基层社会治理：制度化解社区矛盾

第三节　社区矛盾化解的制度化建设

社区矛盾化解成为近年来各地和谐社区建设的一项重点工作，各地在化解社区矛盾的实践探索中创造了很多卓有成效的做法和经验，这些做法和经验亟待上升到更具普适性的制度建设层面。

一、社区矛盾化解的制度化

从各地化解社区矛盾的大量实践探索中，我们发现，很多具体的创新做法也正在逐步积淀到制度层面，推动着社区矛盾化解的制度变革。

1.参与主体复合化

从浙江省的实践可以看出，为了有效化解基层矛盾，参与主体呈现多元化。党政机构、行政机构、司法机构和社会组织、社区居民都作为参与主体，建立了不同层次、不同形式的合作关系。无论是法院调解进社区，还是大调解格局、警民联调、“和事佬”协会、物业调解委员会，都有一个共同特点，即参与化解矛盾的主体是多元复合的，其主体既有基层党组织的成员、行政机关工作人员、司法机关工作人员，也有法律工作者和社区工作人员，甚至还有具有专业技能或热心于公益事业的居民。多元复合主体的形成，不仅充分调动了参与各方的积极性，而且各方力量能够各取所长，形成合力，有效化解了社会矛盾。通过不同层次、不同形式的合作，不仅起到了防微杜渐和防患于未然的效果，而且建立了不同机构、不同群体之间的信任关系。

2.化解矛盾源头化

社区是社会的细胞，从杭州市的实践来看，呈现的一个典型特征是力争将矛盾纠纷发现在社区，排查在社区，解决在社区。因此，建立多层次、多渠道的矛盾发现机制，观察社情民意，了解百姓想法就十分重要。实践中的“和事佬”协会和邻里值班室，其成员的重要职责就是搜集百姓信息，了解百姓想法，理顺百姓情绪，从而把矛盾化解在萌芽状态。而警民联调机制和法院调解进社区则从矛盾发生学的角度，防止将矛盾从小演变为大的层面来进行化解。

3.调解机构专业化

当前，民间矛盾纠纷已日益复杂，涉法问题及一些专业性的问题不断增多，原有的传统的人民调解组织和方式已不能完全胜任新时期的矛盾化解需求。针对层出不穷的矛盾纠纷，建立相应的专业化调解组织，有效化解疑难纠纷，将是人民调解工作在新时期的发展趋势和方向，也是人民调解更好地履行职责，真正发挥社会“稳压器”、“防震器”的必然要求。从社区层面来看，物业纠纷调解委员会、劳动权益保障调解委员会、治安案件警民联调组织等都属于专业化的调解组织，它们对于更好地保护当事人的权益、提高调解的效率、提升调解人员的素质都会带来显而易见的效果。

4.排查纠纷制度化

当前社区是大量社会矛盾的汇集地，社会矛盾的消解势必需要一系列的制度作为支撑。在浙江省的实践中，根据矛盾产生和发展的过程，分别建立了矛盾纠纷预防机制、矛盾纠纷排查机制和矛盾纠纷化解机制。在各种机制中，又有一系列细化的制度作为支撑。如上城区紫阳街道社区坚持“小矛盾不出楼道、大矛盾不出社区”的原则，千方百计地把矛盾控制在萌芽状态，建立了矛盾纠纷定期排查制度、矛盾纠纷排查“零报告”制度、矛盾纠纷联动排查和联席会议制度以及矛盾纠纷限期处理制度。在乔司镇的纠纷排查机制中，建立了矛盾纠纷排查调处工作流程、工作人员的职责制度和村、社区、企业综治组织规范化建设规章制度。在杭州市下城区的“和事佬”协会中，建立了串门促和制、坐堂问诊制、联席会诊制、信息反馈制、纠纷回访制、工作记录制、评优奖优制等一系列工作机制，充分调动社区调解员和信息员的积极性和主动性，群策群力，将矛盾消解在萌芽状态。

5.调处成本分担化

矛盾的化解需要耗费大量的人力、物力和财力。如果完全由社区承担，社区居委会势必难以为继；如果由当事人完全承担，则有可能将矛盾进一步激化。因此，合理的利益分担机制十分重要，既有助于将矛盾消除在萌芽或者微小状态，又能够有效调动各方的积极性。当前在实践中，主要有两种利益分担机制:一是以“以奖代补”的形式对社区的专兼职调解员进行补贴，以调动他们调解矛盾的积极性；二是由对引发矛盾负有责任的当事人、当事人单位、当地政府各承担一定比例的调处成本。

二、构建社区矛盾多元化解机制(www.xing528.com)

