基层社会治理：流动人口管理的整合作用

第四节　基层政府在外来流动人口管理中的整合作用

总的来说，党组织在外来流动人口的管理服务中，处于领导核心地位。包括流入地党委、流入地基层党组织、流动人口中的党支部（流动党支部）在内的各级党组织，坚持教育管理与服务并重，强化领导，整合资源，创新设置，完善服务，实施关爱，化解矛盾，把组织资源转化为发展资源、组织优势转化为发展优势、组织活力转化为发展活力，凸显了核心力、影响力和凝聚力。

一、发挥党委“统揽全局、协调各方”的作用

在浙江各地创造的流动人口管理模式中，县（市、区）、乡镇（街道）党委均起着统揽全局、协调各方的作用。在专门管理机构模式中，嘉兴新居民事务管理局是在嘉兴市委市政府的直接领导下创建和运行的。嘉兴市委市政府成立了嘉兴市新居民服务管理工作领导小组，统筹协调全市的新居民服务管理工作，研究决定重大事项。领导小组下设办公室。新居民事务管理局与领导小组办公室两块牌子、一套班子，作为独立的常设机构，事务管理局人员主要从相关职能部门抽调。发展改革、综治、公安、卫计、劳动保障、教育、财政等20个相关部门是新居民服务管理工作领导小组的成员单位，市委市政府要求他们整体联动，形成合力。市委市政府还将新居民服务管理工作纳入各县（市、区）年终考核内容。在“职能部门联动型”管理模式中，各地对外来务工人员管理的组织协调机构坚持“党政统一领导、综治统筹协调、部门齐抓共管”的原则，其中党委居于领导的核心地位，政府各个部门在党委领导下积极参与、履行各自的管理职责。力邦村是在西坞镇党委政府的改革精神及其统筹协调下走上成功运作的轨道的。没有党委政府的革新理念和统揽全局的改革思路，也就没有力邦模式的诞生。在店口镇的外警协管、慈溪市的和谐促进会⁽¹³⁾等模式中，无不是地方党委政府在其中发挥着统揽全局的领导作用。

二、整合管理服务资源，形成管理服务合力

流入地党组织主要通过整合区域、部门、群团等三类资源，在协调联系中对外来流动人口开展有针对性的管理服务工作。一是整合区域资源。针对目前外来流动人口主要集聚于工业园区、综合市场、商务楼宇、街道社区、集中居住区等区域的现状，通过整合区域内党的组织、工作、人员、阵地等各种资源，实现组织共建、人员共管、设施共享，统筹开展外来人口教育管理服务工作。二是整合部门资源。依托劳动人事、教育卫生等部门，加强沟通联系，充分利用党建资源对激活、配置、优化整个社会资源的作用，调动各方面的积极性，形成齐抓共管、运转协调的工作格局。三是整合群团资源。把外来流动人口纳入群团组织工作对象范畴，充分发挥各级共青团、妇联、工会等广泛联系群众的工作优势，形成管理服务流动人口的合力。现实的情况是，各地在党组织的领导下，通过整合多种资源，营造了管理服务外来流动人口的良好环境。

三、实施关爱帮扶，增强基层政权的凝聚力

流动人口驻地党组织牵头抓总，协调各方，建立以综治、公安、卫计等部门为主体的流动人口管理机制。注重发挥综治、公安、团委等单位的职能优势，依托流动人口管理网络和流动人口协管员队伍，开展流动人员登记管理日常工作。同时，整合组织、宣传、党校、农办、劳动、经贸、群团等部门的培训资源，根据流动人口分布广、从事行业多等特点，采取小型、分散、灵活、务实的教育方法，运用网络教育、远程教育、短信教育等现代教育手段，创造条件尽可能地为流动人口提供不受时间和空间限制的多种类型的教育培训。在经济形势的变化中，流动人口驻地党组织号召当地企业不裁员、不减薪；针对非公有制企业流动人口较为集中的情况，在企业中广泛开展“攻坚克难当先锋”、“我为企业发展献一计”、“与企业同甘共苦、为发展献计出力”、政策宣讲、形势教育等活动，在帮助企业渡难关、促发展的同时规范用工行为；加强与驻地（开发区）经济建设服务中心、劳动就业服务中心等部门的联系沟通，搜集各类招工用工信息，举行公益性专场招聘会，积极为流动人口提供就业服务；通过建立党员服务工作室，为企业和周边镇、村的外来流动人口提供专业化个性服务。为帮助失业的流动人口实现再就业，许多流动党支部通过划分党员责任区，开展就业调查，详细了解每名失业新居民的家庭情况、经济状况、身体条件和专业特长等，并建立电子档案。同时，促成流出地卫生医疗单位与流入地卫生医疗单位间签订新农合定点医院协议，解决了外来务工人员看病难和在外地看病不能回乡报销的问题；协调联系流入地教育机构，解决外来流动人口子女入学问题。春节前对外来流动人口返乡情况进行排摸，组织人员到车站帮助排队购票，许多企业党组织协调联系包车送流动人口返乡；对留守的外来流动人口，基层党组织安排年夜饭、联谊活动和文体活动，还积极与工商、城管部门联系，为流动人口经商提供临时摊位、临时经营许可和免收办证费等支持；通过捐款捐物、生活补助等方式，协调解决流动人口生活中的实际困难。

