基层社会治理：社会组织参与的典型案例

第二节　社会组织参与基层社会治理的典型案例

本世纪以来，基层社会组织发展日益活跃，在基层社会治理中也涌现了众多典型个案。

一、枫桥经验与枫桥社会组织发展

枫桥经验是依靠群众化解基层矛盾的经验。群众发挥作用的重要条件是将群众有效组织起来，将群众组织起来的平台就是各类基层社会组织。

1.枫桥镇基层社会组织发展概况⁽⁶⁾

就枫桥镇社会组织发展及其在社会管理中的作用问题，课题组赴枫桥镇进行实地蹲点考察，并通过对干部群众的访谈、查阅相关文献和对枫桥镇居民进行问卷调查等方式，进行了大量基础性实证研究工作。据统计分析，我们形成的一个基本判断是:枫桥全镇范围内近半数人口实际参加了各类社会组织。枫桥镇社会组织的基本情况如下:

（1）各类群防群治的自治组织:调解委员会55个387人；治保委员会55个361人；流动人口管理服务工作组43个，工作人员均在6人以上；应急管理工作组57个；应急小分队38支；义务消防队16支；义务巡防队40支；专职平安协管队8支；村互联互防队6支；村企联防队1支；帮扶工作组30支；治安纠纷排查信息员、法制教育宣传员等信息员1　000多人；综治网格员1　106人；民兵连基干民兵348人，全部民兵大约占总人口的10%，主力应急排40人，来自钟山村、海角村、陈家村、楼家村、枫一村各8人；“平安枫桥”奖励基金1个。参与群防群治组织的成员几乎占总人口的10%。

（2）妇女、计生组织:各村（社区）均设有妇代会、计划生育协会，均设主任1人，由村妇女主任兼任，委员平均5人，会员包括全村妇女代表、育龄妇女。

（3）经济类及工会组织:村经济合作社28个，行政村全覆盖；诸暨市衬衫协会1个（2005年注册登记），现有企业会员34家，个人会员3人；轻纺织协会1个，会员为大部分轻纺织商户。镇总工会1个（2003年9月成立镇工会委员会，2007年8月升格为镇总工会）；2008年，梅苑村和屠家坞村分别成立村级联合工会；截至2010年，全镇共有企业单建工会73家，会员人数12　374人（占职工总数的95.21%）。

（4）维权、村务监督、水利、土管、卫生、侨联组织:诸暨市消保委枫桥分会1个，村（社区）均设消费维权组织，3人以上；各村（社区）设村务监督组，成员3～5人；水利会7个，分别为青龙畈水利会、栎新水利会、洄村畈水利会、山塘畈水利会、湖头畈水利会、东泌湖水利会和西畈水利会；各行政村土地协管组织，核心成员均5人以上；各行政村（社区）均设公共卫生服务监督员，部分村（社区）成员达到3～5人，在全镇形成监督网络；镇侨联委员会1个，班子成员11人，侨民119人。

（5）慈善救助、教育、老年类组织:诸暨市枫桥镇慈善会1个（1996年注册登记）。镇残联1个，设主席、副主席，28个村两社区残疾人专职委员1人；残联下设肢残人、盲人、聋人、智力障碍者、精神残疾人亲友等专门协会，会长1人，理事5人左右；各行政村（社区）均设残疾人协会组织，主席、副主席各1人，委员3人左右。诸暨市枫桥镇蓝天托儿所1个（2010年注册登记）。村（社区）均设关心下一代工作委员会，核心成员十几人到几十人不等。村（社区）均设共青团，成员3人左右。诸暨市离退休教育工作者协会枫桥镇委员会1个，主任、副主任各1人，委员3人。奖、助学金7个（宣林章奖学金、杨婉贞奖学金、寿彩凤奖学金、陈洪绶奖学金、枫桥镇爱心助学基金、兄弟教育基金、为华助学基金）。每村均有老年协会，设会长1人，有些自然村分设分会长，委员平均为5人，会员几乎涵盖辖区所有老年人。镇敬老院1个，工作人员3人，老人62人；大干溪村鸿泰养老中心1个，工作人员4人，老人不到20人。

（6）文艺组织:十几个门类，文艺骨干2 000多人。铜管乐队60支；腰鼓队40余支（含专门女子腰鼓队）；舞龙舞狮队1支；威风锣鼓队1支；十番队1支；板龙队1支；文艺演唱团1个；农民鼓乐队1支；村（社区）均有舞蹈队，核心成员十几人，各队会员最多过百人；戏曲爱好者团体若干，均在10人以上；诸暨市枫桥镇花木盆景协会1个（2005年注册登记）；越剧之居戏曲协会1个；枫江书画社、霞朗桥村书画协会各1个。

（7）体育组织:诸暨市枫桥镇武术协会1个（1992年注册登记，会员60多人）；老年人体育协会1个；乒乓球俱乐部1个，乒乓球队30支；篮球队每村（社区）都有1支以上；象棋队1支（齐东村12人）；健身球队（如霞朗桥村16人队）、柔力球队（如天竺社区5人队）、门球队、老年排球队、地掷球队、桥牌队、台球队、太极拳队、钓鱼爱好者团体若干支。