社区矛盾多元化解，机制建设是根本。从各地的创新实践看，今后社区矛盾化解亟待建立四大机制。

1.建立矛盾的预防、排查和防控机制

基层党组织和广大党员处于改革发展和各种社会矛盾的前沿，了解社会基层的动态，掌握大量的基层信息，也最清楚基层群众的愿望和诉求，尤其能在第一时间发现和解决问题。这种特殊的优势决定了党的基层组织在化解社会矛盾、协调各方利益方面具有特殊的功能和作用。党的基层组织和广大党员是社会管理的细胞，解决社会矛盾纠纷、构建和谐社会，是其义不容辞的责任。党就是通过这些“细胞”服务群众、凝聚人心，形成战斗堡垒，发挥领导核心作用。在矛盾纠纷不断涌现的社会转型期，基层党组织必须进一步提高危机管理意识，构建社会舆情汇集网络，完善危机管理的组织体系，形成良好的沟通和有效的信息交流机制，及时有效地缓和矛盾、化解危机，筑起第一道防线。

首先，要建立矛盾纠纷的预防排查机制。各种社会矛盾纠纷的发生、发展和变化都有其规律性，如在农村春夏农忙时争水、争地纠纷较多，在村“两委”换届时多发的是群体利益之争，在城市涉及居民切身利益的重点项目推进时部分群众的要求难以满足的矛盾较为突出……根据这些规律，要密切注意和观察矛盾纠纷的萌芽、形成、潜伏、激化等各个阶段的特征和迹象，做到及时发现，防患未然。对于多发性的矛盾，要求社区调解员及信息员经常深入居民小组、辖区单位了解矛盾纠纷动态，对于苗头性的矛盾随时做好宣传教育疏导解释工作，真正做到预防做在预测前、预测做在调解前、调解做在激化前。在准确把握矛盾纠纷的性质后，社区党组织应在化解矛盾的主动权上不断创新，突出以调解为主的多元化解矛盾方式。

其次，要建立矛盾纠纷防控机制。以社区党组织为龙头，联合社区居委会、社区警务室、企业综治组织、社区专业调解委员会等机构，建立矛盾纠纷联动排查和联席会议制度，通过条块结合、上摸下排，以及全方位的分析预测，做到第一时间发现矛盾纠纷苗头与隐患，第一时间查找原因和积极调处，防止矛盾激化与扩大。同时明确各自责任，由社区党委对矛盾纠纷排查、预防、调处工作进行督查，限期解决。

2.建立矛盾纠纷化解的层级管理与联动机制

当前矛盾纠纷的形式日益多样化、内容越来越复杂化，许多社会矛盾虽然发生在基层，但是却涉及体制或者是更大范围的利益分配问题，超越了基层的解决能力和管理权限，为了有效化解矛盾，势必需要建立各管理层级和各部门联合的纵横交错的联动机制，以强化对矛盾纠纷的解决能力。从绍兴县的案例可以看出，由县委主要领导牵头建立各部门联动的纠纷化解机制，同时辅之以基层的发现和反映功能，可以使矛盾纠纷在第一时间发现、第一时间解决。因此，我们可以发现以基层党组织为基础的一整套层级管理和联动机制建构的必要性。一是市（县）级层面，对乡镇依靠自身力量无法解决的矛盾纠纷，市（县）级相关部门要主动介入，会同乡镇社会矛盾纠纷调处中心，就涉及职能部门的专项矛盾纠纷进行把脉，配合有关乡镇做好工作。二是乡镇层面，由于矛盾纠纷原因涉及多方面，因此，必须采取不同方式方法加以解决。对于邻里、赡养、婚姻、继承等一般民间纠纷，可以由乡镇党委牵头，乡镇调委会、矛盾纠纷排查调处中心负责调处解决；对于重大复杂的矛盾纠纷，由公安派出所、法庭和乡镇矛盾纠纷排查调处中心联合调处；对于时间长久、一时难以查明原因，且工作量大、涉及多方面的矛盾纠纷，由乡镇综治部门牵头，协调相关部门，形成整体合力，及时加以解决。三是社区（村）级层面，以社区（村）党组织为龙头，充分发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，形成全方位的点、线、面三级防范调解机制，防止矛盾纠纷激化，把矛盾纠纷化解在基层。

