第三节 对外来人口管理的实践探索
浙江省是流动人口大省，全省各地日益重视流动人口管理与服务，各地从自身实际出发，创造了流动人口管理服务的许多很好的做法和经验。
一、不同时期流动人口的管理重点
根据不同的管理理念与方式，浙江省外来人口管理在各个不同时期有着不同的重点:
一是登记管理。20世纪80年代，由于流动就近，大跨度、大规模、长时间的流动人口不多，管理的主要职能是搞好户籍登记、人来登记、人走注销。
二是治安管理。20世纪90年代，随着浙江省民营经济不断发展壮大，外来务工人员日益增多，社会治安问题凸显，以公安为主的旨在重点加强社会治安综合治理的管理成为重要职能。
三是服务管理。进入21世纪，在全面建设小康社会、加快统筹城乡发展、加快推进新农村建设的大背景下，不断提高农民素质、增加农民收入、有效转移农民、吸纳农民就业、搞好农民“市民化”进程，是我国各级政府高度关注的问题。浙江省委省政府按照科学发展观的要求，率先在全国制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》。省内各地区政府的相关职能部门为解决“农民工问题”而采取了多种政策措施，特别是农民工就业和社会保障工作被首先纳入当地政府的议事日程，农民工的身份逐步从城市的“暂住者”向“新市民”转变。
二、流动人口管理服务的主要模式
浙江省积极探索各种有效的实践模式，目前主要的管理服务模式有以下五种:
（一）专门机构管理型——嘉兴模式
嘉兴市已经于2007年9月25日成立了全国首个地级市新居民服务管理机构——嘉兴市新居民事务局，出台了《关于加强嘉兴新居民服务管理工作的若干意见》，它标志着对流动人口的管理，将从传统的治安管理模式转变为社会服务型管理模式。
嘉兴市新居民事务局为市政府直属的监督管理类事业单位，具体负责全市新居民服务管理工作的组织、协调、指导和综合管理，同时承担全市新居民服务管理和居住证制度改革工作领导小组办公室的日常工作。新居民事务局下设综合处、监督协调处、登记管理处三个处室。作为一个新的独立常设机构，新居民事务局为外来新居民负责计生、维权、法律、用工、暂住和受理登记等事宜。新居民事务局成立后的工作重点，就是抓好劳动力市场的管理，引导企业进入正规的招工渠道，把职业介绍所纳入新居民事务局管理，扩大劳动力市场的覆盖面，同时对全市新居民全面实施居住证制度——根据新居民来本市工作时间长短、技术技能等具体情况和基本条件，实行《临时居住证》、《居住证》和《技术员工居住证》分类登记管理。《居住证》、《技术员工居住证》等证件的申领，在子女入学、居住等方面将得到更多实惠。所有手续可以“打包”办理。同时，在办理过程中，新居民事务局对新居民完成信息采集，并在第一时间输入统一的信息平台，向新居民提供长期的跟踪式服务。同时，利用现代信息技术还可实现暂住证或身份证磁卡化或护照化，为今后各种社会化服务管理提供数据平台，也为实现全国相关管理服务信息联网打好基础。
嘉兴地区县、乡（镇）分设有相应的新居民事务局、所，具体负责协调、组织对外来务工人员的管理服务，在各村（社区）建立管理服务领导小组和工作站（即“新管站”），形成了市、县、镇（开发区）、村（社区）四级管理服务网络，并按500∶1的比例配备专职协管员，机构运作经费纳入财政预算。
这种模式改变了原来各职能部门单兵作战、各自为政、形不成合力、难以统筹的弊病。新模式凸显了政府在外来务工人员日常管理中的主体地位，把外来务工人员管理服务纳入了政府的工作目标之中，实现了从职能部门单一参与到政府主导的协同作战的转变，从而推动了外来务工人员在劳动、教育、卫生和维权等各项管理服务工作上的全面发展。从实际运行的效果看，其管理成效明显，外来务工人员有亲切感、归属感。当前遇到的困难是:新居民事务局没有上级对应部门，缺少直接业务指导，工作开展以自我摸索为主；另外，地方财政压力较以前有所增加。
（二）职能部门联动型——杭绍台模式
这种模式在浙江省比较普遍。地方政府出台一系列有关外来人口管理的政策措施，各相关职能部门联合行动起来实施管理。
杭州、绍兴、台州、温州等地政府专门成立如流动人口管理办公室等组织协调机构，社区（村）成立外来人口、出租房屋管理服务站。各地区对外来务工人员管理的组织协调机构坚持“党政统一领导、综治统筹协调、部门齐抓共管”，即以党委政府领导，综治参谋，公安为主，计生、劳动、卫生、建设等部门参与，以“三位一体”综合管理为核心，坚持属地管理，依托社区（村），积极推行委托管理、依靠群众、齐抓共管。
台州市成立的社会治安综合治理委员会，在流动人口和出租房屋管理工作上进行了积极有效的探索。在治安管理方面，将流动人口分层次管理、集中规模住宿管理、出租房屋星级管理、旅馆式管理与委托管理结合起来。在劳动就业方面，实行“四个免费”，即免费提供就业服务、免费提供政策咨询和就业信息服务、全市公共职介服务机构免费为外来务工人员提供职介服务、免费开展职业指导培训。仅2006年，全市就为外来务工人员提供就业技能培训59 749人次。在计划生育管理方面，创建了具有台州特色的“重点管理、重心下移、健全网络、创新机制、综合治理、优质服务”的流动人口计生工作新机制，2006年全市共查验婚育证明505 444人，占全部流动人口育龄妇女的93%。温岭市大溪镇因开展以提高流动人口已婚育妇随访率为主题的质量管理活动，被评为全国人口和计划生育优秀质量管理小组。在流动儿童入学方面，2006年外来民工子女在台州市接受义务教育的入学率达到100%。
杭州市按照各部门齐抓共管的要求，形成了外来人口管理服务的新格局。在“以房管人”方面，2007年5月市政府批转市公安局等七部门《关于进一步加强和改进杭州市区出租房屋管理工作的通知》，并决定成立杭州市区出租房屋管理领导小组，市政府分管市长担任组长、市政府分管秘书长担任副组长，成员由市公安局、综治办、建委、房管局、民政局、地税局、工商局、财政局、国土资源局等部门和各区政府有关负责人组成，按照“疏堵结合”和“政府引导、社会参与、市场化运作、只租不售”的原则，鼓励和提倡有条件地区积极筹建外来务工人员公寓。在吸纳外来务工人员子女入学方面，不断完善教育资助券和人民助学金制度，采取“公办学校为主，外来务工人员子女学校为辅”的办法，努力保障外来务工人员子女“好上学”。市教育局出台了《关于外来务工人员子女在杭就学暂行管理办法》，进一步规范外来务工人员子女在杭就学的入学条件和程序。到2006年9月底，全市现有独立设置的外来务工人员子女学校38所，市本级及各区、县（市）都设立了外来务工人员子女义务教育专项经费，从2005年开始，市级财政每年安排补助经费260万元。杭州市总工会免费为外来务工人员举办就业技能培训班。2006年年初，地处浙江省德清县雷甸镇的德清绢利达针织有限公司建成，这是一个跨地区的技能培训基地，杭州市总工会利用该公司的场地、设备、师资力量，举办以在杭外来务工人员为特定对象的针织技能免费培训班。
这种模式的优点是:部门职责明确，行政资源整合力度大，阶段性工作目标清晰，实施时政策举措统一，有利于辖区内政策的统一性及工作推进的整体性。这种模式的缺点是:各部门工作缺乏统筹，力量单薄，力度不一，职责有时不容易厘清，管理易出现盲点或多重管理等弊端。总体来看，尽管公安、计生、房管、工商、教育、税务等部门都参与管理，但杭绍台模式管理还是以治安为主的防范式管理。
（三）公司化集中管理型——力邦模式
浙江省奉化市力邦村创新外来务工人员管理新模式，成立了全国首个外来人员社区。力邦村位于宁波奉化市城区东侧的西坞街道，自从1999年街道成立了西坞外向科技园区，发展至今已集聚了几百家企业。当时，这些企业没有员工宿舍，企业里的外来务工人员都住在农户家里。面对越来越多的投资企业，员工的住宿问题成了限制企业发展的一大难题。当时的西坞镇党委政府决定筹资兴建外来人口社区，以解决这些务工人员的住宿问题。当年奉化力邦投资有限公司准备承建这个解决外来务工人员住宿的力邦村，思路和当时西坞镇党委政府的想法不谋而合:用市场的手段来建设这个村子。
