温峤镇深化参与式预算，促进基层社会治理

第三节　温峤镇对参与式预算的深化⁽⁵⁾

由温岭市首创的参与式预算，是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。⁽⁶⁾温峤镇开展的参与式预算，有其成熟的经济社会条件，也得益于近几年来温岭市各镇不断实践的经验。

一、温峤镇参与式预算改革的背景

1.社会经济发展

温峤镇是一个历史悠久的千年古镇，东临温岭市区，南濒乐清湾，北接温州，镇域面积为78.8平方公里，人口约6.24万。境内旅游资源丰富，且小镇历来有重商兴贸的传统，民营经济较为发达。近年来，温峤镇以“工贸联动”为突破口，经济和社会事业迅猛发展，已形成工量刃具、鞋服皮塑、机电铸造等支柱产业。以2009年为例，全镇已实现工农业总产值37.42亿元，其中工业总产值35.48亿元，占到了94.8%；实现第三产业增加值3.27亿元，财政总收入9 710万元，农民人均年纯收入达9 381元。社会经济的发达为民主政治的发生和发展提供了合适的土壤，经济领域的基本规则逐渐渗透和延伸到政治领域。

2.公民参与意识增强，民主化水平提高

发达的市场经济不仅改变着社会生活方式，也使人们的思想价值观念和政治态度发生了深刻的变化。民营经济的发展一方面培育了多元化的利益主体，另一方面，又从社会层面推动了以平等自治为理念的契约关系的建构，培育了公民的民主参与意识，使他们迫切希望通过合法的政治参与手段来表达利益诉求，从而有力地促进了基层民主化的进程和实现程度。笔者在温岭市调研中访谈了近三十位民意代表，其中有来自外省的“新温岭人”，有村委会委员、村支部书记，也有普通村民，他们无一例外地支持这样的民主形式，觉得有了表达利益诉求的渠道，以及和政府进行谈判的平台。同时，他们也表示自己从过去对恳谈内容的陌生到现在慢慢熟悉，从只关心自身相关利益到逐渐学会从大局考虑问题，民主能力有了很大的提高。

3.先行改革的成功经验

温峤镇的改革是在泽国镇和新河镇试验的基础上进行的，这两种典型的改革模式为温峤镇提供了值得借鉴的经验。泽国镇建立的是参与式预算的民众协商模式，即政府选出一批事关民生的预算项目，形成预算项目民意调查问卷，采用随机抽样方式产生民意代表，参与预算民主恳谈并填写民意调查问卷；镇政府在问卷调查结果的基础上形成一份预算方案，在随后召开的人代会上提交大会审查讨论并票决通过。新河镇首开将“民主恳谈”引入政府体制内，人大代表直接参与政府的预算过程，非政府组织和公民可自愿参与；根据代表们经由讨论产生的修改意见，人大主席团和政府召开联席会议，修改预算方案，再交由人大重新审议，提出预算修正案，最后表决通过；闭会期间，人大还成立财经小组作为常设机构，对预算执行情况进行监督。

4.镇党委政府的支持和专家学者的推动(www.xing528.com)

实施参与式预算的目标是加强对财政收支的制约，公平分配资源，以及促进透明行政，这无疑会削减政府权力，因此没有镇领导的危机意识和责任意识以及提升执政能力的需求，改革的推进定会更加困难重重。另外，泽国镇和新河镇的经验表明，专家学者在地方治理和改革中提供新的思路和技术支持，在一定程度上推动了既有的创新向纵深发展。例如在预算民主恳谈过程中，他们不仅帮助设计实施办法，发现问题症结，还能组织培训以提高参与者的对话能力，并监督改革的进程。

二、参与式预算的深化:温峤镇的探索

与泽国镇、新河镇模式不同的是，温峤镇在总结先行改革经验的基础上，开创了国内政府财政预算编制前民主恳谈的先河。根据温峤镇2010年参与式预算工作实施方案，温峤镇的参与式预算工作具体分三个阶段进行:⁽⁷⁾

1.公众参与预算编制阶段

镇党委政府建立参与式预算民主恳谈工作领导小组，根据本年度的工作重点、实事工程、各线主要工作任务，拟定预算的初步安排，然后在全镇45个村（居）以民主恳谈会、问卷调查等方式收集民意，主要以在各村（居）张贴公告征求意见和开展各村民主恳谈的形式，广泛听取民意。镇政府按照各村（居）、镇人大代表收集到的民意和经由民主恳谈会征求得到的意见，编制2010年度财政预算细化方案。各参与者以及其他公众可采取调研、咨询、交流以及向政府询问、与政府沟通等方式，继续关注政府预算编制工作，镇政府应就预算编制中的重点领域或重要项目向社会公众提供相关资料。根据方案，镇政府于2010年1月28日下发了《关于征求2010年镇政府实事工程和财政预算安排意见的通告》，并于2月2日至2月4日分工作片，在各重点村召开了“实事工程和参与式预算民主恳谈会”，列席会议的除了村两委班子、党员、村民代表、老年人协会、企业经营户等，还有市委领导和国内外的一些专家学者。会上，政府列出财政预算安排的几个大方向，交由会议讨论并提出意见。镇政府在汇集民意的基础上编制预算的细化方案。

2.预算初审阶段

该阶段主要是运用民主恳谈这一平台，组织具有一定代表性的市民与政府官员进行讨论，协商政府预算草案，通过公民广泛参与公共财政预算的决策和管理，来提高政府财政权力运作的公开性和透明性，进而提高政府决策的科学化和民主化。主要分四步骤进行:首先，镇人大主席团按照社会事业、经济发展、城镇建设和性别预算四个专题分别确定各个专题参加民主恳谈的市民代表；然后，政府发放财政预算草案，并组织市民到相关单位进行会前调研；接着，于3月17、18日，在镇长介绍了2010年度财政预算编制的情况后，各专题小组分别召开预算编制民主恳谈会，会议先由分管线负责人介绍预算情况，再由与会代表讨论政府编制的预算草案，并提出修改意见和建议；最后，镇政府根据民主恳谈会收集到的民意，修改、完善预算草案并形成有关报告。会议吸引了诸多专家学者以及国内外的记者前来观摩。

3.预算审议表决阶段

如果说第一阶段和第二阶段都是让公众参与到政府编制预算的过程中，那么第三阶段则属于体制内的程序。召开镇人代会，镇政府向大会报告“政府预算编制情况的说明”和“预算草案”；镇人大预算审查委员会听取参与预算编制民主恳谈会等各方的意见，初审“预算草案”，并在大会上做预算初审报告；召开全体代表会议，各代表团对“预算草案”提出审查修改意见，代表与镇政府对话，讨论、协商、确定“预算草案”的修改；镇政府修改“预算草案”，并向镇人大主席团提出“预算修改方案”；各代表团审查“预算修改方案”，代表五人以上联名可以提出“预算修正建议案”；镇人大主席团会议审查“预算修正建议案”后，召开全体代表会议表决；镇政府根据修正案对预算草案作出修正，最后交由镇人大会议投票通过。