社会组织参与基层社会治理：效应与机理

第三节　社会组织参与基层社会治理的效应及机理

社会组织参与基层社会治理后究竟带来了哪些基层治理的效应呢？社会组织为什么需要参与社会管理，其内在的逻辑和机制是什么呢？这些问题尚需在理论上加以分析。

一、社会组织影响基层社会治理的效应

我国基层社会治理正经历着从传统的“管控”向现代的“治理”转型。社会组织广泛深度的参与是现代社会多元治理的基本方向和重要特征。基层社会组织的兴起，是近年来基层社会治理出现的新气象，它对基层社会治理创新产生结构性、基础性的变化大有助益。向下扎根、向上成林的基层社会组织生态，在满足社会多样性需求、塑造民间规范、维护社会团结、促进社会融合方面作出了重要贡献。多元主体在社会管理和服务领域的广泛参与，改变了传统的由政府单一包办社会的模式，同时也使社区居委会的工作状态得到了有益的改善。不难看出，社会组织影响基层治理的效应是多向、深刻、持久而复杂的。我们拟围绕从行政管理到基层治理的转型这一大背景，着重从五个方面分析社会组织影响基层社会治理效应。

1.基层社会自治水平的提升

按照社区共建共享的原则，浙江省有许多地方的基层社区组建了和谐共建理事会、社区共建理事会、和谐共建促进会等组织。这些组织是在社区（村）的地域范围内，由社区内各机关企事业单位和专业服务组织为成员组成的会员性组织，一定程度上可以看做是社区内各单位组织的联合会。目前，这些组织特殊的基层社会组织与社区（村）党组织、居（村）民委员会一起，各自在基层自治领域发挥着无可替代的作用，极大地提高了基层社会自治的水平。基层自治的核心是居民对社区事务的自我管理，基层自治水平是反映基层社会治理水平的重要指标。但在缺乏基层社会组织的情况下，社区居民除了“被”要求参与社区干部选举投票外，并无实现参与社区事务管理的渠道。基层社会组织的发展为社区居民提供了参与社区事务管理的组织平台。从我们的调研资料中可以得出这样一个结论:基层社会组织发育水平与基层自治水平成高度正相关关系。凡是基层自治水平高的地方，基层社会组织均发育良好，反之亦然。例如，宁波市北仑区的每一个社区都活跃着四五十个不同类型的社会组织，担负了社会自我管理的重要任务。

2.多元主体合作共治格局的显现

浙江宁波、杭州、舟山、诸暨等地大量基层社会组织的涌现，已经在众多领域展现了一幅政府与社会主体“合作共治”的图景。如近年来宁波全市各社区（村）普遍建立的和谐促进会和和谐共建会，成为基层社会分散的各类群体和企事业单位参与当地社会管理的有效组织平台，这些组织的目标与政府基层管理的目标是完全一致的，与政府之间的合作共治特征十分明显；宁波全市近年来向社会组织购买公益性服务项目近400个，这些项目涉及扶老服务、助残服务、就业帮困、基础设施建设、志愿公益综合服务等广泛的领域，通过购买服务，基层管理服务基本形成了“政府决策—社会组织提供服务”的官民合作态势。舟山市的2 300多个网格组织及其服务团队是一种与政府基层社会治理高度契合的新型社会组织，这些组织成员来自社会各方——由大量企事业单位职工、离退休人员、社区居（村）民和众多来自社会各方的志愿者构成，其最重要的功能是参与基层治理，参与的方式就是与政府的密切配合与协作。多元主体合作共治的特征在舟山市“网格化管理、组团式服务”中表现得十分突出。社会管理创新的一个基本方向是社会管理方式从传统向现代的转型，即从政府自上而下对社会实施管控向政府与各种社会主体之间形成合作共治格局的转变。多元主体合作共治格局的形成是社会管理创新的重要目标，是治理与“善治”的重要标志。

3.基层社会组织化程度的提高

邻里之间互不相认，楼上楼下从不往来，社区只是一个居民集中居住的地方，但居住着的无数个体彼此间是分离的，没有将他们组织起来的纽带和平台，这是大多数城市社区的真实情况，也是很多人感觉身处人海之中但深感无比孤独的原因。从社会管理的角度来看，基层社会若是缺乏组织的，社会内部也必然是缺乏秩序的，这使得政府要直接面对一盘散沙的、原子化的个体，基层社会尚无自我管理的基础和能力，政府管理的压力和难度就会十分巨大。近几年来，浙江很多地方基层社会组织的发展，为社区居民提供了彼此交往的组织平台，居民在参与公共事务管理、参加社区公益活动、增进社会交往和发展各种文化、娱乐、健身等活动中，自下而上、自内而外地形成了各种内部运行和管理秩序，大大提高了基层社会的组织化、有序化程度。基层治理水平是政府能力和基层社会质量两者之间互动的结果。所谓基层社会质量，这里主要指的是基层社会的组织化、有序化程度。基层社会组织化、有序化程度的关键是，创造出符合基层群众需要的各种组织平台，通过这些组织平台将基层群众有效组织起来。基层社会组织化程度的提高是反映基层社会质量和基层社会治理水平提高的核心指标。