力邦村的做法，是为外来务工人员创造和谐的安居环境，力邦村以其食宿价格低廉、环境安全吸引了西坞外向科技园区企业的务工人员，成为企业的总后勤基地。力邦村建有标准化的公寓，总建筑面积为12 000平方米，配套设施齐全，有商铺、超市、食堂、阅览室、医务站、理发店等，其最大的亮点是低廉的生活成本，住在力邦村的村民每月只要180元就能生活下去。力邦社区在运作上采用股份制，西坞街道占有10%的股份，力邦投资有限公司占有90%的股份，在经营管理上由力邦投资有限公司具体负责，西坞街道负责指导、引导、推动和支持，在重大事项上有否决权。
自2003年12月建村后，力邦村目前居住着来自17个省市的近3 000名外来务工人员。力邦村行政归属宁波奉化市西坞街道，但在当地的行政地图上还查不到。力邦村最初被政府定位为“外来人口公寓”，后力邦投资有限公司出资取得90%的股权，改名“力邦村”，除了要树公司的品牌外，更主要的考虑是想消除对外来务工人员的歧视。为让外来务工人员有主人的感觉，力邦村实行民主自治的管理模式。社区居委会下设宣传教育、治安调解、计生服务和物业管理4个委员会。现在，居委会班子包括书记和主任在内共7人，其中含由村民代表选举产生的4名外来务工人员。人口聚集带来的“民工经济”，其综合效益远远超过低房租造成的亏损。因此，为了规模效益，力邦村就要吸引更多的外来务工人员，而越要吸引就越要维护低廉的生活条件，最终，直接的受益者是外来务工人员，经营商、村民、企业、政府均成赢家。几年的运转证明，力邦村的产业化运作，赢家不仅仅是经营商。力邦村成了当地政府招商引资的招牌、企业招工的法宝。外来人口本地化也有效缓解了用工荒。据匡算，力邦村建成后，累计吸引了100多家企业落户西坞街道。外来人员聚集地往往是打架斗殴等恶性事件的高发区，但力邦村自建村以来，没有发生过一起重大治安、刑事案件，累计居住的约5 000名村民中，没有一人因违法事件而受到治安处罚。力邦村在组织管理、运行机制乃至文化建设上形成了一套公平善待、接纳外来人员的新思路和新办法。
这种模式也是社会参与管理的一种形式，兼有自治性质。其优点是可以吸纳社会资本参与公共事务管理，可以采取招标、承包、委托等方式进行市场化运作，可以最大限度地降低政府成本，其实质是传统行政管理向现代参与式治理的转变。其主要不足是:此模式运行的政治、行政生态不够确定，村民（外来务工人员）的权益缺乏应有的组织保护，子女受教育及社会保障问题难以解决，地方政府对这一模式的推广存在诸多条件的制约。
（四）流出地政府协管型——店口模式
诸暨市店口镇位于诸暨市北部，东连绍兴，北接萧山，综合经济实力位居浙江省“百强镇”的第4位，全国“千强镇”的第18位。20世纪90年代中期开始，店口镇的工业开始迅速发展，使本地的劳动力资源出现了巨大缺口，大量外来务工人员随之逐步“登陆”店口镇。目前，店口镇外来人员近5万人，而常住人口也仅为6.1万人。在店口镇总人口中，外来人员占到将近一半的比重。仅2006年登记发证的外来流动人口就达到38 062人，其中贵州籍11 642人，安徽籍4 817人，江西籍4 442人，湖南籍3 117人，河南籍1 369人。(3)
外来务工人员在解决店口镇的用工荒、推动当地经济迅速发展的同时，也带来了一系列新的矛盾和问题，给店口镇的治安带来很大影响。由于外来流动人口总量较大、成员复杂，一些暂时无工可做的人员，可能是有工不做、有犯罪前科、鱼目混珠的高危人员，其违法犯罪事件也迅速上升，已占店口镇违法犯罪总量的60%以上。2006年，公安部门共打击处理违法人员183人，其中外来人员114人，占总数的62%；2007年1—11月，公安部门共打击处理违法人员161人，其中外来人员124人，占总数的77%。(4)
外来务工人员又是弱势群体，他们中的部分人自卑，法制意识淡薄，对当地人包括政府机关不信任、不放心，一旦发生劳资、交通、工伤等纠纷，往往不是报告当地相关部门，寻求合法正当途径来解决，而是常常纠集一帮老乡，采用过激行动，导致事态扩大，矛盾激化，酿成群体性事件，也给一些黑恶势力的形成提供了条件。2002年前后，店口镇先后出现了由外来人员为主引发的一系列矛盾冲突和严重的基层治安问题，如外来人员群体性围攻派出所，纠集慈溪市的外来人员到店口镇持械报复行凶，组织柯桥镇外来人员雇车到店口镇群体性斗殴，建立团伙专门盗销摩托车等。此外，企业与外来务工人员之间的劳资纠纷、不同地区外来人员之间的利益冲突、外来人员恶势力向一些个体企业主强行收取保护费、通过敲诈勒索来解决矛盾纠纷等问题有明显增多的趋势。随着时间的发展，外来人口治安问题已由开始时的盗抢违法犯罪向有组织化的群体性滋事、涉黑涉恶犯罪等特点转变。(5)
为了切实加强对外来流动人口的管理，在诸暨市委市政府和市公安局的高度重视下，店口镇成为加强探索实践外来流动人口管理工作的“试验田”。店口镇党委政府更是把加强外来流动人口管理作为促进店口镇经济社会科学发展、持续发展的一项重要工作来抓。2004年始，市委市政府、市公安局和店口镇党委政府经过反复调研后作出决定，在原来综合管理模式的基础上，聘请外地“老乡干部（民警）”到店口镇协助管理外来流动人口。到2004年6月，市委副书记、市公安局长和店口镇党委书记，先后赴贵州省遵义县和江西省永丰县，与两地公安机关友好磋商并达成共识。当年8月，从贵州省遵义县公安局引聘2名民警，当年11月从江西省永丰县公安局引聘1名民警和2名政府干部，到店口镇协助开展流动人口管理，“外警协管外口”警务模式正式启动。
1.“外警协管外口”警务模式的内容
（1）建立聘用关系。诸暨市公安局与遵义县公安局、永丰县公安局在事前分别建立警务协作关系，就聘请外籍民警到派出所协管流动人口的有关事宜进行磋商，在达成一致意见的基础上，共同签订《流动人口管理警务协作纪要书》，明确聘请外籍民警的人数、工作年限、聘用方式、民警管理、民警待遇、情况通报、工作考核、续聘方法和未尽事宜处理等，明确由店口镇财政拨给每名外警每年4万元的工资，由派出所负责工作考核和工资发放。
（2）合理配置警力。外籍民警协助管理外来流动人口，最大的问题是思想观念、语言沟通、工作方式上存在的差异。为了充分发挥互补优势，店口镇建立了由本所民警和外籍民警共同组成的外来流动人口管理警务组，警务组组长由店口镇所分管基础工作的领导兼任。在党委政府的支持下，按照500∶1的要求，在流动人口比较集中的村和企业建立了协管员队伍，作为警务组的基础工作力量。这样的警务体制有利于外籍民警在工作中既有依靠力量又有基础力量，从而消除了“孤掌难鸣”的心态。
（3）界定工作职责。外籍民警到本地公安机关工作，必须使他们明确“干什么”的问题。为此，当地公安机关对外籍民警明确了以协助管理外来流动人口为中心的四项基础工作职责:一是摸清流动人口底数，重点掌握有违法犯罪疑点的高危流动人员并落实管控措施；二是收集基础情报信息，掌握外来人员中可能引发群体性事件的各类信息和苗头，以及各类违法犯罪的情报线索；三是开展教育维权活动，提高外来人员的安全防范意识，及时疏导和化解外来人员遇到的各类矛盾纠纷；四是开展双向警务协作，协助本地和原籍地公安机关进行双向互动式的案情通报和破案追逃。这样的工作职责定位有利于消除外籍民警的“急功近利”心理，便于开展有针对性的警务活动。
（4）明确工作机制。以外籍民警为主要特征的流动人口警务组，是派出所警务组织的有机组成部分，必须使外籍民警的警务活动与派出所的警务要求相适应，也需要外籍民警明确一个“怎么干”的问题。为此，店口镇确立了以外警协助执法为定位的工作机制。一是值班值勤机制。要求警务组民警认真参与派出所的值班值勤工作，外籍民警的工作重点是做好涉及外来人员的警情处置工作。二是协查案件机制。要求警务组民警共同参与涉外人员案件的侦查工作，外籍民警的工作重点是以协查为主。三是化解矛盾机制。要求警务组民警在处置涉外人员的突发性和群体性事件中，外籍民警的工作重点是参与政策宣传和法制教育，掌握组织为首人员的基本情况和各种动态信息；而在处理涉外人员的治安纠纷案件中，外籍民警的工作重点是配合做好说服教育和就地化解工作。四是专项整治机制。要求警务组民警定期组织开展重点区域的治安整治工作，外籍民警的工作重点是配合派出所排查“三无”人员。五是定期组织开展重点区域治安整治，配合派出所排查流动人口中的高危人员。这样的警务机制，基本上明确了具体警务活动中“谁主谁次”和“谁先谁后”的关系，确保了警务活动的规范运作。