2.枫桥镇基层社会组织在社会管理中的作用

调查还显示，对于“社会组织成立的原因”，64.55%的被测者选择“政府倡导”，26.36%选择“村委倡导”，27.27%选择“公众自发”。政府工作人员及广大居民对于明确“农村社会组织要发展”的态度占88.54%（见图6—1）。

图6—1　干部群众对于社会组织发展的态度

上述情况表明，枫桥镇的基层干部群众对社会组织发展的认同度已达到很高的水平，政府或村级组织在基层社会组织发展中已经起到了决定性的影响和作用。从调查及统计中，我们发现，枫桥镇的社会组织在社会管理的矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老服务、救助服务、污染防治、权利维护等方面的作用得到了普遍的认可（见图6—2），而实际上社会组织发挥作用的领域还有流动人口管理、水利管理、国土资源管理、推动经济发展等，下面将分类说明。

图6—2　社会组织在社会管理中发挥作用的领域

（1）治安管理。治保委员会（55个）是维护村（社区）治安、保障群众生命财产安全的村民自治组织，其任务是指导村（居）民做好治安保卫、抢险救灾、预防犯罪等工作。每个行政村治保委员会下设护村队、应急管理工作组、社区矫正工作组、禁毒工作组等工作组织。治安管理领域还存在义务巡防队40支、流动人口工作组43个、专职平安协管队8支、村企互联互防队伍6支、村企联防队1支以及平安志愿队、党员志愿队、法律服务队等若干支，在枫桥镇基本形成了专群结合、人技结合的群防群治大格局。枫桥镇还设有专项“平安枫桥”奖励基金⁽⁷⁾。全国综治最高奖长安杯的获得是对枫桥镇治安的最高肯定。

（2）纠纷调解。息讼之要，贵在平情，其次在忍以情。全镇55个调解委员会，形成了镇、村、企全覆盖的人民调解组织网络和人民调解、行政调解、司法调解相结合的“大调解”工作格局，分级调解、专业调解、品牌调解（老杨调解中心⁽⁸⁾）和产业调解更是齐头并进。规章制度明确，调解日臻法制化、专业化，方法不断完善，包括“四先四早”工作机制、矛盾化解“五分法”等，做到“矛盾早发现、源头早抓起、小事不出村、大事不出镇”。调解的好处在于“在乡村里所谓调解，其实是一种教育过程”⁽⁹⁾；“如果所有乡土社会熟人之间的轻伤案件都进入公安系统，那么执法和恢复正义的成本将会过高”，“案件涉及金额与诉讼费用接近1∶2的比例反映出正式争端解决机制的成本之高”⁽¹⁰⁾，而人民调解是免费的，修复后的社会关系更和谐。近5年来，枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%，其中85%以上的矛盾在村级得到调处。

（3）防灾抗灾。水灾、旱灾、火灾、虫灾等灾害影响着人民群众的生产生活。民兵应急排（40人）、义务消防队16支、各村应急小分队（均30人）、各村护村队、党员志愿队等都是防灾抗灾的中坚力量。各组织平日加强业务训练、参加培训（镇、村出资组织培训），执勤由村支付误工补贴（如护村队夜间巡逻宵夜补贴，最高10元/人；白天整班25元/人或30元/人），灾前预防、灾中抢险、灾后重建都冲在第一线。

（4）妇女、计生工作。村（居）委会均设有女性妇女主任1人，村两委成员中女性人数最多为4人，体现了对妇女权益的高度重视。。每村（社区）的妇代会、计划生育协会，其主任由妇女主任兼任，委员５人左右，负责联系妇女代表、育龄妇女，有明确的组织架构和制度规章。妇代会的工作职责为：宣传政策、法律法规和科学知识，组织开展“双学双比”、“巾帼建功”等活动，了解联系对象的思想动态、健康状况和实际问题并及时上报。计划生育协会主要帮助群众解决实行计划生育政策的实际困难和后顾之忧，履行四项民主职能⁽¹¹⁾。2011年上半年，出生155人，计划外生育3人，计划生育率为98．06%；发放宣传资料8万多份；新增奖励扶助对象215名，特别扶助对象3名；摸排出外来育龄流动人口12 133人，将之及时准确输入浙江省流动人口信息系统等。

（5）推动经济发展。村经济合作社28个，衬衫协会、轻纺织协会各1个。村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。具体职责包括:保护管理村集体所有或者使用的土地、森林等资源；经营管理村集体所有的资产，组织集体资产的发包、租赁，拓展物业经营；提供社员生产经营和生活所需的服务；建立健全村集体资产经营管理制度。⁽¹²⁾衬衫协会⁽¹³⁾、轻纺织协会以推动枫桥服装、纺织产业的发展为服务宗旨，倡导行业自律，维护行业利益与企业利益，并为政府、行业、社会提供与行业相关的各种服务。

