基层社会治理：推动社会协同发展

第一节　发展社会组织:社会协同的主体建设

我国“十二五”规划纲要中，“加强社会组织建设”被专门列为一章，强调要“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”⁽²⁾。社会组织进入宏观政策视野并受到前所未有的关注，是因为它们在参与社会管理、扩大公共服务等方面有独特的功能和巨大的作用。社会组织不仅是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，更是党和政府实施社会管理的重要依托，是提供公共服务的“生力军”。

一、从社会管理的战略高度重新认识社会组织

据调查，除了一些未经许可从事活动的涉外组织、邪教组织等非法组织外，在全国44万个正式登记注册的社会组织中，并未发现有危害国家安全和反党反政府的行为倾向。近年来，中央决策层一再对社会组织进行全方位、多层面的调研，这实际上也是决策层对社会组织的再认识过程。从20世纪八九十年代我们对社会组织的缺乏信任，担心其成为党和政府的对手，到近几年来政府、学界和基层社会对社会组织的接纳和积极期待，这是一个重要的历史进程。在当下，我们需要从社会发展与管理的战略高度重新认识社会组织的地位和作用。国际经验表明:没有一个发达的社会组织体系（第三部门），就不存在政府、市场、社会三足鼎立的现代社会结构，现代化也就会缺少结构性支撑。站在社会转型和培育现代社会结构的高度，我国未来5～10年的一项战略性任务，就是大力培育、积极推进社会组织健康有序发展，使之孕育出一个良好的公民社会，承担起社会自我管理职能，与我国强大的政府、健全的市场相互支撑。这既是我国一个战略性发展目标，也是当下我们迫切需要达成的共识。

二、社会组织是社会协同的重要主体

现代国家的三种管理力量，是指强大的政府、健康的市场和发育良好的“第三部门”（即社会组织系统）。政府、市场和社会组织在社会管理中各有特点和优势，三方共同发挥作用是良好社会管理的基础条件，这是早已被国际社会发展的经验所证明了的，也已经成为学界的共识。在我国，我们已经拥有一个强大的政府、良好的市场，但我们的社会组织系统却还很弱小，还远远不能担当起社会管理中作为“第三部门”的作用。因此，中央反复强调要培育发展社会组织，使之在社会管理中发挥社会协同的作用。

社会管理中的“社会协同”是指协调两个或两个以上的社会主体，整合各种管理资源和要素，协同一致地对社会进行有效管理的过程和能力。显而易见，随着社会结构和社会管理的日趋复杂化，政府“包打天下”的社会管理方式已经越来越暴露出其局限性。国际社会发展的经验表明，凡是现代化国家都离不开比较发达的社会组织系统参与到社会管理之中。在我国，社会组织还是改革开放以后发展起来的，因其发展历史短、规模小、能力弱，所以还没有进入社会管理的“台前”，我国强大的政府、发育良好的市场已经为国际社会所认同。但从现代社会理想结构的角度看，缺少了作为独立的“第三部门”的发育良好的社会组织系统，社会组织还不能在社会管理中发挥出其应有的独特作用。正因为如此，在加强和创新社会管理的大背景下，越来越多的人开始将注意力投向了社会组织。“社会组织参与社会管理的意义和价值就是体现在加强社会协同方面。增强社会协同的关键，在于发展社会组织，充分发挥社会组织作为社会协同主体在社会管理、社会建设中的积极作用。”⁽³⁾

有人认为社会管理就是政府的职能，其实，这种认识是有偏差的。政府确实要承担社会管理的职能，但政府不是社会管理的唯一主体。“十二五”规划纲要提出，要坚持多方参与、共同治理、统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。按照“多方参与、共同治理”的要求，在政府之外，我们期待另外的参与治理主体的成长和壮大。假如没有发育良好的社会组织，多方参与、共同治理就只能是一句空话。

实际上，经过近30年的发展，我国的社会组织已经初具规模。全国县以上民政部门正式登记注册的各类社会组织已经达到44万个。⁽⁴⁾如果加上未登记但已备案的组织和各类社区草根民间组织，专家估算我国社会组织的总数已在300万个以上，并在经济和社会发展中发挥了十分重要的作用。但是，相对于中央提出的构建社会管理新格局的要求，相对于现代化国家已经形成了发达的“第三部门”，我国社会组织发展还处于初级阶段。适应当今加强和创新社会管理的时代要求，大力培育社会组织，使之成为社会管理的重要力量，成为与政府共同治理的不可或缺的重要主体，已经成为一个时代任务。