（5）严格管理制度。外籍民警到本地公安机关工作，既有协助管理的作用，也有学习交流的作用。为此，店口镇对外来流动人口管理警务组建立了九项警务管理规范化制度。一是定期学习制度。要求警务组按照派出所的有关规定，在参加所里每周一次集中学习的同时，每月开展一次专题学习活动，重点是学习有关法律法规和政策性文件。二是管片联厂制度。要求警务组将流动人口比较集中的企业和村进行合理划分，落实警务组民警的警务工作责任区。三是信息研判制度。要求警务组在日常管理中抓好各类情报信息收集工作，定时进行交流和综合研判，落实相应的对策和措施。四是基础管理制度。要求警务组建立好以流动人口和出租房屋为重点的基础管理台账，开发外来流动人口基础工作系统，逐步实行网络化管理。五是法制教育制度。要求外籍民警在不同的时期对外来流动人口举办法制教育培训班，每季组织一次“友情对话”活动，将对话活动中反映出来的主要问题和意见建议及时反馈给党委政府和有关部门。六是重点巡控制度。要求警务组针对不同时期的治安特点，适时地在重点村和重点区域开展治安巡逻活动，防范和控制盗抢等多发性案件的发生。七是绩效考评制度。由派出所对警务组民警实施量化绩效考核，并按照工作实绩浮动计酬，体现奖惩分明。八是情况反馈制度。要求警务组对每个月的工作情况进行书面小结，向派出所反馈，外籍民警每季向本地公安机关汇报工作，一年期满由局党委作出外籍民警的组织鉴定。九是警务保障制度。由店口镇派出所协助党委政府和市公安局建立聘用外籍民警的规范化管理制度，及时签订警务协作协议，切实解决好办公设施、警务装备、经费保障等具体问题。这些外籍民警管理制度的建立，确保了外籍民警能够主动规范地开展警务活动。
2.“外警协管外口”警务模式的作用
店口镇派出所“外警协管外口”警务模式的实践运转，不仅对改进店口镇的社会治安环境产生了明显的效果，也为推进派出所的基层基础工作和提升打防控效能显示了积极的作用。
（1）外籍民警具有亲情融和的优势，在基层基础工作中显示出重要作用。外籍民警在警务活动中具有亲情相处和亲情融合的特点，与本地民警相比，更有利于开展外来流动人口的基层基础工作。以贵州籍民警为例，他们在一年中先后走访了48个村、126家企业，摸清了贵州籍在店口镇的外来人员约为20 000人，比之前派出所掌握的底数约12 000人多了近1倍。同时，两省的外籍警察通过基础排查，也很快地掌握了贵州和江西两地外来人员中的重点人员，摸排出黑恶团伙3个、重点人员25名，并摸索建立了一整套外来流动人口管理的基础工作台账，填补了店口镇派出所基层基础工作中的一块空白。
（2）外籍民警具有亲情调和的优势，在维护外来流动人员合法权益方面显示出积极作用。外籍民警在警务活动中具有亲情信任和亲情调和的特点，与本地民警相比，更有利于化解涉及外来流动人口的各类矛盾纠纷。过去，店口镇的一些外来人员因为劳资纠纷或者与本地人发生治安纠纷，往往组织一大批老乡以聚众闹事或群体性上访等方式求得解决。外籍民警引进后，他们以“老乡警察”的身份主动深入本籍务工人员之中，客观公正地协调处理其与本地业主之间的矛盾纠纷，想方设法地为其解决一些忧事、难事，努力维护其合法权益，在务工人员中形成了有难事、疑事找“老乡警察”的局面。
（3）外籍民警具有信息掌控的优势，在增强派出所打防控能力方面显示出特定作用。外籍民警在警务活动中具有亲情了解和亲情贴靠的特点，与本地民警相比，更能掌控到深层次的信息和线索，为派出所强化打击管理发挥作用。以贵州籍民警为例，他们经过4个多月的调查走访和搜集证据，协助派出所摧毁了一个以“姚老五”为首的，专门插手民间经济纠纷、收取保护费、受雇于他人进行买凶报复的恶势力团伙。店口镇一年多来因外来流动人口引发的刑事案件下降了40.43%，杀人等恶性案件明显减少。
（4）外籍民警具有警务联动的优势，在双向警务协作中显示出较好的互补作用。外籍民警在警务活动中，具有熟悉人口流出地和流入地情况的特点。他们在警务活动中可以充分发挥“双向互动”优势，为两地警方开展警务协作发挥作用。如2004年11月，在贵州籍民警的协助下，枫桥镇派出所在遵义市及时抓获了发生在枫桥辖区的抢劫团伙成员2人，贵州籍民警一年来还多次被绍兴市和诸暨市公安机关刑侦部门邀请参与重大案件的专案侦察和情报信息工作，拓宽了警务协作的领域。特别是外籍民警到店口镇派出所工作后，他们不仅学到了不少公安工作的新理念和新方法，还探索总结了管理外来流动人口的以“走访了解、调处矛盾、收集信息、协作打击”为主要内容的“外警基础工作法”，为丰富完善“外警协管外口”的新型警务模式作出了积极的努力。
店口镇的“外警协管外口”这一警务模式将“老乡”这一中国人的传统观念中具有特殊感情色彩的词汇所蕴含的信任、亲切、友爱、互助等情愫融入外来人口管理中来，很好地挖掘了“老乡”这个传统人际资源为现代社会管理服务。这种管理模式便于节约管理成本，提高社会管理的效率，利于社会的和谐稳定。当然，就长远而言，外来人口还是要倡导融入流入地社会，那时“老乡警察”也就没有存在的必要了，但在现阶段社会转型时期，店口镇的“外警协管外口”警务模式具有特定的价值，这个经验是经历了较长时间探索而形成的创新理念，在实践的检验中发展，为外来流动人口管理这一“世纪难题”提供了行之有效的解决方法。此外，引进外籍民警必须有相应的工作经费、办公条件、警务装备等方面的基本保障，离开了这些基本的保障就很难开展工作，所以必须在党委政府的领导和重视下加以开展。店口镇派出所的“外警协管外口”警务模式作为党委政府实施外来流动人口综合管理基础上的一种探索性模式，当初面临的最大因素就是人、财、物等综合保障的问题。因此，店口镇在探索建立这一警务模式时，提出了“党政支持、公安组织、外警协管、双向共赢”的基本思路。“党政支持”就是由党委政府作出决策，解决经费和警务保障问题；“公安组织”就是由公安机关做好警务洽谈和外籍警察日常管理工作；“外警协管”就是利用外籍民警的多种优势，协助派出所管好外来流动人口；“双向共赢”就是通过两地警方“互动式”管理流动人口，达到“管得住、管得好”的目的。所以，只有在具备综合保障的条件下，“外警协管外口”警务模式才能得到有效实施。(6)
（五）政治权利实现型——义乌模式
近年来，外来务工人员的权益保障问题引起了社会各界的关注，党和政府也不断出台政策法规保障外来务工人员的基本权益，如解决外来务工人员的住房问题、子女就学问题、社会保障问题等，应该说是取得了很大的成效，外来务工人员的境遇正在不断得到改善。但是，外来务工人员政治权利缺失的问题却没有得到应有的重视，绝大多数外来务工人员不能参加工作和居住所在地的选举，对当地的社会公共事务没有影响力，没有发言权。
义乌市是全国最早也是唯一一个探索“流动人口政治权利异地实现机制”的城市。2001年12月初，浙江省外来务工人员较为集中的地区——义乌市大陈镇570多家个私企业5 000多名外来务工人员首次参加现居住地的乡镇人大代表选举。来自江西、安徽、贵州的王小君、王芳、马丽珍等7名外来务工人员候选人，在义乌市大陈镇第十三届人大代表选举中，分别获得了参加投票的选民过半数的选票，当选为新一届镇人大代表。大陈镇有外来务工人员3万多人，他们为大陈镇的经济社会发展作出了重要贡献。如何保障这些人员与本地人享受平等的政治权利？义乌市根据省人大常委会有关法规规定，把有选举权的外来人员纳入选举范围。为方便外来人员参选，有关选民登记及资格证明等手续由乡镇选举工作委员会发函与他们的户籍所在地联系，被确定为正式候选人的派专人进行调查，并在外来人口密集的工业园区内划分选区，设立固定投票点和流动票箱。
