领导科学：决策程序、原则与体制

第四节　决策的程序、原则和体制

一、决策的程序

决策的一般程序分为：

（一）提出问题

领导将对什么问题作出决策，在决策前是要明确的。没有问题不决策，决策要有鲜明的目的性、针对性。

（二）确定目标

根据存在和要解决的问题，在系统分析的基础上确定目标，这是将问题具体化和明确化的过程。正确的目标为决策提供了明确的准则和方向，包含了领导者的价值取向和团体内各类人员的思想追求、行为准则。确定目标时要注意这样一些问题：①要从实际出发，量力而行；②要有政策根据和法律依据；③要有一定的前瞻性；④目标尽可能的量化；⑤群众对目标的认可度。

（三）设计方案

设计方案是决策的核心，方案的质量和数量直接关系到决策的成功与否。设计方案时要注意：①头脑清醒，理智，不要感情用事。②要为最后的决策提供多个方案，牢记一个方案不决策的原则，只有提供多种方案才可以保证决策中择优原则的贯彻。③方案设计要先易后难，因为工作要循序渐进，由易到难，所以方案的确定顺序最好也是如此。④方案的表达要清晰、明确，不要含混不清。在方案的表述上切忌使用“原则上”、“一般情况下”这样大而化之的语言。⑤方案的内容要具体，表述要言之有物，使人在看到方案后，就可以明了要做什么和怎样去做。而空泛的表达，不仅使人不得要领，还可能引发由于理解的不同而带来的认知与行动的混乱。

（四）分析评估

所谓的分析评估，是指对可供选择的方案进行比较、分析、论证，为挑选出最佳方案做准备。分析评估的依据是方案的可行性、风险性、现实性、针对性等。分析评估时一定要广泛听取意见，吸收没有参加目标设计的专家、群众及各方代表的意见，以避免片面、极端。有人将这一做法称为“缺位人员的评估”。唐诗云“不知庐山真面目，只缘身在此山中”，俗话说“旁观者清，当事者迷”。由于没有各种利害关系的纠缠，没有先入为主的主观判断，旁人看问题、分析问题会更客观、公正些。所以，在进行分析评估时，决策者要邀请一些没有参与方案制定的人来进行分析评估，并在事前不带有任何的主观暗示。

（五）选择方案

这是人们通常说的“拍板定夺”的环节，即狭义的决策，这也是决策的关键所在。这一环节要注意的问题有：①充分发扬民主，允许有不同意见的争论，营造畅所欲言的舆论氛围。②要求汇报者如实汇报，不得弄虚作假。有的汇报者善于察言观色，迎合领导，于是专拣领导愿意听的意见汇报，从而造成错误的导向。③善于归纳，择优融合。当没有理想方案时，决策者要具备归纳概括的能力，尽量吸取各个方案中的优点，经过整合后，再形成最后确定的方案。④关键时刻领导者要敢于定夺。当决策层处于争论不休，无法确定的时候，最高领导者要敢于定夺。因为时间是宝贵的，“机不可失，时不再来”。历史中的自由资本主义形成的初期，即原始积累的阶段横行的是“大鱼吃小鱼”的游戏规则。市场经济条件下，更多的时候是“快鱼吃慢鱼”。决策者要有时间观念，要懂得“抢先一步，占得先机”常常是获胜的法宝之一。

在选择方案的关键时刻，领导要认真听取来自各个方面人士的意见，特别是这方面专家的意见。1980年，陈云同志就指出：“一切引进项目，都必须有专家参加，必须是领导干部和专家共同商量。”⁽¹¹⁾