4.社会管理专业化水平的发展

基层社会组织发展不仅提高了基层社会的组织化和有序化程度，也大大提高了基层社会治理与服务的专业化水平，这是因为，专业化是社会组织的生命力之根本，更有许多社会组织本身就是按照专业化的要求组织起来的。这在基层社会服务领域得到了更为充分的体现。如杭州、宁波等地在社会调查、项目评估、养老、助残、帮困、就业培训等基层社会服务领域正逐年扩大的政府购买服务，其项目必然要选择专业化程度较高的社会服务机构来承担，这就使得专业化程度较高的养老、助残、培训等社会机构获得了自身发展所必需的项目，这些项目又反过来提升了这些机构的实力和专业化水平。政府购买服务的制度安排，对于社会组织之间而言也是专业化水平的竞争。只有不断提高专业化水平，才能够在社会服务的市场竞争中获得更多项目和资金，自身才能不断发展壮大起来。其实，社会组织发展不仅表现在专业化很强的社会服务机构的发展上，即使在健身、文化、娱乐等方面，也为大量专业人才提供了用武之地，而这些专业人才的作用发挥，对于乡土人才专业化水平的提高同样产生了重要作用。这些情况在绝大多数社会组织的人才成长中均能得到例证。

5.基层管理的责任担当能力的增强

对基层群众的责任和回应能力是反映基层社会治理水平的基本指标。但现有体制下仅有的几个社区干部是很难充分回应基层群众的各种诉求的。“上面千条线，下面一根针”，这是对基层（社区、村）工作的形象描述。在压力型体制下，政府各条线的工作都要在社区（村）中寻找落脚点。社区（村）专职干部就那么几个人，人手少、事务多，整天忙于应对上面各条线的工作已经力不从心，必然无暇顾及基层群众的各种现实需求和诉求。这意味着，在我国行政权力架构的末梢，干部对群众的责任性、回应性存在体制性缺陷:他们的工资和职业保障一定程度上依赖于上级机构和领导，所以对上级机构和领导负责是刚性的，眼睛向上成为必然，而在力不从心、无暇顾及的情况下，他们对基层群众的负责必然要让位于对上级领导的负责。这大概就是当前中央讲的“脱离群众的危险”的体制性根源。而社会组织的发展则将基层的这“一根针”拓展为可以承接来自各个方面的工作任务的众多舞台，这一个个舞台实际上成为给基层干部分担各种任务和责任的组织平台。北仑区的一位社区党支部书记说:以往社区管理的所有任务均落在几个社区干部身上，现在，约有80%的社区任务都由各类社会组织分担了。“社区工作千斤担，社会组织挑八百”，社会组织已经成为基层管理服务中责任担当的重要主体。

二、社会组织参与社会管理的内在机理

1.社会组织参与社会管理的内在动力

从社会组织的角度来分析，社会组织参与社会管理有其内在的必然性。

首先，社会组织参与社会管理和公共服务是由社会组织自身利益和发展要求所决定的。现代社会管理越来越要求以公共服务为基础，当前“服务型管理”的理念已经基本建立。社会组织作为政府与企业以外的第三方，公益性和非营利性是其基本的组织特征。正是这两个特征，为社会组织与公共管理和服务部门之间架起了一条相互支持、共同治理的通道。或者说，社会组织与公共部门都在公共领域活动，都在为社会提供公共产品和服务。目标、宗旨和活动范围的基本一致性，使社会组织以自己的独特优势和方式参与到社会管理和公共服务之中，是其内在的要求。

其次，社会组织参与社会管理是社会组织体现自身价值、发挥自身作用、赢得社会地位的条件。这一点也是由社会组织的性质特点决定的。作为非营利性、公益性的机构，社会组织只有参与到社会管理和公共服务之中，才能体现出自身的价值、发挥出自己应有的作用，这也是社会组织存在和发展的理由。只有积极参与社会管理和公共服务，社会组织才能获得社会的认可和地位。离开了公共领域，脱离了社会管理和公共服务，社会组织就只能到市场上去获取发展资源，那它就是营利性机构（企业），而不能称其为社会组织了。

最后，参与社会管理和公共服务是社会组织获取自身发展资源的重要渠道。社会组织的生存发展资源既不是靠财政供养，也不是靠市场拓展，而是主要靠承担政府委托项目、政府购买社会组织提供的公共服务的方式获取财政资源，以及凭借自身良好的社会形象和声誉得到社会公众和企业的支持和资助。社会组织获取上述财政资源和社会资源的前提，是自身在社会管理和公共服务方面发挥了自己的独特优势并取得了显著的绩效。换句话说，参与社会管理和公共服务是社会组织的“主业”，只有把这个“主业”做好了，政府、社会和企业才能对社会组织有良好的认可和相应的回报。