义乌市外来人口增长势头强劲，截至2006年年底，外来人口首次超过了本地人口，达到85.63万人。2007年，持续不断的经济建设热浪再次形成人口集聚效应，外来人口首次突破80万人。在此背景下，义乌市人大常委会认为有必要把外来务工人员的政治权利依法落到实处，使他们能够参加当地的人大代表换届选举。2001年有10名外来务工人员当选为镇人大代表，2002年有11名外来务工人员当选为市人大代表、7人当选为镇人大代表，2003年有美国、韩国、中东等国家和地区的8名外籍人士列席市人代会，2004年有外来务工人员当选为市人民法院陪审员，逐步地落实了外来务工人员的选举权和被选举权，创造了维权社会化的“义乌模式”。同时，义乌市开创了中国县市级人代会邀请外来人员旁听的先河。义乌市总工会创立的职工法律维权中心为广大外来务工人员排忧解难，真正维护了外来务工人员的权益，义乌市的这一做法走在了全国前列，被称为工会维权的“义乌模式”。
这一模式的特点在于尊重外来务工人员的政治权益，尊重他们参与当地社会事务管理的愿望，畅通他们利益表达的渠道，创新外来务工人员政治权利异地化实现形式，按工作单位所在地划分和确认选民资格。其不足是，外来务工人员的参选比例过低；选举制度的落后为义乌市人大的工作增加了不少难度，浪费了许多人力和物力；义乌市的做法还面临着很大的体制性障碍，当前的城乡户籍制度就是一道难以逾越的坎。
三、融合性组织:外来人口参与基层管理的组织平台建设
从党委政府包揽基层社会治理事务，到引导公众和社会组织的积极参与、形成政府与社会的合作治理新格局，这是我国基层治理发展的基本方向。对于基层治理这一方向，政府和学界已经达成共识。但公众和社会的具体参与形式和合作途径并无现成的模式可循，它有待各地的实践探索和创新。浙江省宁波市在实践中创造了党组织领导下的社区合作治理模式，即在社区（村）成立以加强基层公共治理为宗旨的社会团体，基层党组织则在其中承担指导、协调、整合等方面的作用。创造类似做法的有宁波市慈溪市的和谐共建促进会、宁波市鄞州区的和美家园共建会和宁波市北仑区的区域和谐共建理事会。同时在宁波市形成了外来人口参与基层管理的类似做法，并且都对当地基层治理产生了十分积极的作用，这不是偶然的，它很值得我们去关注。
（一）和谐促进会
1.外来人口管理催生了和谐促进会
自20世纪80年代中后期，中国开始了快速的城市化进程，随之而来的是流动人口的迅速增长。宁波市是外来务工人员较多的地区，据宁波市公安部门统计，目前全市登记的外来人口总数已达395万人，总量居全省首位，相当于当地户籍人口的69%。一个典型的例子是北仑区，北仑区拥有45万外来务工人员，已超过33万本地常住人口。外来务工人员的大量入住，给当地村（居）民每年带来不错的房租收入，但当地人和外地人的纠纷增多、劳资双方纠纷多、社会治安情况变差等，又构成新的问题。例如慈溪市坎墩街道五塘新村，本地村民600多人，流动人口有3 100人，是本地村民的5倍，2004年发生50多起偷窃事件，并有多起打架斗殴事件，乃至次年房屋闲置租价回落，村民不满，村委会在本、外村村民矛盾调节中也力不从心。类似的矛盾在很多流动人口多的社区存在，由于没有授权或辖区关系，流动人口相关问题成为村（居）委会管理中的软肋。
本、外村居民的冲突，以及流动人口离家生活的种种困难，在流动人口自身和有关政府部门两个方面，都引发了新的思考，最终催生了和谐促进会这一新型组织。2006年4月，首家由本地人和外地人共同参与的和谐促进会在五塘新村宣告成立，其在减少治安冲突，处理本、外地人之间的纠纷等方面的显著效果引起了慈溪市政府及相关部门的重视。当年，慈溪市345个村全部成立和谐促进会，其功能也逐渐发展到为外地人提供多种内容的服务管理，向外来群体“参与自治”的模式演进。和谐促进会因其融合本外地村（居）民的功能，也被定位为“融合性组织”。
2007年6月，宁波市综治办、市民政局联合发文，全面推行慈溪市经验，要求外来人员集中居住百人以上的村、社区普遍组建和谐促进会融合组织，到2008年6月底，全市外来务工人员在100人以上的村（社区）融合组织的建成率达100%。目前，全市经民政部门备案登记的融合性社会组织已有2 200多个。
2007年，中共宁波市委、宁波市人民政府发出《关于加强外来务工人员服务与管理工作的意见》，宁波市人民政府办公厅发出《关于充分发挥社区在外来务工人员服务与管理工作中作用的意见》，将加强融合性组织建设纳入外来务工人员服务管理工作体系。宁波市融合性组织建设4年多来，已经形成了一定规模，并呈现出以和谐促进会为主要代表，和谐共建理事会、新老居民联谊会、管理委员会、和美家园共建会等多样模式的社区特色。宁波市慈溪市是我国重要的工业城市，由此也吸引了大量的外来务工人员。慈溪市外来人口的数量呈逐年快速增长的态势:2002年35万人，2003年40万人，2004年57万人，2005年60万人，2007年70万人。这就是慈溪市外来人口的增加速度，而这5年来，慈溪市常住人口基本没有增加，一直保持在100万人左右。据统计，慈溪市本地人口为101万人，登记注册的外来务工人员就达到约70万人，外来人口约达到本地人口数的70%，是宁波市外来务工人员最集中的地区。大量涌入的外来务工人员，一方面为慈溪市的经济发展作出了贡献，另一方面也给当地社会治安带来了一系列问题，慈溪市的刑事案件数量也曾连续多年居宁波市各县市区之首。化解社会矛盾、改善社会治安，成为当地党委政府颇感棘手的问题。在过去，慈溪市也曾探索过对外来务工人员的各种管理模式，但是传统的封闭式集中管理使外来人口难以真正融入当地社会，没有取得实质性的效果。从2006年开始，慈溪市在全国率先尝试用和谐促进会来破解外地人口管理上的难题，力求内外和谐发展。
2.和谐促进会的组织架构与人员构成
和谐促进会组织建设为三三制，即1/3会员由本地人包括村干部、社区保安、村民代表、出租私房房东等组成，1/3由私营企业主组成，1/3由优秀外来务工人员组成。慈溪市规定，和谐促进会的会长由村支书担任，副会长、理事等重要职务中都必须有一定数量的外来人员，会员中外来人员起码占一半比例。在乡镇（街道）党（工）委的指导下，在村（社）党支部、村（居）委会的直接领导下，和谐促进会加强制度建设，明确宗旨，制定章程，规范管理，并通过政府支持、企业资助、社会参与等方法，保证有一定的资金来源，有效地保证了组织的健康运行。至2009年上半年，慈溪市在民政部门备案登记的310个乡村和谐促进会有2.7万名会员，外来务工人员占了一半，有200名外来务工人员担任了副会长、副秘书长等职务。和谐促进会使外来人员逐渐感受到政治上平等、人格上受尊重。
3.和谐促进会在社区治理中的作用
外来务工人员担任片区干部，和本地人一起，维护社会治安，参与社会事务管理。在这样的“同事”关系下，本地人和外来务工人员交流多了，帮助多了，信任也增强了。原来有一些本地居民认为治安混乱“都是外地人惹的祸”，有排外情绪，现在本地村民和外来村民团结互助、共建家园、共享发展成果的氛围正在各个村逐渐形成。(7)
具体地说，和谐促进会至少在三个方面起到了积极作用:
一是有效化解各类矛盾纠纷。和谐促进会的主要职能是在调解纠纷、技能培训、子女就学、法律援助、就业、租房等方面为外来务工人员提供服务。如五塘新村和谐促进会的副秘书长——江西人吴有水，逍路沿村的副会长——湖南人向福俊等，均利用自己和外来务工人员“地位相同、语言相通、情感相近”的地缘优势，多次化解本地人及外地人之间的矛盾。掌起镇陈家村的打工者墙兴贵，被选举为促进会副秘书长后，从业余到专心而为，专门设立了“小墙热线”，一年来，解答近千人的疑难问题，为200多名外来务工人员解决了实际困难。和谐促进会在外来务工人员中的威信日增，成立一年中通过促进会就成功化解了各类矛盾纠纷达500多起。(8)