（六）实验实证

对复杂的问题决策后，最好进行试点，在点上取得经验，证明是可行的方案后，再在全局推开，这是稳妥的做法。

二、决策的原则

凡事预则立，不预则废。预测关系到领导和组织的未来，决不能随意，一定要根据实际情况，实事求是，冷静谨慎。

（一）确切性的原则

1．信息的确切、准确

情报是决策的基础，决策的科学性与情报的准确性密切相关，只有既全面又准确的情报才能为科学决策提供前提条件。

2．目的明确、鲜明

如果领导对决策的目的犹犹豫豫，决策就无法出台。即使出台，也难以实施和获得成功。

3．坚定的原则性

决策是领导意志的体现，决策能否得以顺利地贯彻，与决策者有无坚定的原则性有关。领导者的立场坚定果敢，决策执行起来要顺畅得多；反之，领导者拿不定主意，变化无常，决策就很难出台，更是难以贯彻到底。

邓小平在香港回归问题上表现出来的坚定的原则性是值得领导干部学习的。

毫不妥协的原则性是香港顺利回归的重要条件。在未解决香港问题时，特别是英国在马岛战争胜利后，英国首相声称有关香港的三个条约有效。为此，邓小平同志在1982年9月下旬会见撒切尔夫人时对香港问题做了一个旗帜鲜明、果断明晰的界定，在事关主权这一大是大非问题上，邓小平认为：

第一，中国在这个问题上没有回旋余地。他强调，主权问题不是一个可以讨论的问题。现在时机已经成熟了，1997年中国将收回香港。就是说，中国要收回的不仅是新界，而且包括香港岛、九龙。

第二，是对港人治港的问题的界定。香港现行的政治、经济制度，甚至大部分法律都可以保留，当然，有些要加以改革。保证香港仍将实行资本主义，现行的许多适合的制度要保持。

第三，关于应付香港所能出现的波动问题。中国政府在作出这个决策的时候，各种可能都估计到了。邓小平指出：我们还考虑了我们不愿意考虑的一个问题，就是如果在15年的过渡时期内香港发生严重的波动，怎么办？那时，中国政府将被迫不得不对收回的时间和方式另作考虑。这一鲜明的态度，干脆利索，有力地回击了当时的不利于香港回归的言论与动作。

1984年6月22日、23日，邓小平分别会见了香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等，在他论及“一国两制”的政策时，对港人治港的标准做了明确界定：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。未来香港特区政府的主要成分是爱国者，当然也要容纳别的人，还可以聘请外国人当顾问。明确指出爱国者必须是：尊重自己的民族；诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权；不损害香港的繁荣和稳定。只要具备这些条件，不管他们相信资本主义，还是相信封建主义，甚至相信奴隶主义，都是爱国者。这里的爱国者只须爱祖国爱香港、不硬性要求必须爱社会主义”。

邓小平同志在香港回归祖国的问题上，旗帜鲜明、立场坚定，具体来说，他做了三个界定。第一个界定：“主权问题不可讨论”，全部收回香港主权！第二个界定：“香港现行的政治、经济制度……可以保留”，但“必须由爱国者……治理香港……只要具备这些条件，……只要他们爱祖国爱香港”。表现出邓小平在香港问题上既有坚定的原则性，又通情达理，宽宏大度！第三个界定：“将被迫不得不对收回的时间和方式另作考虑。”这充分表现出中国人民在主权问题上的坚强不屈，威武庄严！⁽¹²⁾

决策问题上要做到坚持确定性的原则性，是需要领导者有坚定的意志和果敢的魅力的。(www.xing528.com)

（二）科学预测的原则

决策面向未来，是对事物发展的未来趋势作出的判断，预测的科学客观性是科学决策的前提保障。有关预测的重要性前面已有讲解。

（三）对比选优的原则

决策要追求优化和满意，是优是劣及满意的程度，必须经过比较，要从几个备用方案中进行选择。决策中必须贯彻：“一边倒不决策，一个方案不决策”的原则，避免“霍布森选择”。领导决策时一定要牢记，只有一种备用方案，没有可比性方案同时提供时，最好不要决策。没有了比较，也就没有了择优，这时硬要决策，拿出方案，决策的科学性是很难保证的。