正是从社会组织的性质特点和自身发展的内在要求上，我们能够看到社会组织参与社会管理和公共服务的内在动力和机理。

2.基层治理对社会组织参与的内在需求

改革开放以来，人们获得生计的渠道拓宽了，有相当一部分人通过流动维持生计的收入。但这还远远不够。通过一定的方式获得参与社会的机会，获得社会的认同和归属感，也许是一个内涵更深、外延更广因而更具有生命力的命题。社会转型实质上是人的生存方式的转型，社会管理本质上是建立以人为中心的管理服务体系。在建立这一新体系的过程中，社会组织将扮演重要角色。组织是参与的载体，没有良好的组织生态，就没有参与的条件。在实践中，我们应该对一切能够吸纳每一个社会成员参与的组织载体抱有足够的热情和兴趣，并给予积极的评价，因为这是基层社会治理极为重要的因素。科学的方法一定不是在矛盾中消除另一方的存在，恰恰是在对其的尊重与兼容中，找到可将其整合的方式和归宿。在社会组织快速发展的过程中，我们窥见了一个有责任、有能力、有活力的基层社会正在生成和发展，这是社会组织的重要价值所在。

3.政府与社会组织之间的双向增效

从政府的角度看，社会组织参与社会管理也是政府更好地履行自身职责的要求。社会组织参与社会管理，并不是要削弱政府的权力，相反，社会组织的参与不但是有效社会管理的必需，而且可以增强政府的管理能力和权力基础，而随着这种参与的深入，又反过来促进社会组织的发展。我们把这一过程称为双向增效。

一方面，社会组织参与社会管理有助于增强政府的权力基础。按照曼（Mann）的观点，政府权力分为两类:专制性权力和基础结构性权力。专制性权力是指权力精英对公民社会的分配性权力。“它源自国家精英能不经和公民社会群体协商的程序而采取行动的范围。”而基础结构性权力是“国家中央机构——无论是否专制——渗透入其疆域并准确地执行其决策的制度性能力”⁽²⁶⁾。曼指出，基础结构性权力是集体性权力，是“社会之中的权力”（power through society）。国家在促进社会变革时所能起的作用和其基础结构性权力的强弱成正比。在曼看来，国家的专制性权力和公民社会群体是零和博弈关系，而基础结构性权力则是可以伴随着强而有力的社会组织的发展而增长的。换言之，作为集体性工具的国家权力能通过公民社会中社会基础性组织的发展而得到加强。因此，强而有活力的公民团体能和强而有活力的国家携手并进。也就是说，社会组织的发展有助于增强政府的基础性权力。

另一方面，社会组织参与社会管理增强了自身的能力和合法性。其一，社会组织参与社会管理有助于提高社会组织的公信力与声望。社会组织通过与政府的合作，不但可以获得必要的资金支持，而且通过这些资金，可以为公民提供更为丰富与有效的服务，而这又反过来加强了社会组织在社会中的合法性，获得民众更多的好感与支持。另外，与政府合作本身，就意味着其运作的公信力受到政府的认可，因此更容易被民众所接受。其二，社会组织参与社会管理，有助于完善内部治理机制。由于社会管理往往意味着多方的协调合作，这意味着各方必须遵循一套共同的规范，这有助于各组织运行的制度化。在社会管理中，社会组织必须遵循政府的规范，并接受政府的监管和财务审计。这有助于加强社会组织自身的机制建设，改善内部治理能力。

因此，社会组织参与社会管理，目标在于通过一定的机制建设，使社会组织与政府达到良性互动，并由此促进政府和社会组织双方的能力发展。很多发展中国家的经验都表明，政府与社会组织之间并不是此消彼长的零和博弈关系，而是可以通过积极努力，达到双方相互增权的效果。比如，娜奥米·查赞（Naomi Chazan）在她研究撒哈拉非洲（Sub-Saharan Africa）的结社活动的文章中提出:“非洲公民社会的发展是一个和国家建设并行的过程。”⁽²⁷⁾根据查赞的观点，非洲当代史（去殖民化中及20世纪80年代危机之后）中国家建构的两个关键过程同样也是结社活动最活跃、最自主的时期。相反地，独立后最初30多年的多数非洲国家却是外强中干，其公民社会也是碎片化且死气沉沉的，其原因在于“国家主义（引起了民粹主义）和国家的衰败（导致地方主义）都阻碍了公民社会的发展”⁽²⁸⁾。她发现20世纪80年代后半期发生的非洲大陆的公民社会的复兴同时增强了非洲国家的自主性和能力。查赞得出结论:“国家的权力、自主性和能力是公民社会的相对的自主性所具有的功能”⁽²⁹⁾，而且，“在结构上，社会和国家层面的发展是相互促进的”⁽³⁰⁾。当公民社会的机构强有力的时候，国家能力同样会得到加强。

