乡镇人大代表票决实事工程，在基层社会治理中的应用

第四节　乡镇人大代表票决实事工程

乡镇公共财政可用资金的大部分主要用于一年一度的实事工程建设。各地乡镇由实事工程引发的矛盾纠纷、上访案件层出不穷，对农村的和谐稳定产生了不小的负面影响。2009年下半年以来，宁海县探索形成的乡镇实事工程运行模式，现已受到学界和众多媒体的高度关注。目前，宁海县已经形成了“党委领导、人大票决、政府执行、群众参与、代表监督”的乡镇实事工程运行模式。这一做法，不仅对于基层人大代表的作用发挥和基层民主的有序推进具有重大意义，而且对于乡镇治理变革和农村基层的和谐稳定同样具有十分重要的意义。

一、乡镇人大代表票决实事工程的起因

长期以来，政府的实事工程大多采取乡镇党委政府主要领导直接决定项目的方式，由此带来了实事工程决策的主观随意性和公平性缺失等问题，群众对实事工程的支持力不足、认同度不高，由此引发的各种矛盾纠纷十分繁多。在乡镇财政的支出结构中，用于实事工程的资金是乡镇人员经费和办公经费之外的主要可用资金。如何用好这笔意义非凡的资金，使实事工程真正成为得到群众广泛拥护的民生工程，成为能够有效平衡各方利益诉求的和谐工程，从制度上防止实事工程沦为部分官员的“政绩工程”和“形象工程”，一直以来是乡镇治理中的一个难题。

宁海县人大旨在寻找一种以民主手段破解民生难题的有效制度，一种充分发挥人大作用，让党委、政府、人大“三驾马车”各司其职而又互相契合的机制。对于改进和完善乡镇人大的工作，宁海县的主要着眼点有以下三个“努力寻求”:

1.努力寻求一种让乡镇人大代表依法行使职权、充分发挥人大代表作用的有效载体

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人大代表有重大事项决定权、选举权和监督权等权利，但囿于种种因素的制约，乡镇人大的“重大事项决定权”和“监督权”一定程度上被虚化了。从各地实际情况看，乡镇人代会的会期一般只有半天，除选举外，其他议程大都只是“走走程序”。如何使乡镇人大代表在人代会的会前、会中和闭会期间都有职可履、有责可担，落实乡镇人大代表的重大事项决定权和监督权等权利，更好地发挥人大代表在乡镇治理中的作用，这是困扰基层人大工作的一个难题，也是宁海县人大领导力图解决的问题。

2.努力寻求一个乡镇党委政府意图与广大群众意愿之间的制度化结合点

这些年来，乡镇政府为做好实事工程建设，每年都投入大量的资金和精力。乡镇党委政府有心办好事、办实事，但群众往往不理解、不支持，这是困扰乡镇领导的一大难题。究其原因，是这些项目一般都是由乡镇领导班子商定的，很少听取人大代表和群众的意见，与人民群众的愿望存在一定差距；群众因缺乏了解、参与及表达的渠道，找不到当家做主的感觉，主人翁意识得不到有效激发，从而产生消极态度甚至对立情绪。这就导致了乡镇实事工程项目在落实过程中经常遇到群众不信任、不支持的现象，阻挠政府实事工程实施的事件屡屡发生。如何将党委政府的决策变“一厢情愿”为“多厢情愿”，真正能得到最广大群众的理解和支持，使实事工程成为党委政府满意、人民群众广泛拥护的和谐工程，这是宁海县人大力求破解的一个重大难题。

3.努力寻求一种使乡镇党委、政府、人大“三驾马车”各司其职而又互相契合的工作机制

在现有的乡镇管理格局中，乡镇党委统领全局，乡镇政府负责实施，但乡镇人大作为乡镇最高权力机构，其职能在很大程度上被虚化了。这是我国基层政治管理中有待解决的基本问题。人大是反映和代表民意的权力机构，人大的作用如得不到有效发挥，不仅基层民主的发展难以有根本性的突破，基层社会治理也难以形成一种党委、政府、人大各司其职而又互相契合的理想格局。充分发挥人大代表在基层社会治理中的作用，使基层政治权力格局中的“三驾马车”并行不悖、形成合力，这是宁海县人大力求探索并予以解决的问题。

围绕上述三个“努力寻求”，宁海县人大找到了乡镇人大代表票决实事工程这个有效载体。

二、乡镇人大代表票决实事工程的主要做法

为了将乡镇实事工程真正办成群众满意的民生工程、和谐工程，也为了让乡镇人大更好地履行重大事项决定权和监督权等职权，更为了在党委政府的意图与群众意愿之间寻找一个制度化的结合点，2008年11月开始，宁海县在力洋镇、大佳何镇进行了人大代表票决实事工程的试点。经过一年的试点，在总结成功经验的基础上，2009年10月，中共宁海县委决定，2010年开始在全县所有乡镇全面实施“政府实事工程人大代表票决制”，并出台了《乡镇实事工程票决制指导意见》。目前这一做法已经在宁海县全面推行，并已取得了理想的成效。