三、社会组织是公民参与的组织载体

构建社会管理新格局需要公众参与，公众参与既是政治民主化的要求，是落实宪法赋予的公众基本政治权利的要求，也是良好社会管理所必不可少的。公众参与在其数量上有多与少的区分，到底公众参与在其数量上以多少为合适？这既是一个理论问题，也是一个实践中需要明确的问题。(www.xing528.com)

公众参与的质量和水平可以用以下三个指标来衡量:

第一，公众参与的广泛性。有人认为，公众参与的人数不宜太多，因为参与人数多了，参与的组织性就会下降，混乱局面容易产生，它对政治系统构成的压力就会超出政治系统的承受能力。因此，公众参与的数量、内容、层次需要加以控制。有人提出了“公众参与的可控性”的概念，强调要在党委政府可控的前提和范围内适当允许公众参与。这样的观点有其合理性，但它是相对于我国现有的政治生态而言的，它不符合我们的政治理想，不符合社会主义民主发展的内在要求。按照马克思主义经典作家的观点，社会主义民主区别于资本主义民主的一个重要特点，就是最广大人民群众享有最充分、最广泛的民主。离开了广泛的公众参与，就离开了社会主义民主的本质要求。

第二，公众参与的有序性。从实践层面看，广泛的公众参与容易导致参与的无序性，使政治系统不堪其重负，这也确实是事实。但这种情况主要是由公众过于分散，我们的社会还缺少一种聚合广大公众意见的机制造成的。一个政府要面对未能有效组织起来的、千百万分散的个人，这样的参与确实会使政府头疼不已。但解决这一问题的根本出路，并不是对公众参与的数量和范围加以更多控制，而是要将公众组织起来，让政府不是直接面对千千万万分散的公众个体，而是去面对理性的公民组织。从这个意义上讲，公众参与的有序性成为现阶段扩大公众参与的关键。公众参与的广泛性与有序性两者之间有着内在的联系:公众的广泛参与是社会主义制度的本质要求，而广泛的参与必然要求有良好的秩序，这种良好秩序的建立则必然要依赖于各种社会组织将公众组织起来。有序性离不开组织性，组织性是有序性的基础，有序性是有组织性的必然结果。

第三，公众参与的有效性。社会管理中的公众参与，其有效性可以从决策与实施两个层面来分析。从社会管理的决策层面来看，有效的公众参与意味着参与者代表特定的利益群体，通过利益组织化的方式，将公众的利益诉求传递给决策层的过程。从社会管理、公共服务实施层面看，有效的公众参与要求公众作为项目实施主体，能够承担政府部门委托的项目，拥有较强的资源整合和组织协调能力。无论是公众利益组织化和公众诉求的上达，还是公共项目的组织实施，分散的个人往往是微不足道的，是难以担当起参与决策和承担公共项目的重任的。换个角度说，许多政府部门对公众参与的负面作用担心比较多，这是因为我们的公众缺乏有效组织，以原子化的方式参与决策和管理往往是混乱无序的，或者是没有足够的代表性的，因而也是低效，甚至是无效或产生负面效果的。概言之，从有效性的角度来考虑，公众参与的组织化程度是关键。

综上所述，社会管理新格局的形成有赖于公众参与程度的提高。公众作为分散的个人去参与社会管理，参与者的数量必然是非常有限的，分散的、局部的、个别化的参与当然也必然是低效的，而且广泛参与还容易导致混乱无序。公众参与的质量，从其广泛性、有序性和有效性三个指标来衡量，均离不开社会组织的作用。社会组织是公众参与的组织载体，它可以十分广泛地动员社会公众参与其中；它可以将分散的个人有效组织起来，相对于决策层而言体现了有代表性的要求；它使参与的广泛性和组织性统一起来，因而也必然体现出有效性的要求。