二是有效改善基层社会治安环境。据有关部门通报，浙江地区流动人口违法犯罪数居高不下，其作案比例占全部刑事作案人员的60%以上，有的地方高达90%以上。以前流动人口的服务管理都是由暂住人口管理办公室负责，因为人手少，往往是管理多、服务少。和谐促进会的成立，在社会治安方面增添了新的合力，会员们按片组参与治安巡逻服务队，配合专职保安队伍每晚巡逻，而且充分发挥外来人员在同乡中人熟、信息灵的特点，及时收集基层不稳定因素，把各类矛盾纠纷妥善有效地解决在萌发状态。广大村（居）民，尤其是企业管理人员普遍反映，现在治安情况好多了。2007年4月，慈溪市被浙江省政府表彰为“社会综合治理优秀市”。时任省委副书记、政法委书记夏宝龙说:“促进流动人口同当地居民和睦相处是加强流动人口管理和服务的有效途径。”(9)
三是增进沟通、减少隔阂，提高组织向心力。和谐促进会一方面通过民意恳谈会、议事会等形式组织新老村民共谋村内事，听取外来人员对村务活动的意见与建议，提高外来人员的归属感和认同感；另一方面通过开展文娱活动等，加强当地村民与外来人员的交流，增进新老村民间的融合。和谐促进会还把解决外来人员就学、就业、就医、劳资、租房等方面遇到的困难，作为重点工作来抓。各村和谐促进会相继为900多名外来人员解决了就业、就学、租房等方面遇到的困难；募集到资金110多万元，出资帮扶困难人员120多名。和谐促进会的积极作为在外来务工人员中日益树立了威信，许多外来人员都把它当做自己的“娘家”。“有困难找和谐促进会”已经成为当地外来人员的共识。
（二）和美家园共建会(www.xing528.com)
宁波市鄞州区目前下辖22个镇（乡、街道），其中有16个镇，1个乡，5个街道，399个行政村，37个社区居委会，20个城镇居委会，常住人口75万人，外来人口76万人。近年来，随着鄞州区经济的快速发展，大量外来务工人员涌入，这些外来建设者为鄞州区的经济繁荣和城区建设作出了重大贡献，与此同时也给鄞州区的社会治安、劳动就业、环境卫生、邻里关系带来了一系列新的问题和挑战。
首先，外来人口的涌入给社会治安带来了很大的不安定因素，区内将近80%的刑事和治安案件都和外来人口有关；其次，大量外来人口的涌入使得公共产品和公共服务出现新瓶颈，外来人口的就业、医疗、子女教育等民生问题也日益凸显；最后，由于经济水平、文化程度、生活和卫生习惯存在不同程度的差异，外来人员和本地居民之间的各种摩擦、纠纷也时有发生。
为进一步创新发展枫桥经验，夯实平安基层基础，充分发挥社区民间组织在基层和谐促进工程建设中的平台作用，切实解决这些看似微小、实则关系百姓安居乐业的问题，鄞州区开始探索一种全新的基层社会民间组织——和美家园共建会。
1.和美家园共建会的组建背景、性质和形式
鄞州区高桥镇新联村有常住人口1 852人，而外来流动人口已超过1 500人，如何构建村民与外来流动人口之间的和谐关系，切实解决新形势下的当地社会治安、环境卫生、公共事务等领域出现的新问题迫在眉睫。2007年10月15日，鄞州区首个和美家园共建会在高桥镇新联村成立。和美家园共建会是基层党组织领导下的具有民间性、共建性、互助性、服务性特点，以“共建共促共享和谐”作为全体会员的共同意愿，以构建和谐友爱的邻里关系、承租关系、劳资关系和人际关系为目标的群众性组织。在鄞州区委、区政府的高度重视下，在镇乡、街道的广泛宣传发动下，在村（社区）外来居民和本地居民的积极响应下，2007年下半年开始，创建和美家园共建会活动在全区外来流动人口居住百人以上的403个行政村、社区中全面铺开。和美家园共建会这个民间性、群众性自治组织下设党团建设工作委员会、维权调解工作委员会、文体公益事业工作委员会、妇联计生工作委员会，定期召开理事会，按章程经常开展各种文体娱乐、扶贫救助、义务巡逻等活动，成为新老居民相互联系的纽带、与政府相互沟通的桥梁，为新农村建设发挥了积极的作用。共建会会员有单位会员和个体会员两种。辖区内外来务工人员50人以上的企业可吸纳为单位会员；本村（社区）居民和有暂住证、固定职业、5年内无犯罪记录，在本村（社区）居住6个月以上的外来人员可吸纳为个人会员。会员大会为最高权力机构。
2.和美家园共建会的作用发挥
和美家园共建会通过会员内部的“自我管理、自我教育、自我服务、自我娱乐”，致力于解决外来人和当地人的融合问题，促进彼此之间的相识、相知和相互帮助，使外来务工者和当地居民一样表达和维护自身的合法权益，充分享受其生存和发展权、安全生活权、受教育权、文化娱乐权等，化解外来务工人员和本地居民间的纠纷，帮助外来务工人员解决就业、子女入学、困难家庭救助等难题。从成立至今，鄞州区的和美家园共建会已取得了显著成效，在组织动员外来人员共同管理社会事务、及时发现化解社会矛盾、有效改善生活环境、不断提高人口素质、促进和谐社会建设方面发挥了积极作用，形成了“遇事共商、情感共育、困难共帮、文化共享、文明共创、平安共保、和谐共促”的良好机制和组织模式。
具体地说，和美家园共建会的作用主要体现在以下几个方面:
（1）民主自治，主人翁意识逐步提高。和美家园共建会会员代表在选举中遵循民主、广泛、有代表性的原则，坚持民主选举、民主自治的原则，增强主人翁的意识。
（2）增进了解，邻里纠纷明显减少。和美家园共建会成立以来，各协会经常致力于新老居民的沟通和交流，双方的沟通和交流多了，矛盾和摩擦自然就少了。对协调有难度的邻里纠纷，共建会维权及矛盾调解处和村综治办、流管办共同协作，加大力度，一些大的纠纷也能得到妥善的处理。
（3）联防共建，社会治安显著改善。和美家园共建会针对外来人口较多、治安环境复杂的实际情况，把外来人口法制教育纳入普法教育、依法治理的重点。运用发放传单、法律咨询、法制讲座等多种宣传教育手段开展普法宣传，收到了良好效果。对流动人口实行动态管理，经常性摸底调查，及时掌握社区内流动人口的数量和动向。发动外来务工人员积极参与到和美家园建设中来，使他们有自我管理、自我提高的意识，从他管逐步转为自律。
（4）清理死角，村容村貌焕然一新。在和美家园共建会的发动下，新老居民家家户户都行动起来，对闲置在庭院里的缸、盆、罐等杂物进行清理，并增添绿化以美化庭院。共建会会员还定期组织志愿者清扫马路，清除白色污染，捡拾公园内的废品、废物等，建立青年环保突击队，负责清理村里“牛皮癣”、村卫生死角、建筑垃圾三大难题。
（5）同娱共乐，业余生活日益丰富。共建会通过积极搭建文体活动平台，组织新老居民建立了文体团队，通过各种形式的文体活动让新老村（居）民共同参与，倡导文明健康的业务文化生活。
（6）扶贫济困，爱心如潮涌动。和美家园共建会能经常性地开展扶贫济困活动，慰问困难会员家庭。
3.推动和美家园共建会健康发展的主要措施
随着全区和美家园共建会各项工作的全面开展和深入展开，实际运行中的各种困难和问题也开始凸显出来，资金少、素质偏低、会员流动性大等诸多因素都是制约和美家园共建会进一步发展的瓶颈。只有在党组织的有力领导和正确的舆论导向下，始终坚定信念，不断挖掘潜能，最大限度地发挥政府、企业、干部、村民等各方力量，和美家园共建会才能健康持续发展。
（1）加强对和美家园共建会的扶持经费保障。目前，和美家园共建会的活动场地是村（居）委会的，工作人员是村（居）委会兼职的，活动资金是当地单位企业资助的，会员没有要求缴纳会费，实际上确实也缴不上会费，缺少正常的资金来源，完全要做到自我发展、自我管理、自我服务、自我监督的民间运作存在一定的难度。政府要推动也要扶持，要指导也要监督，使和美家园共建会更好地健康发展。目前，村（居）委会工作人员是政府聘请、工资下拨的。政府可以用村（居）委会工作人员兼和美家园共建会名义聘请，确保和美家园共建会能有工作人员，能更好地开展工作，同时不影响村（居）委会工作。构建和谐社会是和美家园共建会的工作职责，也是政府的工作任务，从购买服务的角度看，政府应给予相应的资金补助。
资金短缺是不少和美家园共建会面临的第一大现实困境，没有足够的经费保障，共建会的运作势必受到较大限制。为了解决资金这个首要问题，姜山镇翻石渡村的共建会成员积极奔走，与村内两家外来务工人员比较集中的厂家多次协商，每家每年捐赠5 000元，建立共建会基金。同时，建立严格的财务管理制度，经费使用全透明化，为共建会的后续发展奠定了稳定的资金来源，从经费上保障了共建会能更有效地运作。
