新河镇参与式预算改革取得成果

第二节　新河镇的参与式预算改革

温岭市新河镇位于温岭市的东北部，自2005年开始，温岭市新河镇将民主恳谈引入政府的预算编制，从而使体制外的民主恳谈实现了与现有体制的对接，引起了全国学界的广泛关注。新河镇经济社会发展速度处在较快水平，但政府的公共开支增长迅速，仅2004年这一年，财政收支相抵后，新河镇账面赤字就达1 520万元，加上暂付未转支出和各类工程款项，实际赤字高达3 100万元。面对庞大的财政赤字压力，新河镇的决策层决定尝试公共预算改革。因而，新河镇的参与式预算，从某种意义上说也是财政赤字压力下的产物，是当地党委政府为缓解巨额预算赤字的压力而寻求体制性突围的行为。

一、新河镇参与式预算改革的主要内容

在每一年的乡镇人代会上，虽然政府都毫无例外地向人大代表作预算报告，但政府预算编制往往过于笼统，普通人大代表根本看不明白，大都无法发表自己的意见，加之政府预算体系仅是一个粗略的框架，执行起来不够严格，多数乡镇不同程度地存在支出随意性强、非公共支出所占比例大、浪费严重等现象。毋庸置疑，在现行的乡镇体制下，如果不对公共预算决策方式进行民主化改革，那么人大代表对于政府财政资金能否合理有效地用到广大群众最需要的地方，就起不到任何实质性作用，从一定意义上说，当前乡镇人大审查和批准预算的职能处于虚置状态。鉴于此，新河镇于2005年7月率先打破这种惯例。在该镇第十四届人代会第五次会议上，镇领导班子经过充分酝酿，决定将民主恳谈程序引入本次人代会，进而改变以往公共预算决策的老办法，使乡镇公共预算改革有了重大突破。

新河镇参与式预算改革的内容主要包括预算草案初审、人民代表大会审议与批准预算草案、预算执行与监督三部分。

1.预算草案初审

在人代会之前，在镇人大主席团的主持下，镇人大财经小组分工业、农业、社会三个专门小组，组织自愿参与的本镇公民通过辩论以及与政府对话、咨询，对预算草案进行初审，并形成初审报告。

2.人民代表大会审议与批准预算草案

在镇人民代表大会召开期间，镇人大主席团组织人大代表（允许公民旁听）审议、修改、批准政府预算报告，主要包括以下几个步骤:（1）镇政府向大会作预算草案（包括预算细化方案）报告，镇人大财经小组的各专门小组分别向大会作预算初审报告；（2）人大代表通过两轮的分组与集中审议，对预算草案提出意见和建议，镇政府答复和解释人大代表的询问；（3）召开镇人大主席团会议，镇政府和镇人大财经小组参加，讨论预算初审报告以及人大代表就政府预算报告提出的相关意见和建议，并由镇政府形成预算修改方案；（4）人大代表分组讨论、审议镇政府提出的预算修改方案，然后人大代表五人以上联名提出“预算修正议案”；（5）镇人大主席团审查人大代表提出的“预算修正议案”；（6）大会投票表决“预算修正议案”和已经修改的预算草案。

3.预算执行与监督

在镇人民代表大会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况开展经常性监督；在年中，镇人大主席团组织部分人大代表和自愿参与的公民对半年来政府的预算执行情况进行询问和讨论；镇政府若在预算执行过程中提出预算调整方案，则需召开镇人民代表大会进行审议和批准。

这次新河镇的公共预算改革，可谓是一次大胆的地方政府制度创新实践，开了多项国内政府财政预算改革之先河:其一，它第一次列出了非常详细的开支清单，甚至包括非常敏感的政府招待费项目并将其公之于众；其二，它第一次由镇人大代表对政府财政预算方案进行激烈辩论并经过多次审议和修改，最终表决通过符合多数人意见的预算报告；其三，它第一次在乡镇一级创建人大财经小组，负责对预算执行过程进行监督。可以说，新河镇公共预算改革不仅开创了人大对政府权力监督和制衡的新局面，而且使得财政资金真正实现了阳光下操作并被合理有效地用到了政府的各项公共管理与公共服务上。

二、新河镇参与式预算的特点

新河镇参与式预算有以下几个重要特点:⁽³⁾

1.增加会次和会期

增加会次和会期是落实乡镇人大职权的有益探索。以前乡镇人大会期短的一个很重要的原因在于，仅仅将审查和批准预算作为一个程序来完成，简单地审议、匆忙地表决，使得人大代表的职权无法落实到位。新河镇的预算首先从增加会次和会期开始，会次从原来的一年一次增加到一年多次，会期从一天增加到2005年的一天半，2006年、2007年的两天。

2.细化预算(www.xing528.com)