（6）权益维护。工人和消费者权益维护社会组织主要有工会、诸暨市消保委枫桥分会、各村（社区）消费维权组织、党员志愿队等。镇总工会、73家单建工会（含两个村级联合工会）构成工人维权网络，切实履行维护、建设、参与、教育职责，在依法维护职工合法权益、构建企业文化、激发职工创造力、育才留才、代表和组织职工参与社会事务管理和企业管理、提高工人素质和能力、创建劳动关系和谐企业⁽¹⁴⁾等方面发挥了重要作用。

消费维权组织的职责包括:依法维护消费者权益，开展消费引导和教育，加强对农村消费市场的日常监管，快速解决消费纠纷，提高农村消费者的消费素质，预防消费矛盾，保障农村消费安全和社会稳定。2008年以来，此类组织消费纠纷调处成功率达100%，未出现越级投诉现象。

（7）村务监督。各村设立村务监督、社区财务监督委员会，人员为3～5人。在村党支部的正确领导下，对村两委执行党的路线、方针、政策及村级各项管理制度情况实行监督，对村事务、财务公开清单和报账凭证进行审核，对村委会不按村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，提请村党支部，报上级党委政府后，依法启动罢免程序。各村财务状况均在本村及村务网上张贴公开。

（8）水利管理。枫桥水库山塘众多，现有水利会7个。民间水利会是由同一湖畈的农民代表会选举产生的群众性组织，由各受益村选派代表组成，主要负责水利设施维修与防洪等事宜。服务领域还涉及小型农田水利工程的规划、建设和管理，协调水事纠纷，扮演着区域内小型农田水利工程业主单位的角色。各水利会一般有两三名工作人员负责水利设施的日常管理工作，并在每个村中聘请了1名放水员，对各村的用水实施“一把锄”把关；同时，经常对水利设施进行维护，避免跑冒滴漏，“水的利用率从原来的30%提高到现在的70%”⁽¹⁵⁾。水利会收支能基本保持平衡，管理费用来源于受益区农民每年每亩3～9元的上交费用，支出用于工资、奖金、保险、日常管理维护及防洪。

（9）国土资源管理。统计显示，当前枫桥镇社会矛盾最突出的五项中，有81.25%的人选择了“土地问题引起的矛盾”。2008年以来，为了切实解决突出矛盾，政府土管部门倡导结合农村管理需要，在每个行政村均创建了土地协管组织，提供义务服务，配合政府土管部门进行土地审批、监督、调查及协调土地使用等工作。诸暨市国土资源局出台了相应的学习培训、考核奖惩等规章制度。2010年度土地卫片执法检查中，全镇只发现2起违法违规用地行为，而且是省、市公建项目；及时解决涉土矛盾纠纷212起，查处违法违规用地苗头315宗；没有一起越级信访发生。

（10）环境、卫生监督。各村（社区）公共卫生信息员在环境卫生监督、传染病管理、家宴管理、外来人口管理及新型农村合作医疗体检宣传发动、健康知识宣教等方面发挥了重要作用。部分村设立红白理事会负责对红白事进行登记和卫生监督。

（11）流动人口及归侨、侨眷服务。流动人口服务管理工作组43个，负责辖区内流动人口的服务管理工作，重点做好流动人口的计划生育工作、对流动人口的法律宣传预防犯罪工作以及对出租房的消防安全检查和登记工作。工会、妇代会、计生协会等也专门针对流动人口开展维权、计生等服务。

镇侨联委员会于2006年成立，主席1人，班子成员共11人，联系侨民119人，主要开展侨联座谈会、联谊、交流宣传等活动，积极参与社会管理，投身于公益事业，协助地市侨联开展相应工作。

（12）社会救助与青少年服务。镇慈善协会1个，镇退休教职工协会1个，奖、助学金7个，各村（社区）党员志愿队、妇代会、老年协会、共青团、关心下一代工作委员会以及其他组织都积极投身于对社会弱势群体的救助当中。镇慈善协会、党员志愿队的经费几乎全部用于向受灾群众、贫困户、残疾人、贫困学生发放。妇代会、老年协会有针对性地开展社会救助活动，主动帮助会员解决实际生活困难。镇退休教职工协会鼓励教师发挥余热，继续投身于青少年教育。奖、助学金针对品学兼优的学生、家庭贫困的学生发放。共青团紧密联系青年，维护青年权益，组织青年开展各类健康活动、参与抗灾抢险，推选先进青年入党。关心下一代工作委员会的主要职责包括:组织老同志对广大青少年进行品德与法制教育，配合有关部门开展帮教工作，帮困助学，为教育下一代提出建议，推动枫桥经验进校园等。其经费来源于政府和村（社区）资助，全部用于资助贫困学生。

