第五节 乡镇人大主导的议政会
基层民主的浪潮不仅涌动在温岭、台州等浙江东南市县，在浙北的嘉善县西塘镇，问政于民的议政会同样令人瞩目。西塘镇的民主议政是基层人大代表参与公共决策的一套可操作的制度和程序。2006年4月，嘉善县西塘镇召开人大代表专题议政会，邀请25位县镇人大代表对当地一项投资5 000万元的重大城建项目——“东线工程”展开民主议政，此做法在浙江省还是第一次。嘉善县人大常委会常务副主任盛玉良说，西塘镇重大工程建设问政于民，抓住了平时镇人大对政府监督力度不够的薄弱环节，弥补了乡镇人代会会期短、代表对政府工作审议不充分的不足。这是推行决策科学化和民主化的一个创新之举，是现有体制框架中公众参与公共决策所迈出的实质性的一步。
一、嘉善县西塘镇议政会的由来和做法
被称为“生活着的千年古镇”的西塘镇，旅游经济发展迅猛，但由于受到西侧善江公路、东侧马鸣漾河道、北侧古镇保护、南侧农场土地等的环境制约，一直处于无法伸展的状态，镇区功能的缺陷日益显现。外地游客和当地不少有识之士要求完善城镇功能，进一步提升西塘镇的旅游竞争力和对外形象。为此，2006年年初，镇党委政府计划建设镇区“东线工程”，形成新的西塘镇环线。该项目总投资达到5 000万元，为全镇近年来最大的建设项目之一。项目究竟该不该建？诸如拆迁征地的一系列问题如何解决？群众是否赞同？作出正式项目立项的决策是否需要在更加广泛的层面集思广益、听取各方面的意见和建议？这是摆在西塘镇决策者面前亟待回答的问题。西塘镇党委书记沈国强是这项民主试验的发起者之一。沈国强说，他酝酿这项民主试验，整整有一年之久。以前，人大代表很少实质性地参与政府具体决策，重大工程往往由党委政府“拍板”。古镇西塘要更快更好地发展，必须进一步扩大民主渠道，加强民主决策，他想来想去觉得推出人大代表对政府重大工程专题议政会是合适的。2006年春节一过，镇人大主席团就提出了对政府重大工程召开民主议政会的设想方案。2月24日，镇人大主席团专门召开会议，研究议政会的有关事项，在深入调研的基础上，围绕党委政府的重点工作和人民群众关注的热点问题，确定西塘镇城建项目——“东线工程”为议政会主题，要求政府城建部门在2月27日前形成重大工程汇报材料。镇人大主席团有关成员亲自逐个上门，向本镇的25名县、镇两级人大代表发放了《政府重大工程议政会计划书》和政府汇报材料。镇人大主席王晓春说，代表们利用走访群众、召开座谈会等形式，广泛征求大家对这一工程的意见和建议。县人大代表许恒告诉记者，她花了一周时间，听取了25名党员干部和居民的意见，并与大舜村的几位个私企业主和村干部进行座谈。她说，大家对政府的希望是“把每一件实事做到位”。县人大代表、地甸村村支书徐木根说，他花了10天时间走访村民及召开党员座谈会，征求大家对“东线工程”的意见和建议，整理成文。(8)
2006年3月9日上午，嘉善县西塘镇首创的民主议政会如期正式举行了。25名县、镇两级人大代表对镇里这项投资达5 000万元的重大城建项目——“东线工程”展开民主议政，进行严格审议。这是西塘镇首次召开人大代表议政会，专门对重大工程进行民主决策。上午8时，在西塘镇政府综合楼会议室，右侧雪白的墙上挂着一张西塘镇总体规划图，每名代表座位前放着一张用红、黄、蓝三色标明拟建、在建和已建的道路建设框架图。趁着正式开会前的半小时，各位代表都全神贯注地盯着图纸，炯炯有神的目光似乎要把手头的图纸穿透。“以前镇里有什么事，都是领导拍板就算数了。现在请大家当‘诸葛亮’，这项工程该不该建、该怎么建，大家要当面锣、对面鼓，把自己的观点和群众的想法都亮出来……”镇党委书记沈国强的开场白拉开了议政会的序幕。镇长刘海明更是直奔主题:“我现在就工程拆迁、规划设计、建设质量等问题，向各位代表作出详细介绍，并请你们给予审议和决策。”