杭州基层社会治理实践探索取得成果

第二节　杭州市社区矛盾化解的实践探索

积极探索社会矛盾纠纷解决的多样化、合理化机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治社会的标志。浙江省对此已有积极有效的探索，并形成了一张矛盾化解网。

一、“和事佬”协会与邻里值班室的矛盾调处

2008年年初，“和事佬”协会在杭州市下城区文晖街道成立，它是对社区调解组织机制建设的有益探索创新。“和事佬”协会是建在社区内的民间调解组织，一般由社区内具有一定威信的离退休党员、干部、教师、政法部门工作人员和社区楼宇居民自治会长、单元居民自治小组长担当“和事佬”，并设会长一名，充分体现协会民主自治原则。“和事佬”分工负责、分片包干、分头落实，将纠纷调解、普法宣传、居民联络工作拓展到社区的每一幢居民楼、每一个楼道。通过每一名“和事佬”平时在群众间调和、促和、维和的细致工作，力求群众内部的矛盾、居民的生活诉求、社区住户的问题反映能够在第一时间被收集、处理和解决。为了更好地促进工作，协会制定了《“和事佬”协会工作联络细则》、《“和事佬”协会工作细则》、《“和事佬”协会会员职责》等工作细则。协会会员组成及人员变动情况在社区登记的基础上，向街道司法所备案。“和事佬”协会成立后，工作成效显著，仅2009年第一季度，下城区71个社区“和事佬”协会共计参与社区公共事务协调190起，预防、调解纠纷248件，向党委政府反映社情民意158件。与传统的人民调解制度相比，“和事佬”调解机制具有鲜明的“草根性”、“民间性”，工作方式更加灵活、更贴近群众，成为预防矛盾、快速调处纠纷、沟通信息的一支“草根”力量，对及时化解矛盾、维护基层稳定和谐起到了重要作用。2009年4月，杭州市委市政府联合发文《关于推行“和事佬”协会的实施意见》，在全市推行“和事佬”协会工作机制。经过一年的建设和实践，全市2 924个（村）社区建立了“和事佬”协会，建成率达100%。目前，杭州市有“和事佬”协会2 924个，建立了一支拥有4万多名“和事佬”和人民调解员的队伍。2010年以来，“和事佬”共化解基层矛盾纠纷14 800余件。⁽¹⁾

邻里值班室是预防和化解社区矛盾的新形式。杭州市紫阳街道上羊市街居委会成立的邻里值班室比较具有典型意义。邻里值班室以300户为一个管辖区域，由居民代表自主管理。值班长自由组合3～4名热心于社区服务的办事员，按季度值班，轮流为居民服务。邻里值班室主要承担邻里关系的协调工作，共同商讨调解居民关心的热点、难点问题，通过互助服务，将居民自治的理念延伸到楼道，形成“情况在楼道了解、问题在楼道解决、自治在楼道体现”的良好氛围。

二、物业纠纷调委会

当前物业纠纷是社区矛盾纠纷的主要类型之一。针对物业纠纷专业性比较强、调解难度大的特点，杭州市上城区紫阳街道司法所在市、区司法局的业务指导和街道党工委、办事处的支持下，针对当前物业纠纷多发的现状，于2008年年初成立物业纠纷人民调解委员会（简称调委会），主要调解业主与物业公司、业主与业主之间触及具体物业管理和公共区域的纠纷。调委会组成人员为街道司法所（法律服务所）有关人员、有关职能部门（房管、行政执法、公安、工商）人员、物管人员、业委会人员、社区调委会主任及有关法律专业人员。物业纠纷调委会的成立，发挥了在小区物业纠纷调解中的几方面作用:一是建立起仲裁平台，起到公平、公正的作用；二是专业人士的导入，增强了技术上判断的权威性；三是职能部门的参与，加强了行政执法的权威性；四是律师参与调解，减少了诉讼程序和时间。

三、法院调解进社区

法院调解进社区是人民法院在承担诉讼裁决职能之外，探索诉讼制度与人民调解制度相衔接的新举措。当民间纠纷难以弥合时，人们往往只考虑到诉讼这条解决问题的途径，但是诉讼的高成本与耗时耗力有时却让当事人望而却步。人民调解素来被称为“东方经验”，但如何使人民调解具有相当的法律效力，使古老的人民调解制度产生新的活力，又能节约诉讼成本，有效化解基层矛盾，是法院探索调解进社区的初衷。杭州市下城区法院在社区设立调解庭，法院主动走进社区进行庭前调解，消解当事双方的极端抵触情绪，缓和对立与冲突。(www.xing528.com)