宁海县的乡镇人大代表票决实事工程制主要分为六个阶段，即启动准备阶段、征集项目阶段、初定项目阶段、代表票决阶段、项目实施阶段、督察评议阶段。从征集项目到督察评议的过程被形象地比喻为“做菜”的过程，即征集项目（议菜）、初定项目（配菜）、票决项目（点菜）、实施项目（炒菜）、督察评议项目（验菜）。

1.启动准备阶段

此阶段工作主要是成立领导班子、加强组织领导。各乡镇成立政府实事工程人大代表票决制工作领导小组，一般由镇党委书记任组长，镇长、人大专职主席或副主席任副组长，乡镇党政领导班子其他有关成员为成员，下设具体工作小组。

2.征集项目阶段

即集体“议菜”阶段。在票决制工作领导小组的领导下，镇人大、政府组织精干力量，将所有行政村根据地域分布进行分组，通过走访、约谈、问卷调查等形式，广泛征求镇内各人大代表、党代表和辖区内各村庄、机关企事业单位负责人的意见和建议。合理保证项目范围，通过广听民声、广集民智，确保项目内容涉及村镇建设、公共管理、劳动就业和社会保障等各个领域，体现实事工程的民生需求和公共财政的普惠性。

3.初定项目阶段(www.xing528.com)

即精心“配菜”阶段。首先，票决制工作领导小组对征集到的项目和相关意见、建议，根据民生需求程度和财政投入等各种因素分类整理筛选，剔除一些投资过高、工期过长、公益性不强和立项条件不成熟的项目，同时对同类项目进行整合，形成初步备选项目，并召开人大代表、村干部说明会，对项目选用或剔除的原因进行说明。然后，将初步备选项目交乡镇政府有关部门，由其会同有关部门对项目所需经费进行初步核算，装订成册分发相关领导和代表，通过预算分析，使项目实施有据可依。再然后，提交乡镇党政联席会议、乡镇长办公会议讨论，并交由政府各分管领导对各初选项目进行集中讨论。最后，提交乡镇人大主席团会议讨论，确定提交人代会表决的实事工程候选项目，即形成代表票决的实事工程“点菜单”。

4.代表票决阶段

即代表“点菜”阶段。召开乡镇人代会，按照乡镇人代会的法定程序，由代表对实事工程候选项目进行审议、票决。主要内容为听取乡镇人大专职主席或副主席关于实事工程候选项目形成过程的说明，乡镇长介绍关于实事工程候选项目的说明，组织代表开展讨论，每个代表按照乡镇实事工程“点菜单”中备选项目的轻重缓急情况，进行立项先后次序排列，代表按照项目的重要性进行排序，被认为最重要的项目写“1”，第二位的写“2”，以此类推。再根据代表对项目的排列情况进行计分统计。选“1”的项目得20分，选“2”的项目得19分，依次递减。最后统计出每个项目的累计积分，根据分数高低重新排序，最终确定每个乡镇下一年度的政府实事工程项目。代表票决结果当场计分、当场报告、当场公开。代表确定的政府实事工程项目必须写进政府工作报告，并采取一定形式向社会公开。

5.项目实施阶段

即政府“炒菜”阶段。乡镇政府尊重和执行人代会的票决结果，按照票决确定的实事工程项目，由镇政府负责分解落实，明确责任单位、责任人和完成时限，形成实事工程建设计划书，按照计划书做好项目建设落实工作。对实事工程严格实行招投标制度，确保工程质量和施工安全。镇政府有关职能部门对项目实施情况需通过政务公开栏、有线广播等途径进行公布和宣传。严格汇报制度，定期召开实事工程进展情况汇报会，要求各项目责任人对完成情况、存在问题、下步计划等进行汇报说明，对影响工程进展的问题及时协调商讨解决。另外，积极发挥人大代表在群众和政府之间的桥梁作用，调动一切社会资源，配合政府做好群众拆迁、征地、筹资等工作。

6.督察评议阶段

即代表监督“验菜”阶段。在乡镇政府实施项目的过程中，乡镇人大向各代表下发每项实事工程项目的计划书。人大代表根据计划书设定内容，全程跟踪监督实事工程的落实进展情况。乡镇人大组织代表在年中开展集中视察，听取责任部门的情况汇报，实地查看了解工程进展情况，提出加强和改进工作的意见建议，监督、支持政府做好有关工作；至年底，乡镇人大组织全体代表听取镇政府关于实事工程项目的建设情况汇报，并进行评议。工程完工后，组织代表进行工程评估验收。第二年，乡镇政府要在乡镇人代会上报告上一年度实事工程的完成情况，同时对于因故未能完成的实事工程项目必须向代表作出解释和说明。

三、人大代表票决实事工程的成效及其价值

宁海县的人大代表票决实事工程的做法是从群众最关心的乡镇民生工程着手，将每年一度的乡镇实事工程纳入乡镇人大代表的工作范畴，通过民主手段破解民生难题，形成了“党委领导、人大票决、政府执行、群众参与、代表监督”的乡镇实事工程运行机制。虽然这一做法只实施了短短一年时间，但从各方面反映的情况看，它已经取得了令人欣喜的效果。