四、畅通利益诉求，及时化解矛盾

积极发挥流动党员与外来流动人口之间相互比较了解、彼此更容易坦诚相见的优势，大力开展流动党员与流动人口结对帮扶活动，采取走访、谈心、帮扶等形式，促使流动党员积极参与政策法规宣传、社会矛盾调解、精神文明创建等社会活动中，及时把握、传递、反馈流动人口的思想脉搏，疏导群众情绪，化解矛盾纠纷，通过构建流动党员与身边群众的良好关系来密切党群关系，构建和谐社会。特别是受宏观经济的不利影响，纺织服装、加工制造等劳动密集型企业，有的直接裁员，有的开工不足或推迟开工，造成大量流动人口闲置，容易引发各类纠纷甚至危及社会稳定。针对这一状况，基层党组织及时成立调解委员会和流动人口工作协会，为他们提供法律咨询、民事调解等服务，妥善处理各类民事纠纷。部分流动人口驻地基层党委建立了邀请流动党员列席旁听党代会制度、重大决策事项征求意见制度等，落实了流动人口的知情权、参与权、选择权和监督权。

【注释】

(1)陈诗达主编:《农民工问题研究（2007浙江就业报告）》，28页，北京，中国劳动社会保障出版社，2007。

(2)俞燕锋:《外来务工人员生存现状与基层政府管理研究——对嘉兴市外来务工人员生存状况的调查与思考》，载《中共浙江省委党校学报》，2007（2）。(www.xing528.com)

(3)参见店口镇:《创新外来人口管理模式，维护店口社会治安稳定》，2006年。

(4)参见《店口镇外来建设者管理情况汇报》（内部资料），2007年11月。

(5)参见诸暨市公安局店口派出所:《“外警协管外口”警务模式的策略研究——适应新形势下基层基础工作的一个创新模式》（内部交流资料），2008年。

(6)关于店口模式的资料参见诸暨市公安局店口派出所:《“外警协管外口”警务模式的策略研究——适应新形势下基层基础工作的一个创新模式》（内部交流资料），2008年。

(7)参见方益波:《宁波慈溪新鲜事:外来民工当“片长”维护治安》，http://www.zj.xinhua-net.com/tail/2007-06/07/content-10229333.htm,2007-06-07.

(8)参见郑捷敏、霍永军:《创新融合性基层社会组织促进城乡社会和谐发展》，浙江省民政厅主办“2009社会组织发展论坛”交流论文。

(9)杨静雅、马冰冰:《慈溪和谐促进会调查报告》，载《宁波晚报》，2007-05-13。

(10)这部分主要采用了中共浙江省委党校胡承槐教授、王恺博士的《基层党的领导方式的创新——宁波北仑构建“区域和谐共建理事会”的实践及启示》一文，载于中共浙江省委党校主办的《决策参阅》第41期。

(11)参见陈伟光:《浙江象山民警王辉帮助7 000外来工就业》，载《人民日报》，2009-03-12。

(12)毛光烈:《外来工:经济社会发展的生力军》，载《求是》，2008（12）。

(13)慈溪市的和谐促进会不仅是外来人口管理的模式，也是区域党组织整合社会力量的区域治理模式，对此，我们已在本章第三节中作了专门介绍和讨论。