（13）残疾人服务。枫桥镇残联及其下设肢残人、盲人、聋人、智力障碍者、精神残疾人亲友等专门协会与村（社区）残疾人协会组织共同构筑全覆盖残疾人服务网络。主要职责包括:掌握残疾人基本情况，建档立卡；制定落实优惠措施，组织残疾人参加集体活动；帮助残疾人解决生产生活、康复、就业等问题，依法维权；充分挖掘社会资源，开展多种形式的助残活动，营造扶残助残良好社会氛围；引导残疾人自尊、自信、自强、自立，提高自身素质，积极为社会作贡献。2010年，向全镇104名残疾人发放基本生活保障金和托（安）费30多万元；对15名白内障患者实施复明手术，为5名听力障碍者配置助听器；10多户残疾人得到住房救助。

（14）老年人服务。各村（社区）老年协会是老年人自愿组织、自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织。通常设会长1人，有些自然村设分会长，委员平均5人。主要职责包括:组织老年人学习党的方针政策、国家的法律法规；开展敬老、养老、助老的宣传教育活动；维护老年人的合法权益，反映其诉求，落实优待优惠服务；监督赡养人履行赡养义务；积极参与社会管理，调解矛盾纠纷，救助贫困户；关心青少年教育；积极开展文体活动；定期组织体检。镇敬老院与大干溪村鸿泰养老中心为老年人提供集中养老服务，提供娱乐场所，资金来源于非营利性服务收费。

（15）文体发展与精神文明建设。如前所述，枫桥镇各类文体队伍涵盖20多个门类，参与人数众多，各村（社区）每天都能积极开展各类健康的文化体育活动，既强身健体、陶冶情操，又加强了精神文明建设。无论哪天深入枫桥农村，你都会看到文体活动在继续，打球的、跳舞的⁽¹⁶⁾、唱戏的……镇每年都举办文化艺术节、书画比赛、健身舞比赛、篮球赛、象棋比赛、合唱比赛等活动，把群众文化推向高潮。

二、宁波市北仑区社区社会组织的培育及其作用发挥

宁波市北仑区社区社会组织的快速发展集中表现在近5年，其很大一方面原因是区委、区政府基于对社区社会组织重要性认识基础上的直接推动和引导。目前，北仑区社区社会组织共有1　339家，相比2001年的47家增长了近30倍，其中绝大部分是2006年后成立的。为引导社区社会组织更好地参与社区建设，北仑区在准入门槛、财力支持、规范管理等方面进行了制度突破和创新，不断改善社会组织生存发展的制度环境，为社会组织参与社会管理和社区建设建构一种强有力的支持环境，不断培育基层社会治理和社区治理的新主体；同时，政府释放基层社会治理的空间，不断加强与社会组织的合作伙伴关系，在加强基层社会治理、推动社区治理、统筹城乡发展方面探索出了一条新路。

（一）北仑区培育社区社会组织的主要做法

1.建立基层社会组织备案管理制度

2007年，北仑区在浙江省率先出台了基层社会组织备案管理制度:降低基层社会组织的管理层次，明确以街道办事处、乡镇人民政府作为基层社会组织的备案机关，授权社区居委会、村民委员会作为业务主管单位；降低基层社会组织获得合法地位的条件，只要会员人数在10人以上、有负责人和章程、有相对固定活动场所，就可以通过备案制方式获得相应的合法地位，从而使大量原来不符合登记注册要求的社会组织通过了备案，确立了合法地位，并纳入了政府监管的范围，有效促进了社区社会组织的生成和发展。

2.建立企业定向捐赠税收优惠制度

为解决社会组织资金短缺矛盾，北仑区民政局利用企业向区民政局捐助中心捐赠则可以享受税收优惠的政策，建立了企业定向捐赠税收优惠制度，即以区民政局捐助中心为中介和平台，引导企业定向向公益性社区社会组织捐赠，区民政局出具捐赠发票并负责将捐赠款足额转给定向的社区社会组织。此举不仅改善了企业在社区的形象，融洽了企业与社区居民的关系，还给社区社会组织带来了可观的公益资金。据统计，两年来企业通过定向捐赠方式向社区社会组织捐款已达600多万元。

3.建立项目资助和向社会组织购买服务制度

为解决公益性社会组织发展后劲不足的问题，2008年，北仑区在浙江省率先启动了福彩基金资助社会组织公益项目。在福利彩票公益金中支出229万元，通过立项申报、建设实施、检查验收等系列程序，使公益性社会组织资助转入正常化、正规化的轨道，推动社区社会组织的发展。另外，北仑区每年提供140多万元财政经费，通过政府向社会组织购买服务的方式，帮助贫困弱势群体解决实际困难。目前，北仑区已经向社区社会组织购买了56个服务项目和200个公益性岗位。