细化审议预算草案是乡镇人大由虚转实的有效途径。在公共财政领域，预算信息占有上的差异实际上意味着权力的大小。原来政府提交的预算报告只是粗略地列出几个没有具体内容的支出大项，而没有将这些支出项目细化、具体化，人大代表并不清楚政府到底要把这些预算资金用到哪里，如何使用，更无法进行有效的审议和讨论。从2005年开始，新河镇将财政预算支出方面的内容分别予以分解细化，具体说明用到哪里，需要多少，使代表们对资金的使用一目了然。

3.监督预算

设立财经小组是乡镇人大闭会期间代表履职的一大创举。为了有效监督政府的预算执行，在2005年新河镇第十四届人民代表大会第五次会议上，通过了将会议期间镇人大财政审查小组转变为财经小组，负责对闭会期间政府预算执行监督的决议。财经小组的职责包括:日常咨询权，可以随时向镇政府了解预算的执行情况；季度审查权，每个季度镇政府要向财经小组汇报执行情况；重大事项报告权，对预算执行过程中的重大变动、新增预算开支以及其他重大事项，财经小组要及时向镇人大主席团汇报，并由镇人大主席团召开镇人代会进行依法审议和表决；下年度预算编制参与权，财经小组直接参与下一年度预算的编制。

4.会前培训

有针对性的会前培训是提高人大代表参政议政能力的重要环节。为了提高人大代表参政议政的能力，在2006年的改革中，还在恳谈会之前，邀请了中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏和牛美丽教授、清华大学公共管理学院贾西津副教授主要就预算的相关知识、人大代表的权利和义务等问题对人大代表和自愿参加的村民进行了专门的培训。2007年，再次请上海市人大常委会培训工作委员会调研员周梅燕专门对人大代表的履职进行了培训。

5.制定实施办法

2006年3月8日，在新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上，正式制定并通过了《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法（草案）》，这一实施办法（草案）对预算报告初审民主恳谈、人民代表大会预算民主恳谈、修改并通过预算报告及预算执行与监督这四个过程都做了具体的规定，从而使得新河镇人大预算民主恳谈会有了制度化的基础。

6.修改预算

修改预算分两个阶段进行。第一阶段:人代会之前，将人大代表分成农业、工业、社会事业三个小组，召开预算初审民主恳谈会，根据参与者的发言和讨论的情况分别写出农业、工业、社会事业三个小组的预算初审报告。第二阶段:在人代会期间，正式召开预算审查会议，镇政府作预算草案的报告和预算细化的说明；农业、工业、社会事业三个小组的负责人分别作初审报告，接着人大代表发言、讨论、审议预算草案，镇政府回应人大代表的询问、意见和建议。之后，镇人大主席团、预算审查小组和镇政府共同召开联席会议，按照初审报告和人大代表的审议意见修改预算草案，并形成预算修改方案。

以2006年为例，在预算方案的修改中，整个预算支出9 297万元中，共作了6个大项13个子项的变动，共调整数额828万元，其中，调减7项，数额414万元，调增6项，数额404万元。另外，新增项目3项，数额260万元；修改内容2条。

7.修正预算

代表修正议案赋予了基层人大代表议案的新内涵。如果人大代表对政府的预算修改方案仍不满意，5名以上的代表联名还可以提出预算修正议案，修正权限包括削减、否决及增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。

比如2006年，代表联名提出了8份预算修正议案，其中6份没有涉及具体金额的调整，仅有2份可提交表决。这2份议案分别提议“从计生四项手术及外出调查经费100万元中减少50万元，增加对农村村庄整治50万元”和“垃圾清运经费追加50万元，在镇预备费中划拨”，在提交大会表决时，均获全票通过，并与修正方案一同正式列入新河镇2006年的财政预算。

8.调整预算

2007年1月5日，新河镇召开了第十五届人民代表大会第一次会议，由于市、镇两级党代会与人代会换届选举的同时进行，会议重点要解决的是人事问题。因此，2007年的政府预算方案没有经过民主恳谈就匆忙通过了。为了不使连续两年的试验成果就此“夭折”，4月3日、4日，新河镇又召开了第十五届人民代表大会第二次会议，以对预算收支项目进行调整的名义重新启动。在2007年全年11　980万元总收入中，收入调整主要涉及土地出让金返还减少和专项基金补助增加等原因，须调减185万元，相应的支出总数也须调减185万元。为此，2007年4月3日、4日，新河镇专门召开第十五届人民代表大会第二次会议，由人大代表讨论决定预算调整方案。

本次预算调整民主恳谈最大的亮点在于受到了上级人大高度的关注和重视。4月4日上午，时任温岭市人大常委会主任张学明在大会上明确指出:“专题举行新河镇2007年财政预算民主恳谈，这既是新河镇人大加强预算审查监督的生动实践，更是继续深化民主恳谈与预算审查相结合的积极探索。新河实践的意义，并不仅仅在于它推进了新河人大工作的进步，更重要的是，它为全市其他各镇（街道）人大工作的开展提供了较好的借鉴意义。”⁽⁴⁾