3.建构社情民意沟通表达机制

当前，政府对社会的管理方式逐步在从管制、统治向服务、治理转变。基层党组织作为维稳的先锋队，也要积极探索施政新理念，强化基层党组织在社会中的影响力和控制力。首先，基层党组织要自觉主动地充当群众利益表达的渠道，充分发挥社区退休党员、在职党员及流动党员的作用，用服务凝聚社区居民的心，针对不同类型困难群众的特殊需求，注重构建长效机制，减少各类社会矛盾的诱发因素，这将有利于化解基层矛盾并赢得民心。当前民意表达的渠道虽多，但仍存在民意表达实效性不强的问题。因此，在矛盾多发期，更加需要以社区（村）为基础，建构自下而上、纵横交错、有效的民意表达渠道，它们不仅能在一定程度上反映不同群体的利益诉求，还能为公共决策的价值取舍、利弊权衡提供重要依据。其次，基层党组织要善于通过领导和引导民间组织发挥调解矛盾和民意表达的作用。民间组织在化解社会矛盾方面与政府机构的作用大不相同，政府机构可以以行政强制力为基础，但是民间组织却只能依靠成员的威望和个人能力来说服居民，它必须采用一种更为平等和柔性的方式来与居民沟通，因此也更容易获得居民的认可和尊重。民间组织和集团作为群体利益的重要代表，往往比个人更能够理性、规范和有效地表达自己的利益诉求，成为政府和民众之间的缓冲器。从人民调解的角度来看，民间组织主导社区纠纷的化解，是真正实现人民矛盾人民调解的有效途径，它是社会主义民主发展的大趋势和大方向，体现了“老百姓的事老百姓自己解决”。

从上述案例可以看出，多层次的社区民间组织，构建了化解矛盾纠纷的多元调处机制，如“和事佬”协会、邻里值班室等互助性的民间组织，及时准确地反映和表达了居民需求、疏导了居民情绪，为有效预防和减少、及时化解矛盾，发挥了预警作用。与社区内的律师事务所共建的法律志愿组织等公益性民间组织，能及时为权益受侵害的困难人员提供法律咨询、法律服务和法律援助，有效维护弱势群体的利益，减少社会冲突与矛盾，促进社会和谐。还有诸如社区议事协商会、社区民主协商会等自治性组织，能有效收集民情民意，反映百姓心声，是化解社会矛盾的重要关口。这些民间组织的发展与成熟，是对基层党组织功能的重要延伸和补充，但是由于这些组织自身仍存在一定的局限性和排他性，如比较散、乱、小，对政策的全局性把握力度不够，组织的沟通协调能力比较差，组织领导者自身的能力和素质还有待提高等问题，因此仍需基层党组织加强领导和引导，使民间组织既成为表达民意的有效渠道，又能够在自身建设上有所提高。

4.建立预防和处置矛盾的利益协调机制

它主要包含三方面的内容。一是建立健全重大事项社会稳定风险评估机制。在重大政策、重大改革措施和其他事关人民群众切身利益的办法出台之前，要以基层党组织为纽带，以听证会、协商会等形式，认真组织开展风险评估，尽可能增强决策的科学性，尽可能避免和减少因决策失误或时机不成熟而给社会稳定带来的冲击。二是建立矛盾调处的利益分担机制。对于当前多种形式的人民调解、社会组织调解，并且已经产生良好社会效益的，可以由基层党组织出面，联合各级责任部门对矛盾的调处者给予相应形式的保障和奖励。如对“和事佬”协会工作奖励经费等通过“以奖代补”等形式予以保障，但是对促和、维和的优秀党员仍可以给予某种形式的精神鼓励和物质嘉奖。三是要加强教育，完善责任追究机制。当前虽然对基层矛盾化解已经建立了领导包案制、排查工作责任制等一系列的制度，但是可以看到，干部忽视群众利益呼声、对群众反映的问题漠不关心、在化解矛盾中工作态度强硬、工作作风野蛮的状况仍比比皆是，致使小问题拖成大问题、小损失拖成大损失、小矛盾拖成大矛盾、个体访拖成集体访，错过了化解矛盾的最佳时机。为此，基层党组织要加强对党员的作风教育、素质教育，教育广大基层党员干部树立法律观念，强化法律意识，严格依法办事，依法解决各种矛盾；要教育基层党员干部掌握处理基层矛盾的原则和方法，不断提高处理基层矛盾的本领，积极采取有效的对策，妥善化解基层矛盾，实现社会的和谐、持续、稳定发展。同时要完善责任追究机制，它包括两方面的内容:一是对扩大群体性矛盾者的责任追究，二是对矛盾调处不作为者的责任追究。

【注释】

(1)参见杭州司法局:《杭州市实现村（社区）“和事佬”协会全覆盖》，http://www.zjsft.gov.cn/art/2010/8/9/art-61-22383.html,2010-08-09.