分管城建的副镇长则就“东线工程”建设中遇到的问题一一向代表们作了说明。(9)室外春雨霏霏，室内气氛热烈。县人大代表、地甸村村支书徐木根抢先发言:“这项工程是西塘新农村建设的一次质的飞跃，开工越早越好。但拆迁补偿、群众安置和就业培训要搞好，把群众的利益维护好。”镇人大代表、新胜村村委会主任朱建新接过话茬:“老百姓最为关心的是工程质量，政府要建立监督机制，确保工程质量优良。”县人大代表许恒则把担忧和盘托出:“规划很好，但实施时会不会虎头蛇尾？”其他24位县、镇人大代表除了口头发言外，都向镇人大主席提交了一份书面材料。华联村村支书李菊林动情地说:“这些意见全部来源于村民，只要走到群众中去，就能知道群众盼什么，就能找到解决困难的‘金钥匙’。”这次议政会与其说是人大代表议政，倒不如说是群众议政更合适些。代表们你一言、我一语，把议政会气氛推向了高潮。
西塘镇党委、政府对人大代表提出的意见非常重视，并安排专人进行整理，把这些意见当作建好“东线工程”的“行动指南”。《嘉兴日报》记者曾摘录了几条议政意见:(10)
切实加强领导。要充分认识“东线工程”建设的重要性和艰巨性，千方百计组织力量，全力以赴实施好这项惠及全镇老百姓的“德政工程”、“民心工程”。
加大宣传力度。要利用各种渠道进行宣传，因势利导，充分调动各方面的积极性，使广大群众积极参与到这项工作中来，形成全社会关心、支持和参与的氛围。
积极筹措资金。镇财政资金毕竟有限，需要做的事情又很多，所以政府对重大工程的资金投入要有一个合理的安排，要千方百计筹措资金，争取县政府政策的扶持和县财政的支持，确保重点工程顺利完成。
确保工程质量。老百姓最关注的是重点工程的质量问题。在工程建设中，政府要进一步完善质量管理规章制度，建立监督机制，成立工程监督检查组，对工程的质量做到定期检查、随机抽查，把“东线工程”建成优质工程。
道路桥梁设计要合理。比如在道路的宽度、桥梁的高度等设计上要吸取教训，既要使道路畅通，又要确保安全实用。
妥善解决好安置工作。正确处理好建设发展与征迁之间的矛盾，保护失地农民的利益，在政策落实上做细、做实，不留后遗症。进一步完善失地农民社会保障制度建设，对失地农民进行技能培训，给予失地农民就业优惠。
完善征地拆迁政策。原有的征地拆迁政策有不完善的地方，比如享受养老金的标准乡镇之间存在差距、维护失地农民利益方面存在不足等，希望政府积极向上反映。在具体操作中，政府要有相应的对策和强有力的措施，确保征地拆迁工作顺利进行。
议政会上，镇长刘海明当场作出保证:不折不扣地落实代表们提出的意见建议，进一步完善规划，千方百计筹集资金，确保“东线工程”顺利建设。沈国强说:“事后统计，代表们提供的中肯意见有数十条，多数被政府当场采纳。如原来计划工程分批建设，但代表提出铺人行道板和路灯亮化工程要一步到位，这样既不扰民也利于商业发展，我们觉得有道理就立刻采用。”沈国强同时表示，对于目前尚无法解决的建议，则要全部存入“西塘镇民意库”，作为党委政府今后决策的可查依据。(11)
经过25名县、镇两级人大代表的严格审议，这一项目获得顺利通过，并定于下半年正式启动。议政会结束后，嘉善县西塘镇党委书记沈国强、镇长刘海明开始为“东线工程”的前期准备工作东奔西走:一会儿找群众代表询问村民意见，一会儿请人大代表提出建议，一会儿要设计人员拿出最佳方案，一会儿赴工程现场实地察看……沈国强非常认真地说，每一个环节都要考虑周全，每一方利益都要权衡顾全，只有把代表提出的建议落实到位，才能让“民心工程”真正赢得民心。“为了促使‘东线工程’早日开工，我们正在落实和解决人大代表提出的问题。”刘海明说，这项工程将分期施工，第一期完成一条道路和两座桥梁的建设任务，投资总额将超过1 000万元。