三、基层社会治理中政府与社会组织的协同机制

基层社会治理的主要资源和责任都掌握在政府手中，因此，基层社会组织要在基层社会治理中发挥作用，与政府的协作共治是关键。

1.政府对社会组织成立的直接推动

正如我们上面提供的基层社会治理系列个案中所反映的那样，政府对基层社会组织的认同和积极推动是基层社会组织成长的重要条件。据初步统计，枫桥镇形形色色的社会组织（包括各类未备案的草根组织）达700多个，还不包括近几年来组建起来的百余个基层管理网格组织。这些组织大都是在创新发展枫桥经验的过程中，在“依靠群众、发动群众”的指导思想下，由历届政府逐步培育起来的。同样，宁波全市推广的融合性基层社会组织——和谐促进会，北仑区的1 300多个社区民间组织，无不是政府积极培育和直接推动的结果。政府积极主动的培育是当前我国基层社会组织发展不可或缺的“第一推动”。

2.政府向社会组织的管理授权

历次政府机构改革，几乎都围绕政府职能转变展开。其核心是政府重新界定自己的职能角色，并将一些职能向市场和社会转移，社会组织便成为政府职能转移的承接主体之一。这在行业性社会组织方面尤为明显。1999年，国家经贸委印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》，指出工商领域协会除了有为企业服务的职能以及自律、协调、监督和维护企业合法权益的职能外，还具有协助政府部门加强行业管理的职能，并提出了具体的17项职能⁽³¹⁾。该意见标志着政府向社会组织管理授权的开始，政府有意将一些行业管理的职能转移到行业性组织。从目前来看，明确政府管理授权转移的，主要是行业性社会组织，而对于其他公益性组织，由于这些组织本身的公共服务特性，不太可能承接政府转移的管理职能，但可以在其他非管理职能领域承担更多的角色，包括在公共服务外包和服务购买、协助政策执行、参与基层社会治理等方面发挥更大作用。

3.政府对社会组织的直接资助

为了培育发展社会组织，政府可以通过多种方式支持社会组织的发展。其中最直接的便是政府对社会组织的直接资助，即政府通过给予社会组织一定的资金、物质的支持，扶持社会组织朝着政府所希望的方向发展。

政府对社会组织的直接资助有多种形式。包括:（1）公设民营模式；（2）搭建平台模式；（3）直接经费支持模式。所谓公设民营模式，就是政府提供硬件等相关设施以及经费，与社会组织订立限期契约，交由它们来经营运作，政府主管单位则主要负监督的责任。比如政府将一些学校交给社会管理，学校的固定资产等属于政府所有，学校通过招收学生收取学费维持学校的运营。所谓搭建平台模式，就是政府为支持社会组织的发展，通过建立诸如公益创意园的方式，积极培育社会组织的成长。

在社会管理中，政府与社会组织的关系出现了两个不利的极端情形——资助并控制社会组织的不合理情形、不资助不合作的不作为情形。所以，我们从理论上要首先认清，在社会管理中，社会组织与政府是合作的伙伴关系，政府不是通过资金控制社会组织，而是通过直接资助社会组织，让社会组织沿着自身的宗旨顺利成长。在获得政府资助过程中，社会组织仍然拥有大量的自治和决策的权力，在参与社会管理或服务的项目上也更有发言权。在这种合作模式框架下，政府对社会组织的直接资助包括起步阶段的启动资金拨付、发展初级阶段的活动经费支持、成长阶段的各类资金奖励和各种服务购买等方式。在微观的管理中，越是接近基层方面的公共事务，越有可能通过动员社会组织来完成。比如诸暨市财政安排资金促进民办养老机构和居家养老服务中心发展，同时在用地、用房、水电、税务等方面给予减免优惠。该市在城市社区和重点乡镇（街道）建设居家养老服务中心（社会组织），按建筑面积大小、功能完善程度一次性给予3万～10万元不等的开办经费补助，实现了“政府资助补贴、公司运作管理、连锁经营服务”的社会化居家养老服务。

从各地基层社会组织发展的实际情况来看，在社会组织发育不完全、竞争能力不足的现阶段，通过政府直接资助，是推动社会组织，尤其是公益性社会组织快速成长的重要举措。

4.政府向社会组织购买服务

向社会组织购买公共服务，是现代政府与社会组织协同治理的一种重要机制。国际经验显示，西方发达国家政府主要向企业大量购买项目工程和基础设施建设，而在基础教育、公共卫生、养老、残障、失业等领域，公共服务更多的是通过向社会组织购买的方式提供的。政府购买公共服务是社会组织的重要资金来源，平均占到社会组织总收入的50%。中国香港80%以上的福利机构，都是社会组织。⁽³²⁾