2002年，最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，首次明确了人民调解协议书的法律效力:经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。只要人民调解协议不违反法律法规和社会公共利益，法院应认定其合法有效。最高人民法院的规定从法律的角度明确了人民调解协议书的效力，有利于人民调解工作的进一步开展。

四、警民联调工作室

警民联调调解新机制是杭州市通过整合派出所、街道司法所和法律事务所三方力量，摸索出的一整套警民联调工作机制，既解放了大量警力，也有效提高了各类矛盾纠纷的调处成功率。统计数据显示，2008年在杭州市各基层派出所110接警案件中，有近75%属非警务事件，而其中又有50%属于民间纠纷。如何在接警后对当事人的报案快速回应，并有效处理是警民联调机制建立的初衷。

警民联调工作室设在派出所，由一名民警、一名街道司法所调解员、一名社区调委会主任组成。110接警后对纠纷依法进行分类，治安、刑事案件由民警处置，其中由邻里纠纷引起的治安调解可以依法邀请人民调解员参加，民间纠纷由人民调解员单独或邀请民警参加。为使调解工作更合法、更公正，警民联调工作室还引入了法律事务所的力量，对一些较难说服的当事人做重点开导工作。警民联调机制实现了人民调解和警务工作互相配合、互相补充。

警民联调模式现已初见成效。以下城区石桥街道为例，联调室成立后，调解数从每年400余起提高到1 200余起，调解成功率从50%提高到92%。这样不仅解放了大量警力，还有效提高了调解成功率。同时由于慎用行政处罚手段，通过调解机制予以及时处置，实现了法律效益和社会效益的有机统一。

五、人民调解与司法调解、行政调解的对接

当前基层治安案件层出不穷，处理程序复杂，有些案件并非治安处罚就能了事。这些案件的起因往往是非警务问题，但处理这些矛盾又占据了警务工作的大量人力和物力。有些案情错综复杂，警方出面调解不仅没有化解矛盾，反而激化了矛盾。为了达到治标又治本的目标，绍兴县创新枫桥经验，形成“1＋X”的大调解模式。“1”就是以人民调解为基础和依托；“X”即整合司法调解、行政调解、仲裁调解等多种调解手段，组建联合调解室，共同构建一个大调解格局。大调解格局的班子人员由县委副书记、县政法委副主任、司法局长挂帅，小组成员包括法院、信访、卫生、劳动等各个单位负责人34人。根据绍兴县《人民调解与司法调解、治安调解、仲裁调解、信访调解等衔接联动的相关规定》，每个相关单位内部将建立大调解衔接办公室。联合调解室不仅有专职调解员，还有来自法律、劳动、工商、卫生等部门的兼职调解员。案子到了联合调解室，将会有专职调解员承包负责，涉及哪个部门，就由哪个部门的兼职调解员介入协助调解。针对疑难复杂问题，还建立了联席会议制度。每周各单位相关负责人将会选择一天齐聚联合调解室，“坐堂会诊”，处理疑难杂症。私人矛盾，企事业单位纠纷，公安部门受理的轻微治安、刑事案件及非警务纠纷，法院、劳动、信访等各部门受理的民事及部分刑事案件，凡适用调解的，都可以引入联合调解室进行调解。如果调解成功，当事人双方将共同签订一份调解协议，由当事人双方与调解员一起签字盖章。对于一些经过调解还不能了结的案子，最终当事人还可以走法律程序。除了调解矛盾外，联合调解室还有排查矛盾的功能，在基层广泛建立信息员制度。村信息员一旦发现矛盾纠纷立即上报联合调解室，力争将矛盾化解在萌芽中。以绍兴县的试点乡镇齐贤镇为例，2009年上半年就排查出各类矛盾纠纷167件，调处成功163件。镇联合调解室受理55件，成功调处纠纷54件，成功率高达98.2%。

社区多元矛盾纠纷化解机制不仅有效地回应了百姓的需求，增强了政府与公民之间的合作、互动以及民众的参与，培育了公民文化，而且减少了社会的纠纷与摩擦，促使社会走向秩序与和谐。