规划设计、资金筹措等各项工作正在紧锣密鼓地进行中。众人划桨开大船，记者在西塘镇看到，从镇机关到各部门，从党政一把手到一般干部，他们都在为“东线工程”的顺利开工而忘我地奔波着。镇党办工作人员周军波说，一切有关“东线工程”的数据和资料正在源源不断地汇拢来。一切为了“东线工程”，一切服务“东线工程”，已成为西塘镇上上下下的自觉行动。对一个工程如此重视，这在西塘镇还是开天辟地的第一次，这个第一次，也是对西塘镇议政会的精致演绎和准确阐释。“重大工程怎么建，人大代表说了算。”这已成为西塘镇上空荡漾着的美丽音符。
二、议政会与基层民主管理
1.议政会“嵌入”基层人大制度，这是基层民主发展的基本路径
西塘镇议政会的一个极其有意义的做法是将基层民主与基层人大制度结合起来，将基层民主的发展纳入人大的工作机制之中。新中国成立后，我国在很长一段时间里，人大制度和基层民主建设未能同步发展，这有其历史的原因:我国地方人大制度在1954年就已确立，而作为我国基层民主标志的村民自治是在1987年以后才开始实施的。但在基层民主从村民自治起步，现已逐步向乡镇、街道、区县发展的时候，人大在其中的地位和作用问题就被作为一个现实的理论和实践问题提上了议事日程。我们不得不思考:人大在基层民主发展中究竟处于一种什么样的地位？基层民主的发展对人大制度建设意义何在？显然，“这些问题的解决，不仅对于我国人大制度建设，而且对于我国正在进行的政治体制改革及基层民主建设都有极为重要的意义”(12)。邓小平同志曾讲到:“在民主的实践方面，我们过去作得不够，并且犯过错误”，今后，要从改革制度着手，要“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利”(13)。让基层民主与人大制度相衔接，让基层人大代表参与基层政府管理，将基层民主与既有的人大制度有机结合起来，这正是“通过各种有效形式”来“管理基层地方政权”的现实途径。“从基层民主的角度考虑我国人大制度建设，最有意义的是完善和推进我国人民代表大会制度向人民负责的机制。”“发展基层民主，推进地方人大建设，其根本内容之一就是要创造一种必须向人民负责，不得不向人民负责的机制。”“人民代表大会制度不仅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。这种保障意味着，不仅人民民主具有创造和推进人民代表大会制度的功能，而且人民代表大会制度也有推进人民民主的作用。”(14)
农村基层民主要向乡镇，进而向市县发展，必须依托既有的政治体制框架。人大制度作为我国民主制度的最本质的体现，如果它不能与我国基层民主制度相结合，就既不利于人大制度本身的完善，也不能从根本上保障我国基层民主制度的健康发展。嘉善县人民政府的一名干部说，“西塘经验”找准了基层政府行政与人大代表行使权利的最佳结合点，有利于基层政府依法行政、民主决策和科学办事，这是基层民主发展的前进方向，它的效应已远远地超出了本地范围。就此而言，西塘镇议政会的民主实践具有十分深远的意义。正如学者孔国保所言:“‘西塘经验’想走多远就有多远。”(15)
2.议政会的制度化水平不高，其发展前景呈现曲折性和不确定性
2006年春天的西塘镇议政会是经过西塘镇党委书记和嘉善县人大主任精心策划的一场基层民主试验，它是在地方政治精英的推动下发展起来的。自从2006年上半年媒体对其进行了一阵急风暴雨式的宣传后，就再也没有看到有关西塘镇议政会的报道了。笔者近日通过嘉兴市有关部门领导多次联系西塘镇党委书记，欲了解西塘镇议政会的“下回分解”，但对方不知何故采取了回避的态度。综合了解到的有关情况，我们也许可以作出这样的判断:西塘镇议政会由基层决策精英精心策划而成，它对于基层民主的发展具有重要意义。但议政会生存发展的政治环境尚未完全成熟，它从一开始就是在体制外运转的，一旦“创始人”的政治热情被现实政治慢慢冷却，彼时彼地的改革也可能行将结束。由于改革具有体制外特征，它还不是现有制度的内在要求，而是由开明的政治精英的改革精神所促成的，因此，我国现阶段由基层政治精英发动的基层民主改革的前景大多具有曲折性、不确定性等特点。