公共服务为什么应该向社会组织购买？第一，社会组织提供公共服务具有良好的前提。社会组织具有公益性、非营利性特征，这就为社会组织参与公共服务提供了一个良好的前提。第二，政府向社会组织购买服务比自己直接提供有明显的效率优势。如果公共服务由政府直接提供，那么政府的垄断性特点决定了服务提供往往是低效率的。向社会组织购买服务，一个重要原因是基于公共服务供给效率方面的考虑。第三，社会组织比政府更适合提供多样化的公共服务，以满足社会不同群体的需要。随着社会的发展，社会不同阶层和群体对公共服务的要求的差异性也随之扩大，越来越多的公共服务具有准公共产品（俱乐部产品）的特点，而政府的性质特点决定了其公共服务提供必须坚持普遍性、均等性的要求，从而其提供的公共服务难免具有单一性特点，不能满足社会对公共服务越来越多样化的现实要求。正因为如此，曾经有人将民间组织在社会服务中的作用比作是“水”。“它能够流到一些不被人注意的细小角落，去满足一部分特殊群体的特殊需求。”全国政协委员、清华大学公共管理学院王名教授认为，政府所提供的公共服务是面向所有人的，是普惠性的，但现代社会不同群体需求的多样化注定了政府不可能满足所有群体所有人的所有需求，也难以担当起提供所有的公共服务的职责，各类民间组织的出现填充了政府在一些社会服务领域的缺位。⁽³³⁾第四，向社会组织购买公共服务将是我国社会组织通向蓬勃发展的一扇最重要的大门。从我国社会转型、现代社会结构和社会管理新格局的形成来看，政府向社会组织购买服务也是培育社会组织、使之健康发展的十分重要的手段。社会组织的发展空间主要是在公共服务领域，而我国公共服务的提供原来一直是由政府包揽的。政府包揽公共服务的状况如果不能得到根本改变，那么我国社会组织在其擅长的发展领域就难以找到发展空间。只有政府将适合社会组织提供的公共服务领域让渡给社会组织，我国社会组织才可能获得必需的发展土壤和空间。国际经验表明，社会组织发展中的主要资金来源于政府购买服务的经费。从这个意义上讲，向社会组织购买公共服务将是我国社会组织通向蓬勃发展的一扇最重要的大门。社会组织是明显区分于政府与企业的“第三部门”，具有非营利性、志愿性、自治性的特性，具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。政府向社会组织购买服务，有利于促进政府职能的重大转变，精简政府机构，提高行政效率，最大限度地增进社会福祉，达到“小政府、大服务”的理想目标。

近几年来，随着社会组织在参与公共服务提供方面的逐步活跃，更多的人发现了社会组织在社会公共服务中的重要价值，也引发了参加两会的全国政协委员们对引导民间组织参与社会公共服务的思考与讨论。2008年5月12日，汶川地震发生12小时内，爱德基金会在成都成立救灾办公室，拨款100万元，紧急采购救灾物资，并协调社会志愿者资源。5月13日，《抗震救灾十万火急，灾后重建众志成城——中国民间组织抗震救灾行动联合声明》发表，当天有57家民间机构参与其中。大量民间社会组织在四川灾区开展心理康复、助残养老等方面的社会服务，成为政府灾后重建过程中的合作伙伴。全国政协委员、中国社科院学部委员景天魁主张，“民间社会组织应该在社会服务中发挥主要作用，而不仅仅是拾遗补缺”。

从实践层面看，我国许多地方政府向社会组织购买服务的力度在不断加大。以北京市为例，2010年北京市的市、区两级财政出资1亿元，向社会组织购买了300项公益服务项目，2011年这个投入翻倍，政府投入2亿元向社会组织购买了共600项公益服务，购买的服务项目包括服务民生、公益服务组团、专业服务、培育发展、参与社会管理等5大类，购买服务的范围也大大扩展，其中，评价评估、监督指导项目首次明确纳入购买服务的范畴。这也意味着，政府花钱向专业的社会组织购买监督“服务”，来保证公益项目的有效实施。⁽³⁴⁾2010年11月，杭州市政府下发《关于政府购买社会组织服务指导意见》（简称《意见》），《意见》明确杭州市政府将向社会组织购买8大类服务，这8大类服务分为公共卫生服务、公共就业服务、法律服务、教育服务、公共文化体育服务、养老服务、公共交通服务以及其他服务。比如，公共卫生服务主要向社会医疗卫生服务等机构购买，为城乡居民提供疾病预防控制，计划免疫，妇女、儿童、老人健康管理，健康教育和突发公共卫生事件应急处置等服务；公共就业服务向社会职业介绍、技能培训等机构购买公共职业介绍、创业、公共就业培训、见习训练跟踪等服务。政府将购买社会组织服务项目纳入政府采购管理，并以公开竞标方式确定服务提供机构。⁽³⁵⁾