4.建设城乡社区协商议事组织体系

北仑区加强农村社会组织建设，提高农村社会组织化程度，根据农村社会发展变化的实际，重点建立健全覆盖全体村民、驻村单位、外来人员的和谐共建理事会、和谐促进会等融合性社会组织，加强区域协商议事组织体系建设。区域协商议事组织是推进城乡基层自治管理的协商、协调、议事组织，由区域内村（居）委会、群团组织、经济组织、社会组织以及流动人员等群体的代表自愿发起，自觉结合，是协商公共事务、协调成员利益、化解社会矛盾、促进区域和谐共建的重要平台，也是党组织领导、政府和社会力量共同参与的基层社会治理新机制。(www.xing528.com)

5.培育与监管并重，以社会组织监管社会组织

在大力培育和发展社会组织的同时，北仑区加强社会组织的规范与监管，以规范促监管，以社会组织监管社会组织。北仑区建立社会组织规范创建制度，成立区社会组织促进会和区社会组织管理服务中心，建立区、街、居三级责任体系和管理网络，对社会组织的章程、财务、自治事务等方面加强指导和监管，引导其规范运作，通过区层面的社会组织管理服务中心和社区层面的社会组织联合会这样的社会组织来引导、扶持、服务和监管各类社会组织。2009年，北仑区还出台了《关于开展标准化融合性社会组织创建工作实施意见》和《标准化融合性社会组织创建考核评定标准》，明确融合性社会组织标准化创建要求和考核评定依据，这在全国是首创。

（二）社区社会组织在基层社会治理中的作用发挥

一个良好的社会绝不是政府单一治理的社会，而是需要政府之外的大量合乎逻辑的社会力量来参与。社会组织如志愿团体、准公共组织、非政府机构、非营利组织、社会企业、商业行会、社会服务公司、社区互助组织等，不仅构成了治理主体的多元化格局，而且为治理提供了使其得以运转的动力。以社区发展为标志，社会基础管理、基础服务的格局发生了根本的变化。社区社会组织发展的价值具体表现为:

1.为居民需求的满足提供了多元化的选择和途径，并使社区问题的非政府解决方案成为可能

社会组织涉及领域多，覆盖范围广，能够发现和满足多样化和个性化的社会需求。通过对公益性、服务性社会组织的培育和公益性服务项目的支持，发动社会力量提供政府不便和市场不愿或不能提供的公共服务，提高了社区的服务供应能力，更好地满足了公众多样化、个性化的服务需求。如海曙区81890光明俱乐部关注盲人朋友的特殊需求，提供多样化、个性化的文化套餐；“星星的孩子”家长互助论坛给需要帮助的自闭症孩子和家长提供心理疏导和人文关怀，弥补了相关服务资源的不足。同时，社会组织以一种特有的草根魅力团结联络社区居众，在化解纠纷、解决有关社会问题上表现出优势。如和谐促进会通过邻里定期走访，准确把握一些特定群体的真正诉求，并通过资源整合和心理疏导、人文关怀等多种服务手段，调动他们的个人心理积极性，培育自强自立的心态，把矛盾化解在基层，解决在萌芽。2010年，海曙区和谐促进会共化解各类矛盾2 453件，调解成功率达到98%，提供维稳信息1 785条、违法犯罪信息218条，协助破获116起治安刑事案件，全区社区内治安刑事案件同比下降约25%。

2.为社会资本的激活、开发、整合提供了载体

社区社会组织的发展壮大，特别是诸如北仑区社区居民和志愿者自发组建的社区邻里互助社等社会组织的广泛建立，整合了分散的社区资源，促进了社区资源在社区内部的自我生长、自我转化和自我更新，大大提升了社区服务水平，解决了许多家庭的实际困难，使社区越来越成为为居民排忧解难的“娘家”。海曙区通过推进社会组织的枢纽式服务和管理，探索政社合作新途径，使社会组织发展从行政培育机制向社会培育机制拓展，形成了社会领域自我发育、自我成长、自我完善的生态环境，配合政府购买服务、公益项目创投、信息管理系统的综合利用，有力地促进了社会服务资源的整合、开发和利用。

3.减轻了社区居委会日常行政工作的压力

社区社会组织的大量发展，大幅度扩大了社区服务的组织网点覆盖面，提升了社区服务的功能。通过多种扶持手段，引导和鼓励社会组织充分挖掘、整合社区资源，承接部分基层公共服务事务和社区活动，既有效地减轻了社区居委会的日常工作负担，也使社区社会组织在服务实践中得到了锻炼和成长。社会组织突破传统的自娱自乐的组织功能，真正成为政府在社会建设和服务上的合作伙伴和具体执行者，在从事维权、慈善救助、公益信息传播、社区服务、养老服务、文体活动和环境保护等方面担当了重要角色，有力地促进了社会建设全面协调发展。如海曙区救助访问员联谊会、春风访问小组等社会组织，通过定期走访救助对象，有效解决了街道社区救助工作人员少，救助需求和服务不及时、不对称的难题。又如北仑区社区社会组织的发展，破解了老小区、无物业小区管理的难题，把社区居委会干部从物业管理上的困境中解救出来，社区组织开展准物业服务和社区建立物业管理协作协会，使小区物业管理走上了良性发展的轨道。