其实，我国各地基层民主的创新和发展大都遵循着这样一个演进路径:首先是有地方治理的现实难题摆到了基层决策者的面前，用传统的政治手段不能有效解决新的难题；决策精英原本有良好的民主意识，意识到基层民主发展的趋势及其政治意义，现在又突然觉察到基层民主发展对于地方治理具有显而易见的实用价值；基层民主的政治和治理的双重价值驱动着决策精英下决心进行基层民主试验，一方面这种试验要解决基层治理的现实难题，另一方面决策精英也希冀这种试验产生某种政治影响，创造某种政治资本。基层决策精英这样的动机是可以理解亦无可厚非的，无论动机如何，事实上正是这样的基层决策精英在发挥着对我国基层民主的直接推动作用。
但是，我国政治生活的演进是一个极其复杂的过程，基层民主发展的成效既取决于特定的基层政治生态，也要在根本上受制于宏观的政治、经济、社会系统的发展状况。从基层民主发展的趋势和方向来看，决策精英的民主试验不仅在方向上是正确的，也终究会有新进展、新突破。但现实政治环境的稳态性往往使任何实质性的政治变革都不可避免地要冒一定的政治风险，这种风险又很可能会使作为改革者的基层决策精英改弦更张，通过放弃基层民主改革的试验来规避风险。这就使得改革具有明显的能人政治的色彩。由于基层政治能人自身在政治上的特定追求，他们往往把这样的改革与自身的政治前途联系在一起加以考虑。如果这样的改革不利于或者无助于他们在政治上的发展，改革的动力和前景就足以令人担心了。(www.xing528.com)
3.议政会对于我国基层民主发展的意义
尽管西塘镇议政会的改革目前有销声匿迹之象，但这样的改革还是有它重要的现实政治意义的:作为一个局部的改革试验，它对现有制度的冲击也许是暂时的，没有在制度层面得以巩固发展，但如果将全国各地大量类似的基层民主试验联系起来进行审视，我们不难发现，我国基层民主改革的气候正趋于成熟，而每一次表面上失败了的改革其实都是通向成功的不可缺少的一步。从这个意义上讲，西塘镇议政会的意义是毋庸置疑的。
继西塘镇议政会以后，2006年4月10日，嘉善县洪溪镇人大召开“人大代表听取政府重大事项专题汇报会”，专题审议论证投资3 000万元的洪溪镇修桥工程方案，并顺利获得通过。嘉善县人大常委会常务副主任盛玉良说，召开议政会能保证人大代表知情知政和民主监督的权利，真正体现群众的意愿。“我们鼓励全县各乡镇推广西塘经验。”(16)而在此前，在西塘镇以外的地方，基层民主试验也呈现出此起彼伏的状况。2005年12月31日，金华市金东区东孝街道也举行了类似的议政会，议政会由街道人大工委召集，32位议政会成员就当地居民关心的饮用水、土地征用等问题展开了讨论。东孝街道的议政会实验很快引起周边街道的关注。一周后，多湖街道也召开了类似的议政会，五十多名议政会成员提出了31条建议。其中，一些涉及民众切身利益的建议，比如修复路灯、安装闭路电视等，在一个月内很快得到实施。多湖街道党委书记李玉明披露说:“多湖街道有不少历史遗留问题，社会矛盾比较集中，街道党委曾试图通过多种渠道缓解矛盾，但效果并不明显。引进议政会这种形式后，老百姓关注的问题能及时反映到我们这里，我们的工作设想和困难也能让老百姓知道，这样，双方都更能互相理解和支持。”多湖街道办事处主任傅得芳也认为:“乡镇改街道前，乡镇人代会可以审议政府工作报告，监督政府预算。