向社会组织购买服务在实践中也形成了一些重要的项目品牌。例如宁波市海曙区政府向社会组织购买养老服务就是一个较有影响的项目品牌。早在2004年，浙江省宁波市对于生活自理能力差、经济困难、无子女或子女不能实施有效照顾的居家老人，探索以政府购买服务的方式，引导创新居家养老服务工作的开展。宁波市海曙区人民政府于2004年3月出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。2004年9月开始，这一政策在全区65个社区中全面推行，主要内容是，由海曙区政府出资，向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员，每天上门为辖区内600余名老人服务。服务员的主要来源是社区中的就业困难人员，服务内容包括生活照料、医疗康复、精神慰藉等，与此同时，招募义工为老人服务。服务方式包括“走进去、走出来”。其中，“走进去”指服务人员走进老人住所提供服务，“走出来”指让老人走进具有各种服务功能的街道社区“日托中心”和各种老年民间组织。为了满足24小时托老护理需求，2006年海曙区政府还成立了居家养老照护院。该项目实行“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的运作机制:区政府将购买服务的开支列入年度财政预算；星光敬老协会负责项目运作，承担审定服务对象、确定服务内容、培训服务人员、检查和监督服务质量等工作；“社会参与”指整合和利用社会资源，积极推行个人购买服务、企业认购服务以及社会认养服务等，同时积极开展社会动员，2007年还成立了居家养老义工招募服务中心，扩大和完善义工队伍。通过这项制度创新，海曙区政府每年只需支出一两百万元，就能履行传统机构养老需要支出三四千万元才能履行的职能，同时丰富了养老服务的形式，改善了养老服务的质量。

5.建立政府与社会组织之间的沟通协调机制(www.xing528.com)

加强社会动态管理，更加要注重平等沟通和协商，社会组织是政府与社会公众之间的桥梁和纽带，发挥着联通公众、沟通政府的职能作用。而社会组织要发挥好枢纽作用，一方面需要建立内在会员沟通协调机制来凝聚力量、收集信息，另一方面需要建立外在的政府沟通协调机制以反映民情、协同治理。尤其在基层社会治理中，政府面对广大社会公众各种各样、错综复杂、事无巨细的民生需求，需要密切与社会组织的联系，建立起长效的沟通协调机制，通过发挥社会自治管理的功能实现政府社会管理的目标。从社会组织与政府的沟通协调的机理、方式和实际成效来分析，可以初步概括出四种双向互动的沟通协调机制:

一是政府与社会组织之间的沟通协调“枢纽”。政府与社会组织沟通协调机制的建立直接关系到社会管理中社会协同的水平和质量，近年来，北京、天津、上海等地积极探索建立健全“枢纽型”社会组织工作体系，充分发挥共青团、妇联等“枢纽型”社会组织在加强和创新社会管理中的作用，取得了突破性的进展。“枢纽型”社会组织是指由市社会建设工作领导小组认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织。⁽³⁶⁾“枢纽型”社会组织应当符合以下条件:第一，领导班子政治立场坚定，指导协调能力强，联系群众广泛，能够团结同类别、同性质、同领域社会组织及其联系的各界群众一道开展工作；第二，在业务发展中处于龙头地位，能够带领同类别、同性质、同领域社会组织共同发展；第三，有健全的党组织，能够在所服务和管理的社会组织中推进和加强党的建设；第四，具有独立法人地位和健全的管理制度，能够充分发挥业务主管职能，对同类别、同性质、同领域社会组织进行有效管理，提供良好服务；第五，原则上首先从现有符合条件的人民团体中选择认定，也可以根据实际工作需要，在符合条件的其他社会组织中确认。“枢纽型”社会组织，由于其对其他社会组织的代表性地位、政府对它的扶持培育及其自身对社会组织资源的整合能力，它在政府与其他社会组织之间将发挥重要的沟通协调作用，值得理论界和有关政府管理部门予以更多的关注和期待。

二是内嵌式沟通协调机制。主要是通过党政主体相关人员在社会组织的非领导岗位兼职，以个体的双重身份来实现两大组织信息的快速疏导和及时反馈。比如在浙江湖州市长兴县建立基层和谐共建会时，就考虑到会长在共建会发展过程中的作用非同小可，有没有一个好会长是共建会能否长久发展下去的关键，所以很多试点成立的共建会会长直接就是由该村（社区）的主职领导担任，并且村共建会的秘书长由村治保、调解主任或妇女主任担任。这种特定阶段的组织设置一方面是和谐共建会把握方向、健康发展的重要保证，另一方面是处理好与基层党组织和自治组织的各种关系、及时协调沟通、丰富自身资源的有效途径。同时，村（社区）党组织也相应地完善管理方式，把握好工作尺度，着重在把方向、定基调、选骨干上承担起组织领导职责，逐步发挥组织自我管理功效。当初，夹浦镇在香山村试点共建会时由镇领导班子亲自抓，由村一把手担任村和谐共建会会长，林城镇的上狮村和谐共建会也类似。而当社会组织运作逐步成熟后，其会长一般不再由村书记或村长担任，而是由会员另行民主选举产生，换届后村里的干部或兼职荣誉会长或兼职非领导岗位，仍保持着与社会组织的密切联系。在我国基层社会组织发展的初期，这种通过人员融合实现的组织内嵌式的沟通协调机制实现了特定阶段社会组织与党政主体的高效互动，确保组织有序发展。