2009年8月，宁波市鄞州区出台了《关于深入推进“和美家园共建会”建设工作的指导意见》，这一指导意见的出台必将为深入推进和美家园共建会的建设带来新的契机，使和美家园共建会在促进新老鄞州人和谐相处、共同参与“平安鄞州”建设中发挥更大的作用。
（2）提高和美家园共建会的参与率。为了提高和美家园创建知晓率、参与率，增进邻里之间的和睦相处，丰富居民的文化娱乐生活，和美家园共建会组织开展各种文艺活动。云龙镇任新村就采取了群众愿意看、感兴趣的形式宣传和美家园建设，如邀请越剧团演出，使群众在欣赏优美的越剧演出的同时提高了和美家园创建知晓率；举办流动人口十佳歌手比赛，提高村内流动人口创建和美家园的参与率；在重阳节为本村23对金婚老人举行隆重的庆祝仪式，慰问60岁以上的老人，让老人们感受到关心和温情。
（3）将外来人口作为和美家园共建会的工作重点。和美家园共建会积极创造条件，关心外来人口，实行资源共享，让他们拥有家的感觉。下应街道湾底村本村人口只有1 067人，外来务工人员就有1 600余人，如何使外来人口安居乐业、爱岗爱厂是湾底村和谐共建会的一大工作重点。他们建造了藏书17 800册的图书馆，250平方米的老年活动中心，720平方米的幼儿园，占地45亩的休闲公园，修建文化广场、篮球场、网球场、羽毛球场、乒乓球馆，设立了露天电影播放站、远程数字科技馆、多媒体教室，所有设施对外来务工人员平等开放，并专门兴建外来流动人口公寓，为他们提供舒适、宽敞的居住环境，使他们身在异乡胜似家乡，真正感到家的温暖。
外来人口来到异地生活，地生人疏，困难重重。他们满怀希望，离开家乡到鄞州区找工作，但身上只带了少量资金。一些运气好的，或有专长的就很快找到了工作，但有一部分人既没有学历也没有专长的，很难找到工作，随身带的钱很快用完了，生活走投无路，回老家又不甘心。外来人员偷盗事件时有发生，约占到了案件的80%。和美家园共建会千方百计地免费为他们联系单位，找合适的工作，有的还专门开设了劳动就业服务处，同时为企业用工提供方便。子女入学也是外来人口的一大难题，和美家园共建会与村委会共商创建外来民工子弟学校，腾出村里的房子，聘请老师，有的办起了幼儿园，有的办起了小学、初中、高中。和美家园共建会还与公立学校联系，条件允许的就让他们到公立学校就学，解决了子女入学难的问题，使他们能安心工作，安心生活，无忧无虑地融入鄞州。
（三）区域和谐共建理事会(10)
基层党组织能否整合社会各方力量，统筹协调党内、党外意志表达和多元利益冲突，齐心协力地共建和谐社会，这是当前基层党建工作所面临的重大挑战。区域和谐共建理事会由区域性党组织发起，是区域内各类单位、组织以及流动人口代表共同组成的社团组织。借助和谐共建理事会构成广泛、组织化程度高的优势，北仑区各区域性党组织进一步延伸工作触角，在自身组织体系之外，建立起了一张覆盖社会的工作网络，实现了党组织在基层社会的组织、工作“双覆盖”。宁波市北仑区通过构建区域和谐共建理事会这一平台，突破了党建工作侧重于党内循环的局限性，有效地实现了基层党组织对区域范围内各种社会力量的整合和领导，为地方基层党组织充分发挥总揽全局、协调各方的政治核心作用开辟了一条新路。
1.构建区域和谐共建理事会，创新基层党的领导方式
北仑区位于宁波市东部，陆域面积为585平方千米，2007年区内户籍人口为32.57万，外来人口约为38万，有宁波经济技术开发区、宁波保税区等4个国家级开发区（保税区、出口加工区）。这里经济发展水平高，非公经济组织林立，人口成分复杂，城乡交融程度高，各类社团组织发育相对成熟，多元化的利益诉求较为明显，民众的民主意识、社会公共事务和政治事务参与意识较强；但是，另一方面，城市社区、农村社区、企业、社团、本地人口、外来人口交织，各种利益诉求的矢向各异，社会矛盾凸显，社会秩序的有序性遭遇前所未有的挑战。与此相对应，传统的“单位”组织体系的行政功能、社会功能则逐步弱化，党的基层工作也出现许多空白地带，基层党组织的社会动员力、影响力遭到削弱，核心地位面临挑战。
北仑区委、区委组织部向来重视党建工作，各项工作开展得有条有理，比如在非公企业普遍建立党组织、建立流动党员管理网络、成立党员服务中心、构建党建工作“三级联动”机制等党建工作都推进得有声有色。党建工作在这一方面的推进无疑是有成效的，比如对党员队伍的管理、发挥党员的先锋模范作用。然而，从更高的要求来看，还是存在一定的局限性，因为上述党建工作的进展，基本上限于党内的建设，而在党与党外的关系方面则着力不多，比如在如何加强党对各种社会力量的领导，如何整合社会各方的势能，调动党外各方面的积极性，协调党与党外各种意志表达和行动的差异性，尤其是在消弭各种多元利益冲突、实现民众社会公共参与和政治参与的愿望方面，并不具有很强的针对性和有效性。
为了突破党建工作侧重于党内循环的局限性，北仑区委、区委组织部解放思想、顺应形势，在党建工作“三级联动”的基础上，积极筹划，推动基层党组织构建区域和谐共建理事会，并以此为平台，有效地实现了基层党组织对区域范围内各种社会力量和政治能量的整合和政治领导，为地方基层党组织充分发挥总揽全局、协调各方的政治核心工作，团结和动员各方社会力量共创和谐社会开辟了一条新路子。
2.区域和谐共建理事会的组织建设与作用发挥
北仑区的区域和谐共建理事会于2007年5月发轫于朱田村，8月初成形于新石契街道高塘农村新社区，规范于10月的北仑区委下发的〔2007〕57号文件。现今全区已建成朱田、高塘、九峰、芙蓉、兴岙、蔚斗、百合等区域和谐共建理事会46个，覆盖了全区实行区域化管理的农村社区、城市社区、工业社区和混合型社区。
区域和谐共建理事会作为区域自治管理的议事、协作、协调、协商组织，同时又是基层党组织整合基层社会资源的平台和党组织领导社会力量的载体，其共性是由区域性党组织发起的，在平等协商的框架下，吸纳区域内相关经济、社会组织以及流动人员等群体的代表作为理事会成员。
理事会一般设秘书处，负责日常事务，与党员服务中心合署办公，秘书长由区域党组织主要负责人担任。理事会按照“以党建促共建、以共建促和谐、以和谐促发展”的工作思路，以党员服务中心为主要平台开展工作:
（1）定期协商区域社会公共事务，形成资源共享、优势互补、条块结合、共驻共建的工作机制。
（2）积极动员和组织区域内各类单位（组织）参加区域性、社会性、公益性、群众性活动，引导区域内各类单位（组织）积极参加区域两个文明建设，促进区域和谐发展。
（3）负责反映各理事单位的意见、要求和建议，及时做好区域内各单位、各群体之间、本区域和上级党委政府以及其他相关单位之间的沟通、协调工作，处理好各方面关系。
（4）整合区域党群资源，共同推进区域的党、工、团、妇等组织建设，动员社会力量共同贯彻落实好党委政府的各项工作。
各理事会在具有上述共同点之外，还各有着自己的特性。高塘农村新社区的区域和谐共建理事会具有一定的典型性。该理事会在高塘农村新社区区域党总支的主导下，由高塘片区8个行政村和18个规模企事业单位自愿发起组建，目的是加强党的领导，消除党建工作的空白点，充分调动各方力量共同推动高塘片区新农村建设，促进城乡区域一体化发展，加快城市公共服务、公共管理、公共设施建设向农村延伸的步伐，积极探索“共驻共建、共建共创、共创共益”的发展模式，努力构建三个文明共创、区域事务共管、区域稳定共保的区域化自治管理工作格局。和谐共建理事会的成立，标志着高塘区域的管理由政府行政推动为主，逐步向党组织领导下的区域自治管理方向拓展，是北仑区在新形势下破解党建工作对象、范围、形式和基层区域管理难题的体制创新。高塘片区的区域和谐共建理事会具有涉及空间范围大、民间色彩浓、功能定位明确、共建资金充足等特点。
朱田片区区域和谐共建理事会的特点是:第一，以村为单位，区域和谐共建理事会仅限于覆盖朱田村；第二，它是作为基层党建工作的一个操作平台，并以在民政部门注册登记的社会团体的方式存在，理事会由村两委、30家企业、2名外来人员代表、1名联点民警等理事会成员单位和理事会成员组成；第三，理事会的日常工作由区域党总支主导，书记担任理事会会长，5位规模企业和区域内有影响力的理事担任常务理事；第四，理事会作为区域发展的协商机构和决策的辅助机构，区域内涉及两个组织以上的公共服务、综合治理、环境整治、重大矛盾协商等问题均提交理事会讨论解决。而区域内拥有1个城市社区居委会、2个村自治组织和65家企业的百合社区更多地体现了区域化管理模式下的城乡一体化的工作思路。其他几个区域的和谐共建理事会也各有各的特点。