4.打破了社区传统的自上而下的行政管理模式，以社区为原生态的社会多元治理有了基本条件

正是有了社区社会组织的发展，社区的民主选举与重大问题的民主决策，从项目和程序以及效能上，扩大了群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强了社会自治功能。各类个体通过社会组织这个载体，在文化参与、服务参与、管理参与以及政治参与中，找到了自己在社区中的活动空间，同时也寻找到了个人需要的服务支持，找到了生活共同需求的精神诉求和共同进步的载体。据统计，北仑区400多个社区社会组织，参与人数已经达20万人，每个社区居民在社区社会组织的活动引领下，参与各项活动的人数总量已占社区居民总量的70%。这些公益、互益性的社会组织，尤其是被称为草根的社区社会组织，切实有效地承担了自我教育、自我管理、自我服务的社会功能，起到了政府想做而不能做、个人家庭想做而无力做的补充作用，为形成多元主体参与的基层治理格局创造了条件。

5.促进了社区人际关系的良性发展

社区人际关系的发展实质上是社会沟通联系纽带的培育，社区社会组织是这种社会纽带的组织依托。社会组织给人们提供了一个更宽松的环境和空间，从而起到排解社会怨气、释放社会压力的作用，促使各种不同的社会群体依法共存相容，构建社会成员之间的和谐关系。如海曙区社会组织承接的“活力华兴人”、阳光行动、“放松园”百姓疏导、单身老人俱乐部、绿色“暖巢”行动计划、“手拉手、邻帮邻”、独居老人温暖心理工程、“健康直通车”、和谐俱乐部、“6070”义工服务等项目提供的个性化专业服务，有的让青少年在参与社区活动过程中正确认识自我和他人，学会感恩，学会关心他人，享受竞争过程，理性看待失败；有的全方位渗透心理健康教育，帮助居民学会恰当应付各种压力，合理调节情绪；有的搭建老人交友、互助活动平台，增进老人之间的交流与沟通，有效缓解心理压力，实现自助，使老年人有交流、有参与、有事做。又如，北仑区社区社会组织的发展，缩短了农民向居民转化的磨合期，通过对农村劳动力素质提升和转岗就业方面的培训，在使15万失地农民尽快转变成居民、外来人口尽快融入本地社会中发挥了重要作用。

三、异地商会的培育及其在基层治理中的作用发挥

浙江异地商会的网络遍布全国，乃至世界各地，尤其以温州异地商会最为著名。早期，很多地方将异地商会仅仅看作商人们的同乡会，对之持疑虑的态度。但近几年的发展表明，异地商会在基层社会治理中也具有重要的作用。

（一）浙江异地商会发展现况

异地商会是客籍商人组成的以地缘关系为纽带的经济社团。浙江异地商会从广义上说既包含了浙江省及各地商人在外地结社的商会，也包含了在浙江各级民政部门登记备案的异地商会。自1995年国内第一家温州异地商会在昆明市成立以来，据不完全统计，全国各地设立的温州商会已经超过300家，泉州商会也近150家，台州商会54家。⁽¹⁷⁾在浙江，各异地商会的发展经历了从自发和不规范到逐步规范的过程。2009年出台的《浙江省民政厅关于规范异地商会登记管理工作的通知》，使得在浙异地商会的登记管理工作逐步规范化。从总量上看，截至2011年9月底，在浙江登记注册的异地商会总共202家，其中省级7家，市级85家，县级110家，是登记和备案商会数量最多的省份之一⁽¹⁸⁾；从规模上看，根据课题组2011年8月的问卷调查，被调查的111家浙江异地商会，户均注册资金6.95万元，2010年底户均总资产44.97万元、净资产35.31万元，平均每家异地商会拥有个人会员163人、单位会员155家；在运作上，2010年户均总收入60.75万元、户均总支出43.43万元，平均每家异地商会共有工作人员3.8人，其中专职2.2人、兼职1.6人（见表6—1）；从实效上看，异地商会推动了原、客籍两地的经济发展，促进了两地的政治民主、文化交流和社会发展。

表6—1浙江异地商会概况统计

资料来源:2011年浙江省问卷调查。

（二）异地商会的治理特征

异地商会的发展水平在很大程度上可以从其内外部的治理特征得以反映，从内部看，各商会逐步建立了完善的《会员大会制度》、《会长办公会议制度》、《办公室行使秘书科职权制度》、《财务工作制度》等具体管理制度，而对外治理中愈加凸显了非公经济人士通过该类组织与政府之间在经济、社会、政治、文化多领域合作、密切互动的特点。