三是参与式沟通协调机制。即指社会组织或政府在开展多项活动中邀请（或制度规定）对方相关人员共同参与，增进彼此了解，实现协商共议等。一方面，社会组织邀请政府人员参与组织活动已经非常普遍，比如社会组织在成立大会、换届大会上自主邀请各级领导已成为一致做法，一些异地商会或行业协会的年终团拜会也都请当地领导参与，这种礼仪性参与已经成为社会组织与党政部门建立关系、互通信息的主要方式。同时，针对组织具体事务、内外矛盾、利益维护等事项请党政部门出面协商解决也是必然，所以事务性参与既是政府的职责，也是双方重要的沟通协调环节。另一方面，政府在提高决策科学性、推进基层民主的过程中，越来越多地需要社会组织参与，比如政府在社会管理、政治协商、经济规划、文化建设等过程中要借助社会组织的上下协调沟通来化解社会矛盾，表达公共需求，确保决策科学，激发各界活力。总之，这种交叉参与式的沟通协调机制将实现社会组织与党政主体的良性互动，促进公共利益最大化。

四是平台式沟通协调机制。主要是借助网络平台、党建平台、有形平台，推进社会组织与政府之间的日常联络、多元渠道沟通以及即时信息互动。如调研的诸暨市、长兴县、嘉兴市民政部门建立社会组织管理QQ群，利用QQ群，政府部门及时与社会组织单位和个人沟通交流，适时掌握社会组织新动态和新信息，充分发挥社会组织的社会监督管理作用。诸暨市民政局根据工作实际，还探索实施了社会组织督导员制度，实现了由静态管理向动态管理的转变，通过手机短信、QQ群、电话联络等方式，传达通知、会议精神及网上咨询服务等，及时沟通了解社会组织法人变更、地址迁移、重大活动开展等情况，降低了办事成本，提高了办事效率。⁽³⁷⁾另外，长兴县夹浦镇香山村在计算机网络条件受限的情况下，利用手机虚拟网，实现村和谐共建会办公室、自然村分点骨干会员、村两委相关干部几十人之间的VPN平台联系，随时沟通信息，构成了严密和通畅的组织网络。各级政府的政务网站和市长网上办公会等网络平台提供了政社直接的信息沟通渠道。

浙江社会组织党建工作推进加速，通过社会组织党支部的定期活动，加强社会组织党员之间的沟通和互相学习，同时借助党建平台推进社会组织与各政府职能部门的相互沟通。比如诸暨市目前符合建立党组织条件的137家新社会组织均已建立临时、独立、联合或挂靠的党组织，该市成立了流动党员服务中心，与各职能部门开展信息联动，通过借助职能部门的资源优势，使流动党员服务中心成为各种行政服务资源的展示平台，切实发挥其在招聘信息、创业项目和扶持政策等方面的渠道作用，将有关公共信息、公共服务资源及时快捷地传递到社会组织流动党员中。

【注释】

(1)本章是梁星心、吴锦良承担的民政部2011年年度课题“浙江社会组织发展与社会管理创新”的部分成果，主要执笔人有吴锦良、许义平、常敏、汪锦军。

(2)《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，http://www.gov.cn/2011lh/content-1825838-10.htm,2011-03-16。

(3)王名:《社会组织怎样参与社会管理》，载《半月谈》，2011（6）。

(4)参见姜力:《我国已有社会组织44万个》，http://lianghui.people.com.cn/BIG5/214392/14091859.html,2011-03-18。

(5)［美］莱斯特·M·萨拉蒙:《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，107页，北京，商务印书馆，2008。

(6)这部分内容数据均是本书作者指导硕士研究生周鑫泽前往枫桥镇调研所得。参见周鑫泽:《农村社会组织发展与社会管理创新——基于浙江省枫桥镇的实证研究》，载《中共浙江省委党校学报》，2012（1）。

(7)“平安枫桥”奖励基金由浙江永宁弟兄农业开发有限公司每年捐助10万元，期限暂定10年，即2010—2019年，用于奖励“十佳村（企）治保调解组织”（奖金3 000元）、“十佳见义勇为积极分子”（奖金2 000元）、“十佳治保调解先进个人”（奖金1 000元）、“十佳平安协管员”（奖金1 000元）、“十佳治安巡防队员”（奖金1 000元）。

(8)老杨调解中心是枫桥经验的名片之一，公章为枫桥镇人民调解委员会，主动承担110报警的因民间纠纷引起的治安案件。核心成员3人，即负责人杨光照（已退休人民警察）、调解员杨少剑（农民，曾担任村治保主任、调解主任）和何育才（已退休的乡镇司法调解员），他们有明确的组织章程和责任分工，其他调解员12人（司法所楼仲本、法庭施得健、法庭何炯民、民警陈超，特邀调解员:杨俊、杨茂夫、陈乐琴、黄志明、王水芳、葛建强、陈水月、马禄苗）。政府购买服务，核心成员3人工资均为2 000元，无福利，办公场所由枫桥镇派出所提供。2010年，调处矛盾纠纷275件，成功率达98.3%。工作中提炼出依法疏导法、把握重点法、情感感染法、换位思考法等“矛盾化解七法”。