现在乡镇人代会撤销了，群众不知道政府怎么花钱，社会上就流传起各种误解，议政会刚好可以弥补这个缺陷。”与傅得芳相似，东孝街道办事处主任方允献也有着同样的感受:“应当正视基层政权建设中出现的新盲区，议政会这一新机制可以拓展人大的监督渠道，丰富人大的监督内容，进一步延伸和强化人大监督。”(17)2006年的温岭新湖、泽国两镇将原先的民主恳谈引入乡镇预算之中，使基层民主与基层重大事务的决策相联系，并尝试与基层人大制度对接，引起了全国学界的热烈关注。2007年4月9日，上海浦东新区金杨新村街道首次召开街道领导与市民共商和谐发展的议政会，街道决定分批组织人大代表参加例会……从一系列有关议政会的报道可以看出，西塘经验的产生不是偶然的，它有其现实的政治土壤，是我国政治发展在基层民主建设领域的一种反映。
因此，我们有理由认为:是基层治理与善治的内在要求，是基层政治精英的开明、远见与务实，是政治民主化与基层民主建设的不可逆转的趋势，使西塘经验不会真正销声匿迹，它在基层民主建设上的积极尝试，将与我国其他地方各种形式的基层民主试验的涓涓细流一起，共同汇聚成我们这个时代的基层民主化潮流。
【注释】
(1)本节参见朱圣明:《从原生到孪生:基层民主政治建设的现在进行时——温岭民主恳谈和参与式预算之比较研究》，载《甘肃行政学院学报》，2007（3）。
(2)参见褚隧:《基于泽国“参与式预算”试验的实证研究》，2007年研讨会论文。
(3)参见朱圣明:《从原生到孪生:基层民主政治建设的现在进行时——温岭民主恳谈和参与式预算之比较研究》，载《甘肃行政学院学报》，2007（3）。
(4)引自温岭市人大常委会主任张学明《在新河镇第十五届人民代表大会第二次会议上的讲话》。
(5)关于温峤镇参与式预算改革的内容见汪玮:《地方治理视域中的参与式预算——基于温峤镇公共预算改革的案例研究》，载《中共宁波市委党校学报》，2011（2）。
(6)参见张学明:《深化公共预算改革，增强预算监督效果——关于温岭市参与式预算的实践与思考》，载《温岭理论与实践》，2008（2）。
(7)参见《关于制定温峤镇2010年参与式预算工作实施方案的通知》，中共温峤镇委员会〔2010〕7号文件。
(8)参见陶克强、徐雪娟:《人大代表事前审议城建工程》，http://www.people.com.cn/GB/pa-per40/17074/1498166.html,2006-03-12.
(9)参见陶克强、吴慧春等:《西塘经验:源于基层的探索》，载《嘉兴日报》，2006-06-21。
(10)同上。
(11)参见《嘉善西塘议政会开了全省先河》，http://www.cnjxol.com/oldepaper/jxrb/content/2006-03/10/content-61252.htm,2006-03-10.
(12)蒋德海:《推进我国地方人大制度中的基层民主》，载《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2000（2）。
(13)《邓小平文选》，2版，第2卷，168、322页，北京，人民出版社，1994。
(14)蒋德海:《推进我国地方人大制度中的基层民主》，载《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2000（2）。
(15)陶克强、吴慧春等:《西塘经验:源于基层的探索》，载《嘉兴日报》，2006-06-21。
(16)陈文龙:《重大工程怎么建先问问人大代表》，载《都市快报》，2006-04-23。
(17)胡国强:《金华试水“街道议政会”》，载《浙江人大》，2006（5）。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