1.有效防止了实事工程退变为部分干部的政绩工程、形象工程，从制度上保障了实事工程成为普惠百姓的民生工程、和谐工程

由于广大群众和人大代表的全程参与，实事工程比较充分地体现了民意，有效改善了政绩工程、形象工程赖以产生的制度环境。“村村都有难念的经！政府财力有限，哪些事先做哪些事后做，政府也吃不准。”怎样才能做到公平、均衡呢？以往这是让乡镇党委政府最头痛的问题之一，现在通过不同利益主体的广泛参与和人大代表投票表决的方式，在制度上保障了实事工程的公平性、普惠性。由于群众以人大代表为媒介，事实上成为实事工程项目的建议者、决策者、监督者和最终的受益者，这就把党委、政府、人大代表和广大群众的心紧紧捆绑在一起。

2.在党委政府意图与广大群众意愿之间找到了一个制度化结合点，使实事工程办成了党委政府满意、人民群众广泛拥护的和谐工程

乡镇党委政府有心办好事、办实事，但一些实事工程项目往往不能很好地得到群众的支持拥护，一个重要原因是:从工程项目的立项到实施，大都是政府在唱独角戏，群众并无参与渠道。一直以来我们并未解决实事工程的民意基础问题，导致群众不领情、不理解、不支持。宁海县的人大代表票决实事工程的做法，将实事工程项目从最初建议权到最终决定权和监督权都交到了人大代表的手里，人大代表为了行使这一权利，需要充分了解民情、集中民智、反映民意，人大代表围绕实事工程的所有努力实际上发挥了联结党委政府与基层群众之间的桥梁纽带作用，这也从制度上解决了党委政府决策的民意基础问题。从力洋镇、大佳何镇的试点情况看，通过代表票决产生的实事工程，群众的满意度和支持力得到前所未有的提升，一些以往因为部分群众不支持而被长期搁置的“老大难”项目实现了零障碍施工，实事工程办成了党委政府满意、人民群众广泛拥护的和谐工程。

3.整合了乡镇公共治理的权力资源，形成了党委、政府、人大“三驾马车”既各司其职又互相契合的工作机制

在现有的乡镇权力格局中，乡镇人大究竟应该处于怎样的地位？法定的乡镇“最高权力机构”在实践中被虚化了，这是长期以来一个不争的事实。乡镇人大的地位处于比较尴尬的境地:地位高了有削弱乡镇党委政府权力之嫌，担心其不利于党委的集中、统一领导；地位低了又不能平衡乡镇的权力格局，更不能发挥人大在基层治理中应有的作用。宁海县人大在实践中回答了如何正确定位乡镇人大地位和作用这一难题。首先，人大地位和权力的落实与党委政府主导之间并不存在矛盾。正是人大权力、地位的落实和作用的发挥，才有效破解了党委政府在实施实事工程中遇到的各种难题。人大特有的政治资源不是党委政府的异己力量，而是地方治理不可或缺的重要资源。宁海县探索建立的“党委领导、人大票决、政府执行、群众参与、代表监督”的乡镇实事工程运行机制，形成了党委、政府、人大“三驾马车”既各司其职又互相契合的工作机制，实现了各种基层管理资源的有机整合，这在我国基层治理的机制创新中具有破冰意义。

4.拓展了人大代表履职的途径，凸显了人大代表在基层民主管理中的主体地位，发挥了乡镇人大在确定与监督公共财政资金分配与使用时的主导作用

人大代表是我国基层治理结构中的重要政治角色，但遗憾的是，现实中人大代表的作用未能得到有效发挥，这是我国基层治理中政治资源的严重浪费。宁海县的乡镇人大代表票决实事工程的做法，从项目意向的提出，到项目的选择，再到项目实施过程中的监督和项目完成后的评估，均充分突出了人大代表的主体地位；人大代表凭借群众广泛关注的“实事工程”这一载体，真真切切地获得了地方重大事项决定权和对政府的监督权，人大代表在任何时候都有职可履、有责可担。从实际情况看，人大代表对实事工程项目的参与热情高涨，参与率达到100%。这一做法极大地唤醒了人大代表的政治角色意识，拓展了人大代表履职的途径，凸显了人大代表在基层民主管理中的主体地位，发挥了乡镇人大在确定与监督公共财政资金分配与使用时的主导作用。

宁海县的“代表票决”是一项多方共赢的改革创新。改革的范围虽只是公共财政和公共服务的部分领域，但却使多方从中受益:它增强了党委总揽全局的能力，提高了人大依法履职的地位，减少了政府执行的阻力，推进了公共服务均等化。这一做法有利于增进社会的公平和谐，有利于基层经济社会矛盾的化解，有利于基层民主的新发展，也有利于促进责任型政府和服务型政府的建设。