(9)费孝通:《乡土中国》，53页，上海，上海人民出版社，2006。

(10)赵义:《枫桥经验——中国农村的治理样板》，165、168页，杭州，浙江人民出版社，2008。

(11)四项民主职能是指民主参与、民主决策、民主管理和民主监督。

(12)2010年，枫桥村组集体经营收入约1 605万元，农民专业合作社经营收入约1 860万元。

(13)1996年成立，现有企业会员34家，个人会员3人。其中市级规模企业4家，分别是步森集团、开尔制衣公司、海魄服饰公司和情森制衣公司；年销售额在500万元以上的市级重点企业21家。全行业拥有衬衫生产流水线128条，西裤流水线22条，西服流水线7条，从业人员11 367人。全行业已拥有国家级品牌2个，分别是“中国驰名商标”和“中国名牌”，省级品牌8个。

(14)海亮集团为全国模范劳动关系和谐企业，步森集团为省劳动关系和谐企业。

(15)周智敏:《诸暨民间水利会照看半数农田》，载《浙江日报》，2006-03-21。

(16)诸暨市有“篮球之乡”美誉，枫桥全镇各村（社区）均有一处以上灯光篮球场，每当傍晚居民就会到这里打篮球、跳舞。

(17)温州和泉州商会数据引自王红梅:《异地商会发展中体现的官商关系——以福州异地商会为例》，载《江苏商论》，2010（7）；台州商会数据由嘉兴市台州商会张义华秘书长于2011年7月提供。

(18)根据浙江省民政厅统计。

(19)参见王红梅:《异地商会发展中体现的官商关系——以福州异地商会为例》，载《江苏商论》，2010（7）。

(20)2011年实地调研时，嘉兴市台州商会秘书长张义华所述。

(21)嘉兴市温州商会胡文毅秘书长一再强调:“商会不是一味地为会员说话，而是理性客观地处理问题，比如在2010年一位养殖户会员违章在租用的农村仓库边上建自己的小别墅，被政府发现要求拆除，结果要求我们维权，声称得到当地书记允许，我们在会员、村、乡镇多个层面调查清楚后，还是劝说会员将别墅拆掉，仓库保留用于养殖。”

(22)参见沈祖文:《在浙商中构筑“坚强堡垒”——浙江异地商会党建的调查与思考》，载《今日浙江》，2007（4）。

(23)参见陈剩勇、马斌:《民间商会与地方治理:功能及其限度——温州异地商会的个案研究》，载《社会科学》，2007（4）。

(24)参见嘉兴市温州商会会刊《温禾之道》，2011年第1期，第17页。

(25)根据2011年7月对嘉兴市台州商会调研资料所得。

(26)Michael Mann，The Sources of Social Power，Volume II:The Rise of Classes and Nation-States，1760—1914（New York:Cambridge University Press，1993），p.59.Also see Michael Mann，“The Autonomous Power of the State:Its Origins，Mechanisms and Results，”in John A.Hall，ed.，States in History（London:Basil Blackwell，1986），esp.pp.113-119.

(27)Naomi Chazan.“Engaging the State:Associational Life in sub-Saharan Africa，”in Joel S.Migdal，Atul Kohli，and Vivienne Shue，eds.State Power and Social Forces:Domination and Transfor-mation in the Third World，New York:Cambridge University Press，1994，p.258.

(28)Ibid.，p.278.

(29)Ibid.，p.256.

(30)Ibid.，p.276.

(31)包括:（1）开展行业、地区经济发展调查研究，提出有关经济政策和立法方面的意见和建议；（2）经政府主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息；（3）创办刊物，开展咨询；（4）组织人才、技术、职业培训；（5）组织展销会、展览会等；（6）经政府部门同意，参与质量管理和监督工作；（7）指导、帮助企业改善经营管理；（8）受委托组织科技成果鉴定和推广应用；（9）开展国内外经济技术交流与合作；（10）制定并监督执行行规行约，规范行业行为，协调同行价格争议，维护公平竞争；（11）反映会员要求，协调会员关系，维护其合法权益；（12）经政府部门授权和委托，参与制定行业规划，对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证；（13）参与制定、修订国家标准和行业标准，组织贯彻实施并进行监督；（14）参与行业生产、经营许可证发放的有关工作，参与资质审查；（15）参与相关产品市场的建设；（16）发展行业和社会公益事业；（17）承担政府部门委托的其他任务等。

(32)参见李崇义:《政府购买服务与社会组织发展——以浙江省社会组织服务与发展为例》，载《中国社会组织》，2011（1）。

(33)参见乔虹:《引导民间组织参与社会公共服务》，载《中国妇女报》，2009-03-14。

(34)参见陈荞:《京投2亿购买600项社会服务社会组织人员将纳入编制》，载《京华时报》，2011-06-17。

(35)参见包勇:《杭州深化服务型政府建设将向社会组织购买服务》，http://zj.people.com.cn/GB/13232754.html,2010-11-16。

(36)参见《关于构建“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，http://shgw.bjtzh.gov.cn/n10512/c2177261/content.html,2011-01-26。

(37)参见诸暨市民政局:《诸暨市社会组织管理创新工作汇报》，2011年6月8日。