不受限制。为了处理国家与公民之间的财产及受益关系，宪法在国家机关之间配置财政权的同时，从收入和支出两个方面规定了一些限制的措施，以保障国家机关的廉洁和国民的合理负担。

1、控制财政收入以限制国民的负担。政府收入可以是税收收入，也可以是非税收收入，但主要来源还是税收。由于税收直接涉及公民的生活和负担，各国对税收立法历来都比较慎重，大都在宪法中确立了税收法定主义的原则，明确税收的新设应当经过代议机关的议决。日本和俄罗斯的现行宪法明确规定，新课租税或者变更现行租税，必须以法律或者法律规定的条件为依据。我国宪法第五十六条也规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。宪法有关收入的规定，既是对政府收入规模的约束，又是控制国民负担的制度保障。

2、控制财政支出以保障基本人权的实现。宪法重要内容之一是规定公民的基本权利，并以财政为物质基础保障公民基本权利的逐步实现。为了做到这一点，一些国家的宪法直接规定了政府的开支范围，确立了先有预算后有支出的原则。如日本宪法第八十九条规定：公款及其他国家财产，不得为宗教组织或者团体使用、提供方便或维持活动之用，也不得供给不属于公家的慈善、教育或者博爱事业支出或利用。第九十一条规定：内阁必须定期就国家财政状况向国会及国民提出报告。这些规定表明，财政收入只能用于公共目的，即宪法所规定的公务活动支出、公共福利支出和公共工程支出，以及对公立学校和地方政府的财政补贴等。有的国家法律还规定，预算草案用于公民基本权利的支出项目，代议机构在审查与审议时不得进行削减和删除的修正，等等。宪法规定政府支出的范围，在于保证公民基本权的实现，防止国有资产的流失，防止政府利用公款营私。