四、社会组织发展提升政府的管理能力

改革开放以来，随着改革的深入、工商业的发展和由此带来的各种社会组织的兴起，城市社会变得越来越多元。农村和城市变迁的一个共同特征是，原来的单位制已经瓦解，建立在单位制基础上的组织和社会整合机制已没有了原来的社会结构基础。新时期的多元社会结构特征，对政府有效管理能力提出了新的挑战。社会组织不但是新时期社会再组织的重要力量，也是政府对社会进行有效管理的重要组织途径。因为政府不可能直接面对原子化的公民个体，而必须通过一定的组织形式，对社会进行整合。无论是发展中国家还是发达国家的实践都表明，社会组织的发展不但可以促进社会的健康发展，而且能够协助政府提高管理能力。

首先，社会组织可以弥补政府失灵的问题。社会组织可以帮助政府解决如下失灵问题:（1）纾缓福利国家危机。20世纪60年代开始，西方民主国家出现了福利国家的危机（crisis　of the welfare state），福利国家的危机主要是财政的危机，面对越来越广泛的社会福利需求，加上政府日益严重的财政赤字，传统体制无法解决经济与社会问题，而提出分权与制度变革。面对财政赤字日益严重和人民需求日趋膨胀的双重困境，政府开始引进包括非营利部门在内的“私部门”的资源与人力，以提供原来由政府提供的公共事务，对于政府日益严重的财政压力，具有纾缓与减压的功能。我国自本世纪以来，在和谐社会建设和科学发展观的指导下，也开始了新一轮的公共服务体制改革和福利国家建设的历程，尽管目前整体而言国民还处在较低的福利水平，但随着公民需求的增长，政府也将面临越来越重的公共服务压力，因此，通过加强社会组织建设，将一些公共服务交由社会组织来提供，就成为新时期福利建设的重要政府战略。（2）改善传统政府体制的缺失。全球的发展趋势是，社会组织越来越成为公共事务的参与者或行动者，那些传统上被认为由“公部门”所提供的公共服务，甚至对社会资源的分配，其中许多转由“私部门”来承担。因此，政府在公共管理中的角色也随之调整，由过去的划桨变为掌舵，并开始朝着“合作伙伴”的关系方向发展。政府不仅关注内部垂直化的权限调整与分权，更强调外部水平化的资源整合与联结。即将过去由上而下的政策执行，转化为由下而上，甚至是上、下沟通合作的执行模式，这有助于改进政府官僚体制的无效率、反应慢等问题，提高服务效率。（3）提高政府服务的专业化水平。社会组织在诸如医疗、社区服务、教育等领域具有专业化优势，从而弥补了政府服务专业化不足的问题。“几十年来，在非营利组织活跃的领域:社会服务、健康、教育甚至艺术和社区组织，越来越专业化已经成为了主要趋势。”⁽⁵⁾而这种专业化的重要力量就是社会组织的发展。

其次，社会组织有助于提升政府的政策执行能力。政府的很多公共政策执行需要社会组织的协助。由于社会组织的功能优势，很多时候，政府的政策执行需要借助社会组织的力量。比如，在艾滋病防治工作中，政府至少有两个理由需要求助非营利机构。其一，由于艾滋病人群都是边缘人群，政府即使掌握这个人群的信息，也很难接触他们。而社会组织的人员恰恰具有这个优势，社会组织往往和这些人有密切的联系，甚至有些社会组织的志愿者过去就是这个群体的一员，因此他们可以很好地与该人群进行沟通，从而掌握最新最全的信息，为政府的政策提供信息帮助。其二，政府在艾滋病防治中存在政策目标的冲突，为此也需要社会组织。比如为防治艾滋病，政府希望在高危人群中提高安全套的使用率，但如果由政府机构去给这些群体发放安全套，则在政策理路上是矛盾的，因为政府的政策是要打击卖淫吸毒，政府如果去给这些群体发放安全套，就意味着政府有意纵容这些群体的行为。政府如何既要保持一个理性的公共政策目标，又要在这些不允许存在又事实存在的人群中推动另一个公共政策呢？这就需要社会组织的作用，让社会组织的人员去推行安全套的发放工作。这样既保持了政府的政策目标一致，又达到了另一个公共政策的效果。

因此，无论是解决政府失灵问题，还是协助政府执行公共政策，以及有效整合原子化的社会个体，都需要社会组织的力量。社会组织在这些领域的功能优势，可以成为协助政府管理的重要力量，并由此提升政府的管理能力。