1.异地商会内部治理结构逐步规范化

浙江异地商会在组织成员构成和组织机构架设、组织运作流程等方面比较接近。如图6—3所示，商会会员大会是异地商会全体会员或会员代表共同参与的会议，一般一年举行一次，主要履行换届选举、重大事项商议等职能，商会理事会及商会会长会议是商会核心层的议事机构，会长、常务副会长、副会长、秘书长和副秘书长等需要对商会发展大计、日常性事务作出决议，每月甚至每周开一次会议。笔者调研的嘉兴市温州商会每周三下午召开会长会议。同时，为确保每天都能处理会员的各种需求，2000年6月该商会就由一名会长和一名常务理事、一名理事每周值班，并于2011年4月正式出台了《嘉兴市温州商会会长值班制度》，以完善商会该项服务工作。另外，一些商会还设立了办事机构、分支（代表）机构和实体机构，如问卷调查的111家异地商会中10家商会共设立了28个分支机构，6家商会共设立了9个代表机构，20家商会共设立了52个办事机构，8家商会共设立了26个经济实体。具体如，绍兴市福建商会注册资金100万元，2010年总资产已经达到350万元，已经设立了17个经济实体。

图6—3　异地商会内部治理结构示意图

2.地方治理中与政府密切互动

近年来，异地商会这种非公经济组织能够如此迅速发展，原因是与原籍地政府和当地政府关系密切。我国异地商业资本追求更大的利润空间与地方政府追求地方经济效益最大化的目标形成的利益契合，在使异地商会迅速发展的同时，与原、客籍两地政府之间形成了利益驱动下的良性互动，促进了两地的经济发展。⁽¹⁹⁾从调查情况可以看出，浙江的异地商会与原籍地和所在地政府部门的长期合作，除了体现在商业信息的相互咨询、政府招商等项目的委托和承接，还体现在大量的社会矛盾纠纷的辅助协调等方面（见表6—2）。

表6—2多选问题:异地商会与原籍地和所在地政府部门的合作关系

资料来源:根据2011年浙江异地商会问卷统计数据整理。

（三）异地商会在创新社会管理中的作用发挥

现代社会的发展，需要一个全新的国家与社会的互动模式，需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社会管理新体制。近年来，浙江内外的异地商会数量扩张十分迅速，不仅在地方经济发展中成为主阵地，而且在社会管理中成为分担某些公共事务、提供某些公共服务、弥补政府“治理盲区”的重要力量。尤其在创新社会管理过程中，异地商会与政府合作，调动组织内外各种资源，在化解社会矛盾、协调劳资关系、维护公平正义、促进和谐稳定等方面发挥出不可替代的作用，这种作用认识可从表6—3中得到反映。

表6—3排序问题:异地商会在基层社会治理中的作用

资料来源:根据2011年浙江异地商会问卷统计数据整理。

异地商会在创新社会管理中的作用具体体现在如下几个方面:

1.发挥协调组织作用，探索社会矛盾化解新机制

大量的社会矛盾化解需要一个公平公正的第三方参与协调，异地商会作为中间力量，在解决矛盾纠纷时避免了当事人面对面造成的矛盾升级，“这边讲两句，那边讲两句，逐步调和矛盾”⁽²⁰⁾。尤其是很多非公经济人士与政府的矛盾确实是缘起于一些政府部门或执法部门缺少与工商人士的沟通意识和技巧，很多事光靠政府来讲来压，反而会让矛盾激化，但如果让第三者出面协调却能够事半功倍。比如各地都会发生工商、税务部门检查客籍企业，双方发生纠纷矛盾的事件，所以各异地商会纷纷聘请当地财政税务等部门的退休领导当秘书长，由商会出面协调该类事件。受访的一位商会秘书长形象地说:“工商人员看我们商会去了，就不会像对会员企业那样拍桌子，不然我们商会会找他们的上级反映，工商人员把情况讲给我们听，会员企业也给我们讲，两边一协调就好办了。”确实，我国大量外地工商户与当地政府部门之间仍缺乏一定的信任，各种基于经济利益的社会矛盾时有发生，异地商会通过不断地协调，不仅解决当下纠纷，更重要的是作为桥梁纽带，不断增进两者的信任，从源头上逐步化解矛盾。

当前社会合法性的追求促使各商会加强会员管理，积极履行社会职能。尤其在社会、政治、经济矛盾爆发的特殊时期，异地商会能够通过协调管理，团结一致，共同承担社会责任，创新社会矛盾预防机制。比如2008年金融危机中，为了积极响应嘉兴市市长提出的维护员工队伍稳定问题的号召，嘉兴市台州商会通过内部会员宣传和协商，通过会长会议决定向会员提出号召，在该市率先提出了“不减员、不减薪，一个也不能少”的承诺口号。当地工商联当即组织兄弟商会学习推广这个口号，缓解了金融危机特殊时期的劳资矛盾，稳定了社会局面。确实，各地商会都十分注重解决劳资纠纷、土地争议及人际关系不和等会员企业之间的矛盾，有力地促进了企业的发展和当地社会的稳定。有两位企业家因生意原因长期以来矛盾紧张，不相往来，商会建立后，大家酒杯一干，矛盾化解，关系改善，被当地传为佳话。