为了完善区域协商议事制度，不断增强区域和谐共建理事会对区域事务的协商处理功能，北仑区还制定了《北仑区和谐共建理事会章程》，详细规定了协会的职能、会员的权利义务、组织机构和议事规则，明确和谐共建理事会协商处理事务的程序，加强对区域性党组织的培育和管理，充分发挥其在和谐共建理事会中的核心作用，引导理事会发挥在处理纠纷、维护区域和谐中的积极作用。
3.区域和谐共建理事会建设的意义
（1）突破了党建工作在党内循环的思维框框。传统党建将党建工作的重点放在党内无疑合乎党要管党的基本准则，但是这并不排除将党建工作向党外延伸。将党内建设与党外工作加以通盘考虑、统筹运作，通过区域和谐共建理事会这一平台，实现党内党外一盘棋，将党内事务与党外事务串联起来，将党组织的自身建设与发挥基层党组织的执政基础作用有机结合起来，党内党外共同协商，共同应对各种新问题、新挑战，是解决基层各种矛盾的好办法，也是新时期基层党组织在和谐社会构建中发挥作用的有效途径，在基层党建中有着普遍的推介价值。
（2）为基层党组织实现其政治领导功能提供了一种有效的组织机制。随着市场化、社会化程度的不断提升，各种独立的法人组织、社会组织大量涌现，如何保证基层党组织对区域内新情况、新问题有透彻的了解和把握，并将区域内各种社会力量紧密地团结、组织在党的周围，形成一种有序的政治力量，实现党对这些社会组织的有效的政治领导功能，展现基层党组织的战斗堡垒作用，这是党的基层组织在新的历史条件下所面临的重大政治考验。北仑区区域和谐共建理事会的创新实践，其最大的政治意义就在于它为我们基层党组织对区域内各种社会组织实现有效的政治领导开创了一种极好的范例，无论组建党组织与否，党的工作都能通过和谐共建理事会这一平台，合情合理合法地延伸到社会基层的各个单位和社会群体之中，基层党组织发挥领导作用有了现实的途径。在区域和谐共建理事会这一形式中，既高度体现了基层党组织的意志和领导作用，又激发了区域内各类社会组织和个人参与公共事务的积极性，反映了各方的利益要求，融合了他们的利益共同点，消除了各方利益和意志的分歧，初步实现了从区域管理向各方共同参与的区域治理模式的转变。换言之，区域和谐共建理事会是实现党的政治领导与体现基层民主的一种有效载体、组织机制和制度安排。
（3）为实现区域内的社会和谐开辟了一条新路径。基层小区域的社会和谐是整个社会和谐的基础。虽然基层小区域的和谐主要依赖于基层政权强大的行政功能，但是基层政权的能量毕竟不是无限的。在基层尤其是城市化过程中的城乡结合部、城中村，其社会复杂性前所未有，许多新问题、新矛盾仅仅依靠政府的行政功能无法得以充分、妥善地解决。区域和谐共建理事会的一项重要功能就在于它能有效地弥补基层政府行政功能的不足。比如，高塘新社区在讨论社区发展规划过程中，有一个三产地块的安排涉及大同村和大树村两村的整体和长远利益，如果依照行政方式由街道和社区直接安排，既欠公平亦会留下大量的后续问题，而通过理事会这一平台，则使村与村之间的事务有了一个共同协商的制度化平台，从而使得问题得到公平而又快捷的解决，且不留后遗症。同样的例子还有，芙蓉社区有个大池塘，多年来污染严重，街道、社区都曾出面协调，但都得不到妥善解决，而在区域和谐共建理事会上，由于各方都得到了尊重，不论是企业、村里还是居民，都以主人翁的姿态参与协商，各方主动在利益上退一步，义务方面多承担一点，很快商议妥当，协同治理了臭池塘。总之，凡涉及区域公共事务之类的事，诸如街区容貌、区域治安巡逻等事务放到区域和谐共建理事会上加以讨论，相对说来，比较容易达成共识，并得到落实解决。因此，我们认为这是构建区域社会和谐的一条有效路径。
（四）融合性组织参与基层社会治理的作用和机制
1.基层融合性社会组织在外来人口管理中的作用
基层融合性社会组织是在社区和村级党组织领导之下发挥作用的，概括起来，其在参与社会管理和矛盾化解方面主要有以下几个方面的作用:
（1）促进本、外地居民的融合，缓解矛盾，减少冲突。融合性组织的参与和协商机制，使其在各种纠纷解决中显示出明显优势，比如在房租纠纷、租赁合同纠纷、拆迁纠纷、企业工伤事故纠纷、工资劳动纠纷、文化冲突等方面，融合性组织均有独特的应对优势。通过参与和协商机制，有利于形成健康的社会组织，大大减少了暴力冲突，以及宗族帮派、黑社会的形成。这种融合还表现在情感的融合和生活方式的融合。一是情感的融合。尽管本地人与外地人之间的婚恋仍然受到了儒家式的社会控制，但随着时间的延长，许多外来工对第二故乡产生了浓厚的乡情，许多新、老宁波人在工作、交往、生活中形成了浓浓的情感，这种自然而然形成的亲情、乡情、友情，是一种扩展了的情感，一种升华了的人性，有利于社会融合和国家认同。2008年5月12日汶川地震发生之后，余姚小路下村的企业主、党员、村干部、本村村民以及外来务工人员刹那间都自发行动起来，半个月之内捐款达到60万元。二是生活方式的融合。在语言上，宁波人开始习惯在公共场合讲普通话，而许多外来务工人员也学会了讲宁波话。在饮食上，许多宁波人已开始接受了辣椒，而许多外来务工人员也喜欢上了宁波的海鲜。2008年春节雪灾期间，有的县市（例如慈溪市）未回家过年的外来务工人员达到一半。此前几年，已有许多外来务工人员过年都不回家，这不仅仅是因为交通拥挤、费用较高、工作繁忙，还有一个原因，就是外来务工人员已经适应了宁波当地的生活方式。
（2）帮助外来人员融入社会，解决困难，维护权益，增进认同，促进文明公民的习惯养成和观念转变。和谐促进会在调解纠纷、技能培训、子女就学、法律援助、就业、租房等多方面为外来人员提供服务。在融合性组织的定位中，外来人员既是服务的对象，又是参与治理的主体，而不是作为简单劳动力或者治安、计生的不稳定因素加以管理控制的目标。它基于一种理念:“问题群体”是自身脆弱需要帮助的弱势群体，帮助他们改善自身的处境是使其社会角色趋向积极健康的重要因素，通过压力和控制并不能从根本上解决矛盾，比如经济的窘迫诱导人偷窃抢劫，没有尊严的身份使人不惮于做各种不文明的行为，而人格尊严、稳定性、认同感的增强及生活条件的改善会促进文明的发育。融合性组织从其最初的建立理念，便带有理解、治理而不是强力、控制的性质，在将其作为社会组织的建设中，其多元的社会功能更多地被开发出来。在外来人员自身诉求得以表达、困难获得帮助、身份得以尊重和认同时，以及在文化学习交流的过程中，不仅外来人群受益，而且社区治理得到了改善。
（3）缓解社区治安、环境等各方面的治理问题，促进社区发展。融合性组织解决公共治理问题的机制主要是两方面:通过服务缓解问题和通过自治服务改善治理。前者是指外来人员获得服务和帮助，自身困境得到缓解后，自然减少了社会矛盾，特别是恶性事件的发生；后者是指本、外地居民形成自治志愿队伍，协助治安、环境等各方面的治理，提升了治理效果。在慈溪市建立和谐促进会后，公安部门数据显示当地刑事案件数首次出现下降，在其他很多村（社区），融合性组织的成立对恶性事件、暴力冲突的避免产生了明显作用。
（4）促进企业责任，为企业营造稳定、理性的发展环境。融合性组织具有维权功能，但它是一种理性的、双向沟通的机制，例如在和谐促进会协调的案例中，既有企业克扣工人工资，促进会出面维护工人权益的情况；也有工人用旧伤讹诈企业，促进会帮助企业甄别，维护企业权益的情况；还有双方就责任赔偿诉求不一，通过促进会双方达成妥协的情况。同时，企业作为理事参与协商理事会，有利于督促企业主动负起应有的责任，谋求稳定长远发展，减少因不负责任引致的纠纷。