实施决策需要有人力、物力、财力、科学技术等主客观条件。对此，决策时要有全面的考察，应从政治和经济效益、现实与未来、有利与不利、成功与失败、机遇与挑战等多方面的比较中，经过再三的权衡利弊的比较后，再作出选择。决策的慎重常常体现在对比选优上，俗话说“不比不知道，一比吓一跳”，只有通过比较，才可以发现问题，找出差距。

（四）广泛吸纳的原则

没有决策的民主化就没有决策的科学化，多谋才能善断。广泛吸纳就是提倡依靠他人，依靠集体，群策群力，集思广益。为了保证决策的民意性、科学性，一定要发动群众，多听各方的意见，特别是反对的意见，千万不要一人说了算，决策必须依靠群众，依靠集体。当代的决策越来越借助于“外脑”，借助于智囊团，科学的决策要依赖于组织、机制和体制。“偏听则暗，兼听则明”，特别是在关键的时刻，领导者更要有宽阔的胸怀，从谏如流。听不进不同意见的领导，常常作出错误的决策。

唐太宗是历史上著名的“从谏如流”的明君。一次，太子侍从官高冯上书唐太宗，唐太宗看后，“特赐”钟乳（名贵药物）一剂，并对他说：“卿进药石之言，故以药石相报。”唐太宗鼓励下属直谏，群臣就敢于提意见，为国事献策，有时还能提出与君主不同的观点，据理力争，从而使智囊的作用得到充分的发挥。我们通过唐太宗对待谏议大夫魏征进谏一事，可窥一斑而见全豹。据历史记载，魏征曾给太宗进谏了200多条意见，深得太宗欣赏。贞观十一年，魏征上《十思疏》，唐太宗赐手诏褒美说：“得公之谏，朕之过矣。”贞观十三年，魏征上《十渐不克终疏》，批评太宗在10个方面的不足和过错。太宗“深奖叹，报云：‘已列诸屏障，朝夕瞻仰，仍录付史官’。”后来魏征病故，唐太宗悲伤地对左右大臣说：“人以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以见兴替；以人为镜，可以知得失。魏征的去世，使亡一镜矣！”正是由于唐太宗自认“不明”，虚怀纳谏，做到了政治清明，他也成为中国封建社会中的一代明君。

以上这两个例子中的两个不同的君主采取的两种不同的行为：一个不肯纳谏，一个“从谏如流”，两种态度、两种行为产生了两种截然不同的结局，一个成为败军之将，一个却成为了千古贤君。

现代条件下，由于科学知识日新月异，客观形势变化迅速，日理万机的领导者不可能通晓一切，洞察秋毫。因而运用各种专家之长搜集信息资料，准备多种方案，进行决策工作，是决策科学化中不可缺少的。领导者在认清这一点后，要真正地重视、发挥智囊人员的积极性、责任心，为他们参与、进行决策提供良好的环境和条件。智囊人员不同于秘书班子，他们的决策工作，不是听从领导者的命令去按图索骥，而是站在科学的立场上，去探讨决策对象的客观规律。领导者要保证他们能够进行相对独立的研究，切忌由领导人先框定一个主观结论，再要求专家们去找“事实”或引用“科学的道理”来为此作论证。在智囊人员的工作过程中，领导者切忌“定框框”和干涉他们的活动。

（五）跟踪反馈的原则

决策一出台，就要跟踪，及时反馈实施中的问题。这对及时修正决策，弥补决策中的失误或考虑不周的地方有很大的作用，可以避免失误或酿成大的损失。由于主客观条件的变化，人们对客观事物的认识也要经过反复，“拍板”时领导可以一锤定音，但实施决策不可以这样做。决策一旦实施，必须跟踪考察，及时发现问题，及时进行修正、调整，才能保证决策实施的最后成功。