2.发挥沟通引导作用，创设社会动态管理新途径

异地商会是完全自发的非公经济自治组织，所以更注重加强与非公经济会员的联系沟通，积极为会员维权，化解社会矛盾。商会一般都设立维权部作为商会重要的职能部门，并且专门聘请商会法律顾问，为会员排忧解难。异地商会在维权的过程中，逐步构筑起会员信息沟通机制、公共关系协调机制等，而这些机制或平台也成为社会动态管理的一个新途径。现在许多异地商会都建立有自己的网站，创办会刊，或是利用短信平台及时向会员发送各种信息，也通过这些联系机制充分了解会员所求所需，成为社会动态信息的重要来源渠道，为社会动态管理创设了基础条件。各异地商会特别注重会员之间、会员与群众之间及会员与政府之间的平等沟通和协商，解决各层面主体的合法合理诉求⁽²¹⁾，为及时化解社会矛盾、促进社会动态管理提供了基础和保障。

同时，异地商会通过政治引导实现对异地商人的政治思想教育，同样有利于推进社会动态管理。受调查的111家在浙异地商会中48%建立了党组织。另外，从2000年10月武汉市温州商会成立第一个异地商会党支部以来，共有福州、包头、大理等42家温州商会新成立党支部，占异地温州商会总数的25%。⁽²²⁾这类非公经济人士组成的党组织，组织异地商人认真学习党中央、国务院以及各级党委政府的重要会议精神，及时掌握上级党委政府的重大战略部署，不断提高驾驭全局的能力和参政议政能力；认真学习党和国家的方针政策，尤其是有关非公有制经济理论方面的论述，提高政治敏感度、树立大局意识。以异地商会党组织为纽带，了解异地商人的政治思想动态，逐步改变非公有制经济人士对用工、劳资问题的一些认识，实现基层社会矛盾的源头治理。

3.发挥利益表达作用，构筑社会民主新格局

社会民主是社会管理最终目标实现的基础，也是基层社会和谐的源泉。有专家指出:温州异地商会是一种组织化的利益表达机制，它的产生是商会与地方政府之间利益契合推动的结果。⁽²³⁾确实，地方保护主义和传统排外的心理并非是中国某一地方的特例，异地商人在当地的经营活动往往受到地方政府和经济实体的种种限制。异地商会的成立初衷，多数是身在异乡的商人希望能有个替自己主持公道的组织，希望建立在乡情基础上的异地商会能以团体名义，通过合法渠道为会员伸张正义。异地商会是民主表达异地商人这一特殊群体利益的合法渠道，异地商会越来越多地通过与当地政府主动沟通、互相合作来获取更多利益，而不是简单地与当地政府相制衡。当地政府在寻求异地资本的过程中也越来越重视与商会的良性互动。因此，今天异地商会已经能够通过更多体制内的、合法的渠道来表达利益、维护权益，同时能够促进当地社会经济发展。相当部分有影响力的异地商会如温州商会、台州商会、福建商会等都有部分会长、理事成为当地的政协委员，比如2011年嘉兴市温州商会共有4位政协委员，嘉兴市台州商会共有4位政协委员，其中市本级3位、区县级1位，商会副会长嘉兴蓝天民工学校校长在两届政协会议上提出两次关于如何使外地民工子女能享受本地子女享受教育上的同城待遇的提案，市政协采纳了这个提案。这些异地商会通过属地工商联部门还成为原籍地的政协委员。经异地商会的长期努力，多方利益群体的协商途径越来越丰富，基层民主权利得到扩充。异地商会广泛动员和组织异地商人依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。

4.发挥扶贫济困作用，开创基层社会帮扶新渠道

异地商会热衷于慈善事业，在社会上逐步树立了良好形象。通过商会组织，异地商人一方面在当地开展大量公益活动，承担企业社会责任；另一方面回馈家乡，开展大量农村的帮扶济困活动。各异地商会组织会员向汶川地震捐款，向困难的会员、向当地贫困家庭、向当地学校困难学生纷纷伸出援助之手。例如，嘉兴市温州商会向嘉兴市人民教育基金会、见义勇为基金会、党员关爱专项资金捐款，各类捐款累计已达1　000万元以上⁽²⁴⁾；再如，嘉兴市台州商会常务副会长蒋定飞是天台人，看到老家山里没电，就给村里建了一个水电站，村民一分电费也不用付；又如，李会长是临海人，一个人负担了一个村老百姓的农村医疗保障个人费用⁽²⁵⁾；等等。这些公益活动的开展一方面能帮助困难群体解决实际困难、提高生活水平，彰显社会公平正义，融洽社会关系；另一方面能促进非公经济企业提高声誉，增强非公经济企业员工的荣誉感和凝聚力，从而提升企业的生产效率。在基层社会中，众多的社会矛盾是由社会收入悬殊、分配不公引起的，仇富事件的频频爆发也让众多非公经济的业主看到了社会稳定问题的根源，所以他们通过异地商会积极组织各种慈善公益活动，既增进了社会福利、保障了困难群体，也在一定程度上化解了社会危机、减少了突发事件。