（5）政府管理方式的转型和管理目标的实现。外来群体的参与治理、自治管理、各利益相关方之间的协商机制，形成了自下而上的民间秩序，从而缓解了党政自上而下管控的秩序压力。对于外来务工人员，宁波市各级政府已经超越了传统的“防控”思维，从不想管到想管，从重管理向重服务转变。一是政府高度重视外来务工人员问题。2007年8月，宁波市委市政府召开了由各部门和县市区主要领导参加的“全市外来务工人员服务管理工作会议”，就外来务工人员问题召开这样高规格的会议，在浙江省以及全国的地方政府中较为罕见。2007年下半年，宁波市外来务工人员服务管理办公室成立，形成了市、县（市区）、乡镇（街道）、行政村（社区）四级服务管理体制。此前，并没有哪一个政府部门承认是外来务工人员群体的“娘家”，表示要对他们负责。二是政府管理方式柔性化。政府对外来务工人员过去主要以硬控制为主，即包括公安部门的治安控制和计生部门的人口控制。近年来，计生部门开始转型，实行“属地化管理，市民化服务”，2008年12月宁波市举行了以流动人口为主题的“首届婚育文明论坛”。向来严格的公安部门也开始柔性化，据2009年3月12日《人民日报》报道，宁波市象山县一位社区民警还义务为7 000名外来务工人员提供就业帮助。(11)三是基本公共服务均等化。2007年，宁波市委市政府《关于加强外来务工人员服务与管理工作的意见》出台，并配套出台了包括子女入学、计划生育、就业服务、优秀外来务工人员落户、社会保险、社区服务在内的15项政策，形成了一个外来务工人员政策体系。
2.基层融合性社会组织作用发挥的机制
以外来群体的参与为特征，形成了以参与化解冲突、以自治改善治理的机制。融合性组织的作用发挥主要通过以下四个方面的机制:
（1）参与治理机制。流动人口参与治理是融合性组织最显著的特点。尤其是最早进行创新的慈溪市，均采用会员制的组织形式，会员包括村干部、优秀外来务工人员、社区保安、村民代表、出租私房房东、私营企业主等，村民和外来务工人员人数各占一半，同时，按会员居住分布情况分片划区，由会员中的优秀分子担任片、组长，促进会会长一般由村党支部（总支）书记担任，优秀外来务工人员担任副会长或专职副秘书长。吸纳流动人员作为促进会的会员，通过促进会获得更多表达、参与、培训、决策的机会，这样，会员制本身成为一种激励机制，也成为一种认可和归属的来源。外来人员选择和要求加入促进会的过程，是一个信息传播、双向沟通、自我规范、社区认同的过程。会员制是促进会最有效的参与机制。如慈溪市345个村级和谐促进会中，有会员2.7万名，其中有3 000多名外来务工人员担任了副会长、副秘书长等职务。
（2）协商协调机制。融合性组织产生于冲突协调和治安秩序维护的需求，在其实践之中，它们对解决冲突和矛盾的作用也是最重要的功能之一。融合性组织化解冲突和矛盾的机制主要仍源于其参与机制，即给各利益相关方表达自己需求的平台和彼此沟通交流的机会，在协商之中使矛盾得到解决。在一个狭小的社区内，却有不同省市的人群聚居在一起，彼此间自然会产生冲突，虽多是口角意气之争，但牵涉到“本地人与外地人”或“贵州人跟安徽人”等社会共同体背景，特别是若与劳资冲突结合起来，就很容易“上纲上线”，引发群体性冲突以及长期性敌意。而外来务工人员担任村官同外来务工人员群体地位相等、情感相通、语言相同，便在这项工作方面具有优势。如慈溪市五塘新村外来务工人员吴有水，原在老家担任过村支书，来到五塘新村后，出于多年职业习性，他对村里的大小事情甚为关心，工作之余不时地找村干部谈心论事或出谋划策。有一次，一个湖北小伙和本地村民发生纠纷，五塘新村支部书记前去调解时，湖北小伙一见到支部书记就说:“免谈，你们本地的干部当然会向着本地人，怎么会替我们外地人说话，你这个裁判我不服。”此时在场的吴有水，主动上前劝说了湖南小伙几句，湖南小伙居然连连点头，使这起纠纷很快得到了解决。
又如北仑区将协商议事会与和谐共建理事会作为协商议事平台，以社区服务中心为执行机构，加之党建联席会，使本地农村社区、外来人员、村企、事业单位、机关单位、信用社等各方面人员共同坐下来协商，发挥区域“政协”的作用。在幼儿园建设、开发公司撤走后中空地带管理、公共设施建设、旅游景区搬迁拆迁、社区活动等各种社区事务中，通过讨论、调研，使得行政命令行不通的事项可能通过协商议事得以解决。
协商之所以能够化解冲突，主要在于两点:一是利益越接近自我代言，解决方案越可以被接受；二是在对话协商之中各方可能达成妥协。比如，外来人员不相信村委会，在很大程度上不是与村委会负责人是否公正、裁定是否合理直接相关的，而更在于村委会自身的属性是本村村民的代表，在发生外来人员之间的矛盾，或者本村村民与外来村民之间的矛盾时，由村委会和外来人员代表共同主持处理，比村委会或政府有关人员单独处理，往往容易获得更好的效果。
（3）互助自治机制。融合性组织通过参与机制，为外来群体的互助、自治建立了平台。在融合性组织的基础上，外来人员发展出多样的自助、互助机制。
其一，外来人员中经验丰富、热心能干的优秀者对群体的服务和促进。如慈溪市掌起镇陈家村的墙兴贵，有法律学知识背景，90年代就从贵州来到宁波，先后在多家企业做过车间主任、质检科长、生产部长、质量负责人、生产副总、副总经理、厂长，他创办“小墙热线”，为外来人员调节纠纷、联系培训，在外来人员中发起文明行为和社会公益行动，举行拒绝毒品、遵守交通文明等签名活动，成立义务巡逻队、治安或公共卫生等志愿队伍，被选为和谐促进会的副秘书长后，从业余到专职，从陈家村到远近的社区，成为外来人员中一个知名的带动者和服务者，至今已累计咨询服务上万人次，帮助15 000余名外来务工人员找到满意的工作，成功解决各类纠纷、矛盾2 000多起，为外来务工人员追讨工资、争取工伤赔偿和交通赔偿等300余万元，并免费培训外来务工人员100多场，总受训人数达15 000余人次。
其二，学习机制，以提升促融合。宁波市的农村社区大都有村民学校，政府自90年代中后期以来也经常在一些社区开展外来务工人员培训，培训内容主要有法律、安全生产、计生、健康知识以及党代会和两会精神等。外来人员自身素质的提高，实际上也促进了本、外地居民的习惯差异消除和社区融合。比如有些打工者出来就是为了多生孩子，经过家庭观的交流，对当地婚育习俗的理解，也会改变外来人员的卫生习惯、婚育文化等，自然改变了其行为，促进了融合，也便利了管理。
其三，外来人员通过自我组织，可以有效地促进管理。比如陈家村，就有本、外地居民组成的治安巡逻队，以及交通、环保、婚育文明礼仪、青少年、老年等志愿队伍，拥有340名成员，缓解了管理压力，也使得社区的计生、安全、环境等目标在自觉的状态中实现了。
（4）公共服务参与机制。在户籍制度的制约下，外来人员多的社区必然面临公共服务资源配置的问题。外来人员工作、生活在社区，但是不能享受地方财政提供的公共服务，受到很多不平等待遇。户籍制度的总体改革需要时日，但各地区在财力允许的情况下，将外来人员纳入公共服务体系，是促进融合的重要一步，如外来人员子女的入托、就学，外来人员的就医等问题，以及发放环卫设施、卫生工具等问题。另外，为达成公信力的信息公开机制、通报机制、奖励基金等激励机制，也都在宁波市融合性组织的公共参与实践中有所应用。以上机制的配合，促成了融合性组织独特作用的发挥。
这里所说的公共参与，是指在社区内行使直接民主权利的外来务工人员，在市、县、镇、村的主导下，通过代议制度、推荐制度、评选制度，从私人领域、市场领域进入社会公共领域，进入地方共同体以及国家共同体中行使各项职责。据悉，宁波市已有16名外来务工人员当选为各级人大代表和政协委员(12)，其中就有来自余姚谢家路村、奉化市力邦村、北仑区银杏社区和向家村、江东区林家社区的外来务工人员，占总数的一半左右。由此可见，宁波市外来务工人员的社区参与，在很大意义上，就是一种公共参与。此外，近年来各级人大、政府召开的重要会议和有关外来务工人员政策出台之前，都邀请外来务工人员参加，听取外来务工人员的意见。例如，2007年6月，宁波市委市政府在出台《关于加强外来务工人员服务与管理的意见》时，曾专门召开了“外来务工人员代表座谈会”。
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