三、决策的体制

决策体制就是进行决策的组织形式、机构设置。当代决策的体制主要包括：情报机构、咨询机构、制定机构、执行机构、监督机构五个部分。这些机构既要保持其相对的独立性，又要密切配合、协调一致，在相互的合作中，充分发挥各自的作用。只有这样，才能从组织机构上保证领导决策的顺利进行。

领导在设置决策的机构时，有两件事要格外地注意：一是要赋予各个机构相对的独立性，各个机构的职能、人员不要相互交叉，更不要相互隶属。二是由于不同的机构承担着不同性质的工作，因此，对人才的素质也有不同的要求。领导在安置人员时，要量才而用，把最合适的人放在最合适的岗位上。

党的十四届四中全会指出：“要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度。”这为建立健全科学决策的机制指出了方向和途径。

（一）情报机构

情报机构负责的是收集、筛选与决策有关的情报，它是关系决策链条开始启动的部门，任务艰巨。有人说：科学决策的关键是90%的情报加上10%的判断。

情报机构的工作要求及时、准确、全面，领导为情报机构配置的人员，首先，要求具有敏捷的反应能力，善于从纷繁复杂的信息中提取有价值的情报。其次，要能熟练掌握现代的科学技术手段，自如便捷地从各个媒体、互联网上搜集、整理、归纳和提炼情报和信息。再有，情报机构的工作人员要有良好的人际交往的能力，很多时候，情报的获取是在与朋友、同事相互的交往中“无意”得到的。总之，对情报人员的要求是灵气、快捷和随和。

（二）咨询机构

咨询就是询问、谋划、磋商、评议的意思，咨询机构是指为领导决策提供计划、方案和建议的参谋部门。现代咨询机构大多由专家、智囊团组成，他们负责对情报的可靠性进行甄别，根据科学方法对决策的可行性进行论证，对决策的后果进行预测。一般来说，咨询机构的人员以博识、老练、富有经验为主。

咨询机构相对的独立性要比情报机构更强，“旁观者清”，适度的超脱，可以保证为决策提供较为公正、客观的咨询。领导者对咨询机构的工作只有听取、采纳与否的义务，没有“下指示”、“定调子”的权利。领导者要摆正自己和咨询机构的关系，保证其独立地履行自己的职责。

当代行政决策的咨询机构一般有：政策研究室；各类专业研究机构、学会、研究会等学术性咨询机构；民间的咨询公司；专家顾问委员会等。

（三）制定机构

这是对各种已经拟出的被选择方案作出最后抉择的机构，是由“领导班子”承担完成的。

这是决策的中枢系统，是决策体制的核心，具有最高的权力，负有全面的责任。

一般来说，制定机构的任务是确定决策问题和目标体系，也可委托咨询系统准备方案，权衡利弊，通过比较，最终选定满意的决策方案。在整个的决策过程中，需要全部领导都参加的就是这个机构的活动。领导者在事先要对决策的内容、方案有所了解，做到心中有数，这样在出台最终方案时，才有会发言权。在最终“拍板”时领导者一定要慎重。

（四）执行机构

是指将决策变为现实行动和过程的组织机构，具体来说，是实施决策、落实决策的组织机构。制定决策是为了实施决策，将目标变为现实，决策的有效性体现在执行上。团体内要有高效的执行机构来实施决策。执行机构的运行要注意这样几点：①要有雷厉风行的作风，有令即行，有禁即止。②要发动、依靠群众。与决策体制中的其他机构相比，执行机构的人员是最多的，能否发动更多更自觉行动的人参与决策的执行、实施，是检验执行机构工作效率的尺度。

（五）监督机构

监督机构是指对决策的制定、实施的过程进行监管，及时发现问题，纠正偏差的组织。监督机构有很强的独立性，最好由决策之外的机构、人员参加并负责监督。没有有力、有效的监督，就没有决策的科学性、民主性。

监督机构的人员要求具有原则性强、是非感鲜明、敢于坚持正义、不怕打击报复的品质。